Проблема квалификации воли государства как стороны приватизационной сделки

(Панкратов П. А.)

("Правовые вопросы недвижимости", 2008, N 2)

Текст документа

ПРОБЛЕМА КВАЛИФИКАЦИИ ВОЛИ ГОСУДАРСТВА

КАК СТОРОНЫ ПРИВАТИЗАЦИОННОЙ СДЕЛКИ

П. А. ПАНКРАТОВ

Панкратов П. А., кандидат юридических наук.

Период экономических реформ в СССР и в России, продолжающийся уже двадцать лет (с января 1987 г.), представляет собой уникальный материал для всех направлений правоведения. Базовым явлением реформенного процесса, определившим природу сформировавшегося экономического уклада и, следовательно, систему политических отношений, считается приватизация имущества, находившегося в государственной собственности. Чрезвычайный характер исторического периода, особенно на рубеже 80-х - 90-х годов прошлого века, определил специфику осуществления политики в сфере приватизации и юридического обеспечения этого ключевого направления экономических реформ. Требовалось максимально быстро сформулировать внятные основания для приватизации, разработать механизм и закрепить итоги. Только сочетание этих элементов в значительной степени гарантировало процессу приватизации легальный статус.

Российская приватизация не имеет исторических аналогов. То, что именуется приватизацией в так называемых "цивилизованных государствах", по идеологии и по методам значительно отличается от российского варианта. Тем не менее большое количество иностранных консультантов (особенно из стран англосаксонской системы) было привлечено и активно содействовало проведению приватизации в первой половине 90-х годов. К 1997 г. основная масса наиболее ликвидного имущества через механизмы приватизации была отчуждена, закреплена за частными собственниками и запущена в гражданский оборот.

Оценка приватизационной политики и ее итогов отличается редким для современной России единодушием. Констатируется, что ни одна из целей, ради которых декларировалась и проводилась приватизация, не достигнута (кроме формирования социальной группы частных собственников на базе приватизированного имущества, но не в том масштабе и не того качества, как ожидалось). Признано, что процесс приватизации осуществлялся с многочисленными злоупотреблениями и носил в целом антисоциальный, несправедливый характер, что в итоге привело к неоправданному имущественному расслоению и формированию объективных предпосылок для общественного конфликта, основанного на настроениях социальной мести. Оснований для таких настроений по итогам приватизации больше, чем имелось летом 1917 г.

Подобные результаты, которые в силу своей очевидности не опровергаются даже в общественных слоях, объективно выигравших от приватизации, неизбежно порождают в обществе атмосферу ожидания редукции: одни ожидают редукции с естественным опасением, другие - с надеждой. Социальное напряжение в этом вопросе то поднимается, то падает, но стабильное состояние дисбаланса интересов, отсутствие социального мира по итогам проведенной приватизации имеют устойчивую перспективу на десятилетия. В этой обстановке проблема "необратимости" итогов приватизации остается актуальной, несмотря на любые успокоительные декларации об экономическом росте, социальной солидарности, возвращении к державности, соборности и т. п.

Роль права в обеспечении "необратимости" исключительно высока. Только благодаря правовой форме приватизаторам удается удерживать зыбкий мираж своих претензий считаться собственниками поделенного "общенародного достояния". Зыбкость миража обусловлена демонстративным общественным непризнанием де-факто, во-вторых, взаимным непризнанием самих приватизаторов, в-третьих, выборочным публичным непризнанием, когда точечной проскрипционной редукцией власть выхватывает из рядов приватизаторов ренегата, которому дается понять, что он лишь временный держатель, публикан, лишенный каких-либо гарантий.

Поскольку процесс активной приватизации хронологически совпал с периодом политического реванша антисоветских сил и форсированного реформирования властных институтов (фактически в условиях регрессивной смены общественно-экономической формации), то правовое регулирование приватизации характеризовалось следующими особенностями. Во-первых, преобладанием директивного метода на уровне подзаконных нормативных актов. Во-вторых, низким качеством юридической техники наспех составляемых документов, призванных максимально быстро легализовать развернувшееся рейдерство в отношении объектов государственной собственности со стороны чиновничества и криминала. В-третьих, нестабильностью и противоречивостью нормативных актов, являвшихся в условиях управляемой демократии результатом неприкрытого лоббирования. В-четвертых, атмосферой ни с чем не сравнимой коррупции, масштаб которой был обусловлен и мотивирован размерами приватизационной ренты, оказавшейся на кону. Все эти особенности были взаимозависимы и в значительной мере повлияли на итоги приватизации и их общественную оценку. Объективно юридические последствия подобного исторического этапа не могут восприниматься как нечто завершенное.

Необходимо отметить, что в результате такой приватизации большое количество физических лиц смогло качественно поднять свой материальный уровень и общественный статус. И речь идет не о единицах или сотнях, а о многих миллионах, в числе которых не только непосредственные приватизаторы, но и их многочисленная обслуга, с разных сторон обеспечивающая получение и приращение приватизационной ренты, а также неисчислимое количество всевозможных содержанцев. Кроме того, населению в качестве "утешительного приза" была предложена приватизация жилья и ваучеризация, которые должны были создать для приватизации режим "круговой поруки" и на какое-то время снять остроту протеста. Все эти факторы, несмотря на единодушную оценку российской приватизации как грабительской, формируют широкий спектр социальных настроений по поводу "необратимости" экономических реформ.

Собственно приватизационные сделки по своей природе (даже с учетом специфики чрезвычайного регулирования) являются гражданско-правовыми договорами, подпадающими под действие общих норм гражданского права. Исключая сферу приватизации жилья, отчуждение имущественных комплексов и отдельных объектов недвижимости осуществляется посредством договора купли-продажи, а реализация пакетов ценных бумаг (существующих в бездокументарной форме), хотя формально и именуется куплей-продажей, по существу означает уступку принадлежащих государству корпоративных и обязательственных прав частным лицам.

Специфика правоотношений, связанных с приватизацией, обусловлена двойственной природой государства как субъекта публичного права, участвующего в качестве стороны в частноправовой сделке. Поэтому публичная сущность субъекта, к которому частноправовые категории и принципы применимы с оговорками, неизбежно наложила соответствующую специфику на весь комплекс вопросов, связанных с приватизацией. В частности, решения в данной сфере (особенно в период до 1996 г.) носили прежде всего политический характер, так как посредством приватизации решалась политическая задача замены советской экономической системы. Решить эту задачу за ничтожный срок, отведенный историей, можно было, только культивируя и стимулируя в массах самые низменные, фактически первобытные инстинкты наживы, стяжательства, лихоимства. Запущенная таким образом еще в конце 80-х годов волна социального негатива неизбежно захватила публичные институты, превратив властные полномочия всех уровней (от президента и депутата до постового) в особую форму товара. В результате с полным основанием можно говорить, что в свете российской приватизации (особенно на фоне ее итогов) государство как правовая субстанция во многом утратило свои исходные качества носителя обособленной воли, сохраняя лишь внешние формы. По аналогии с физическим лицом применительно к Российской Федерации за весь период 90-ых годов можно говорить о состоянии невменяемости, пороке воли и, следовательно, о вероятной сомнительности действий, совершенных таким субъектом и якобы в его интересах, а также результатов таких действий.

Сомнительность такого рода может быть разделена на два уровня. Во-первых, сомнительность легальных оснований, то есть нормативной базы приватизации. Деятельность высших законодательных и исполнительных органов Российской Федерации по принятию законов и подзаконных актов, определявших порядок приватизации, перечень объектов, подлежавших отчуждению, степень эффективности сделок для формального собственника в лице государства, перечень претендентов на роль приватизаторов - вся эта деятельность только де-юре должна восприниматься как выражение некой обособленной воли государства (особенно в контексте ст. 3 Конституции РФ, устанавливающей, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть, в частности, через органы государственной власти). Естественно, что всякое государство не является простой арифметической суммой индивидуализированных воль своих граждан, а образует волю нового качества. Но все-таки разрыв между этими состояниями не должен иметь вид антагонизма, установившегося по итогам экономических реформ и, прежде всего, приватизации. Поэтому формально корректные заявления о том, что приватизация того или иного объекта проведена на основании закона в полном соответствии с формальными требованиями, в российском контексте должна расцениваться как пример социального и юридического цинизма, поскольку и тогда, и тем более сегодня хорошо известно, кто, как и по каким мотивам предлагал и обеспечивал принятие приватизационных законов и подзаконных актов, создавая статус публичности фактическому рейдерству. Антисоциальное явление, освященное ореолом публичности, несет в себе неизмеримо больше негатива, чем неприкрытое преступление, поскольку порождает тотальное недоверие населения к публичным институтам и к какой-либо политике вообще, видя в них только прикрытие махинаций частных лиц. "Такого рода продажи и сделки могут быть безупречными в формально-правовом отношении, однако хорошо известно, что именно такие акции, имеющие видимость законности, серьезно подрывают нравы и добросовестность" (Л. Эрхард). Неудивительно, что узаконение методов и итогов приватизации психологически устранило в российском обществе представление о каких-либо запретах. После легализованного и организованного посягательства на экономические основы, подкрепленного декларированием "необратимости" итогов этого посягательства, все этические барьеры в сфере пренебрежения чужими имущественными интересами не находят больше внятного обоснования. Поэтому лозунг "грабь награбленное" нигде и никогда не был так обоснован, как в современной России. Сегодня в общественном сознании всякий материальный достаток априори связывается с присвоением приватизационной или коррупционной ренты, которые взаимно обеспечивают и дополняют друг друга.

Сомнительность второго уровня имеет менее политические и поэтому более юридически четкие параметры. Она связана с нарушением правил, установленных приватизационным законодательством и общими нормами права (в том числе гражданского). Сфера приватизации с самого начала была криминализована в такой степени, что даже наспех принимаемые в интересах приватизаторов законы и указы объективно не могли не нарушаться, прежде всего потому, что общенародное достояние требовалось не просто поделить (быстро и с минимальными издержками), а поделить между "своими", оттеснив от государственной собственности "чужих", даже если "чужие" могли предложить формальному собственнику в лице государства более выгодные условия и какую-то реальную компенсацию. Избирательность приватизаторов, пренебрежение конкурсной основой в выборе контрагента по приватизационной сделке в ущерб публичным интересам определили не только общую идеологию новой российской элиты, изначально лишенной признаков партийности, но и характер злоупотреблений в экономической сфере.

Объективно приватизационные сделки могут быть признаны недействительными в соответствии с нормами гражданского права. Специальные основания недействительности приватизационных сделок содержатся в нормах российского законодательства о приватизации, с годами становившихся все строже (по мере того, как наиболее ликвидное имущество уже было отчуждено). Специальные основания, безусловно, представляют интерес в качестве объекта исследования (особенно в части динамики и мотивировки их изменения, а также проблемы практического применения). Но в рамках данной статьи хочется остановиться на рассмотрении общих оснований недействительности, которые (с многочисленными допусками и оговорками) выглядят наиболее подходящими к практике российской приватизации.

По моему мнению, ближе всего с проблемой приватизации соотносятся правила ст. 170 ГК (недействительность притворной сделки) и в части ст. 179 ГК (недействительность в силу злонамеренного соглашения представителя одной стороны с другой или при наличии признаков кабальности).

В качестве наглядного примера сделки, подпадающей под признаки притворной, могут служить отношения по залоговой приватизации, ставшие известными благодаря аналитическим исследованиям Счетной палаты РФ, пытающейся на протяжении многих лет отстаивать публичные интересы, но, к сожалению, без ощутимых практических результатов. Таким образом, в силу своей демонстративной невостребованности, документы Счетной палаты представляют собой только материал для отвлеченного теоретического анализа.

Летом 1995 г. (за год до президентских выборов 1996 г.) консорциум коммерческих банков (в том числе банк "Менатеп") обратился к Российской Федерации в лице ее Правительства с предложением предоставить государству льготный кредит, призванный заместить перспективные поступления от приватизации, уже запланированные в бюджете. В обеспечение кредитов предлагалось передать в залог банкам государственные пакеты акций АО с наиболее ликвидными имущественными комплексами. На основании указов Президента РФ Министерство финансов РФ заключило серию договоров кредита под залог акций с победителями аукционов на право заключения договоров кредита. Проверкой Счетной палаты за 1995 г. было установлено, что сумма кредитов, полученных под залог федерального имущества, была эквивалентна сумме временно свободных валютных средств федерального бюджета, размещенных перед аукционами Минфином России именно в тех коммерческих банках, которые стали позднее победителями в залоговых аукционах. Таким образом, в качестве кредитов Российской Федерации были предложены фактически ее же бюджетные средства, заведомо размещенные в назначенных "победителями" аукционов банках. В данном случае притворная сделка кредитования под залог фактически прикрывала сделку купли-продажи с предварительным кредитованием покупателя из государственных средств (на тот период весьма ограниченных). В результате за бесценок частным субъектам было передано доходообразующее имущество, до этого служившее источником наполнения бюджета.

Совершение подобных сделок накануне 1996 г. определялось политическими резонами, которые в условиях современной России объективно определяют судьбу сформированного на основе приватизации экономического уклада. Если удастся сохранить преемственность власти, тогда и десятки оснований недействительности (закрепленных позитивным правом) будут не опасны. Если не удастся (а такая перспектива перед выборами 1996 г. была реальной), тогда не понадобится никаких оснований недействительности, никаких судебных разбирательств и доказательств Счетной палаты. Все будет решать факт, а не позитивное право. В конечном счете проблема недействительности и ее последствий сводится к вопросу квалификации государства как обособленного субъекта, обладающего детерминированным и мотивированным стремлением, то есть волей. Государственная воля де-факто всегда определяется интересами сил, оприходовавших властные полномочия и реально контролирующих осуществление политики.

При абсолютной монархии это явление персонифицируется в крайней форме. Воля государства может быть идентифицирована с волей конкретного физического лица, с его представлениями о целесообразности и выгодности принимаемых решений публичному интересу. В такой ситуации можно было непосредственно жаловать куски публичной собственности своим сатрапам в обеспечение их лояльности и "стабильности гражданского оборота". В современной системе, вынужденной прикрываться демократическими схемами формирования государственной воли, неизбежно образуется формальный разрыв между интересом публично-правового субъекта и оприходовавшей властные полномочия социальной группой. В России в начале 90-х годов прошлого века этот формальный взрыв в интересах приватизаторов был фактически преодолен.

"Стабильность гражданского оборота" - очередная категория-фантом, наряду с "общечеловеческими ценностями" или "всем цивилизованным миром", сопровождающая процесс глобализации в качестве одного из демагогических инструментов. В российских условиях эта категория приобретает фатальный характер, априори списывая любое злоупотребление, обещая индульгенции за преступления, которые в любом другом государстве (тоталитарном или демократическом) повлекли бы самые жесткие санкции. Причем не из-за показательной мести, а из естественной потребности самосохранения общественной системы, которая не может оставлять без последствий факты посягательства на публичный интерес. В противном случае (который и наблюдается в Российской Федерации) создается неуправляемый режим презюмируемой недобросовестности, при котором нельзя делать никакой политики. Всякое последующее злоупотребление задумывается и совершается с психологически обоснованной ссылкой на прецедент "грабительской" приватизации, итоги которой объявлены необратимыми.

Допуская у Российской Федерации как у субъекта наличие обособленной воли и констатируя, что приватизированные в 90-е годы средства производства до настоящего времени не подвергнуты редукции, можно прийти к заключению, что государство имело и реализовало свое детерминированное и мотивированное стремление собственника избавиться от наиболее ликвидного доходообразующего имущества без сколько-нибудь значимого встречного удовлетворения. Это стремление-воля было в качестве волеизъявления выражено в приватизационных сделках и в сопровождавшем эти сделки нормативном обеспечении. С позиций элементарной логики возможны два варианта толкования: или перед нами воля с выраженной суицидной направленностью, или мы имеем дело с признаками порока воли. Любой другой вариант требует исключения наличия обособленной воли как таковой. Последний случай ближе всего к реальному положению, но он не вписывается в рамки устоявшихся теоретических представлений о сущности публично-правового образования. Поэтому с позиции теории и оснований, предлагаемых позитивным правом, можно попытаться проанализировать вариант порока воли вследствие злонамеренного соглашения представителя одной стороны с другой, а также стечения тяжелых обстоятельств (ст. 179 ГК РФ).

В заданных условиях порок воли государства может иметь место на любом уровне публичных полномочий и в любой ветви власти, что неоднократно признавалось официально, особенно в сфере, связанной с приватизацией. Приватизационная рента (минимальная по издержкам и потому небывалая по доходности) создает предпосылки для лоббирования частного интереса через злонамеренное соглашение с представителем государства. Учитывая, что, вступая в сделку на частноправовом уровне, государство по признакам правовой абстракции сближается с конструкцией юридического лица, вполне допустимо (по крайней мере, в качестве умозрительного теоретизирования) применить основания ст. 179 ГК, хотя возможность подобной аналогии и оспаривается.

Применяя основание недействительности сделки вследствие злонамеренного соглашения, мы сталкиваемся с проблемой квалификации "представителя государства". Нет никаких оснований рассматривать в качестве представителя государства в контексте приватизационной сделки уполномоченный государственный орган, который по своей природе не может рассматриваться как участник злонамеренного соглашения. Государственный орган (как и государство) выполняет функцию легального прикрытия злонамеренного поведения со стороны определенных физических лиц - носителей мотивированного коррупционного интереса. Поэтому в качестве представителя в контексте ст. 179 ГК должно рассматриваться конкретное должностное лицо, действующее в рамках своих полномочий, но намеренно использующее свои полномочия и легальное обоснование своих действий в своем частном интересе в ущерб действительному публичному интересу. Действительный публичный интерес в данном случае следует определить как сохранение ликвидного имущества в составе государственной собственности либо получение за это имущество (по объективно установленной его нерентабельности) адекватного возмещения на конкурсной основе.

Несмотря на то что сфера государственных имущественных интересов сознательно была лишена особого режима охраны (в том числе на уровне уголовного права), при наличии некоторой политической воли "злонамеренность" должностного лица и, как следствие, возникновение неблагоприятных последствий для представляемого достаточно легко доказуемы. Точно так же, как обоснование недействительности приватизационной сделки ее кабальным характером, то есть совершенной субъектом вследствие стечения тяжелых обстоятельств на крайне невыгодных для себя условиях. Кабальность приватизационных сделок (особенно первой половины 90-х годов) объективно была вызвана состоянием государства как собственника. Явная невыгодность условий заключенной сделки означает объективную неравноценность получаемого по сделке тому, что отчуждается в пользу частного субъекта. В приватизационных сделках реальное встречное удовлетворение в пользу государства зачастую не имело места. Фактические издержки приватизаторов ограничивались расходами на коррупционное обеспечение позиции злонамеренного представителя государства.

Возможность использования вышеназванных оснований всецело остается в области теории, будучи зависима на практике от наличия соответствующей политической воли. Редукция государственной собственности, отчужденной по итогам приватизации, в современных условиях неосуществима. Дело не в том, что этому существуют технические препятствия в виде истечения срока исковой или приобретательной давности, наличия добросовестного правопреемства как неотъемлемых элементов "стабильности гражданского оборота". Даже если бы эти препятствия отсутствовали, то кто бы выступил с требованием о восстановлении нарушенного права? Какой орган современного российского государства осмелится посягнуть на систему общественных отношений, целиком выстроенную по итогам приватизации? Как невозможно было в царской России упразднить помещичье землевладение (поскольку критерии "стабильности гражданского оборота" определялись помещиками и их кредиторами-залогодержателями), так сегодня немыслимо ожидать редукции, поскольку современные параметры "стабильности" устанавливаются приватизаторами и их кредиторами в лице рассчитывающего на заслуженную коррупционную ренту госаппарата.

Теория фикции получила в перестроечной России обоснование не только применительно к категории юридического лица, но и в отношении государства, особенно когда оно выступает стороной в гражданско-правовой сделке. В этой сфере "искусственность субъекта оборота" оказалась одинаково характерна для абстракции юридического лица и для публично-правового образования. В наибольшей мере условность государства как самостоятельного субъекта проявилась в отношениях приватизации. Институт приватизации в ее российском варианте, безусловно, останется предметом тщательного исследования для правовой науки, прежде всего для науки цивильной политики. Для российской государственности проблема приватизации в ее влиянии на всесторонние общественные процессы надолго останется "скелетом в шкафу", который неизбежно вывалится при малейшем колебании социального равновесия. В сегодняшних условиях редукция не только неосуществима, но и бессмысленна, так как современный госаппарат по своей коррупционной природе непригоден для эффективного управления публичной собственностью. Поэтому редуцированное имущество ожидает только новый виток злонамеренных соглашений под лозунгом "избавление от непрофильного актива".

Такова реальность, с которой во имя "стабильности оборота" предлагается мириться. "Слов нет, это действительно реальность, но только реальность невыносимая. Любая болезнь тоже реальность, однако никому не придет в голову порицать того, кто во имя преодоления болезни пытается ее лечить. Несправедливость - это тоже реальность, и тем не менее приходится делать все возможное и невозможное для ее преодоления" (Л. Эрхард).

Название документа