Анализируем практику участия прокурора в гражданском деле в суде общей юрисдикции

АНАЛИЗИРУЕМ ПРАКТИКУ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ ДЕЛЕ В СУДЕ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ <1>, <*>

Л. А. ГРОСЬ

Грось Л. А., профессор кафедры гражданского процессуального права МГЮА.

Автор статьи исследует некоторые вопросы, возникающие при рассмотрении гражданских дел судами общей юрисдикции, с участием прокурора.

Ключевые слова: гражданский процесс, суд, прокурор, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений.

The author of the article studies certain issues arising in consideration of civil cases by the courts of general jurisdiction with participation of procurator.

Key words: civil procedure, court, procurator, proceeding on cases arising out of public relations.

Изучение практики обращений прокуроров с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов публично-правовых образований в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ выявляет, во-первых, необходимость дальнейшего расширения сферы и активизации участия прокурора в гражданских делах, а во-вторых, особенности избрания способов защиты и применения норм процессуального права. Рассмотрим некоторые из них на практических примерах. Конституционный Суд Российской Федерации 27 февраля 2009 г. принял Постановление, в котором была дана негативная оценка нормам ГПК РФ, так или иначе связанным с недееспособностью граждан. Следует заметить, что прокуратура России, в отличие от судебных органов, предпринимала активные действия по защите правового статуса граждан до принятия этого Постановления. Районный суд г. Москвы рассмотрел дело о признании К. недееспособной по заявлению ее сестры С. и удовлетворил его. Дело было рассмотрено в отсутствие К., не извещавшейся о времени и месте судебного заседания, с нарушением правила подсудности - в суде по месту жительства К., в то время как она в соответствии с определением суда о принудительном освидетельствовании находилась в психиатрической больнице, расположенной на территории другого района. По сообщению администрации больницы, повестка на имя К. о слушании дела в больницу не поступала, в то время как психическое состояние К. не препятствовало ее участию в судебном заседании. В кассационном порядке законность решения суда не проверялась, так как К. не было известно о нем. Надзорную жалобу у нее не приняли в связи с недееспособностью. Решение районного суда было отменено президиумом Московского городского суда по представлению прокурора г. Москвы. При новом рассмотрении дела в районном суде была назначена судебно-психиатрическая экспертиза и приостановлено производство по делу. По представлению прокурора определение о назначении экспертизы и приостановлении производства по делу было отменено в порядке надзора в связи с отсутствием необходимости в проведении экспертизы: К. работает, самостоятельна в личной жизни, живет у родственников, так как С., по заявлению которой было возбуждено дело, препятствует проживанию К. по месту ее регистрации. При рассмотрении дела по существу суду не были представлены доказательства наличия у К. психического расстройства, в связи с которым она не могла бы понимать значение своих действий или руководить ими. В итоге суд вынес решение об отказе в удовлетворении заявления о признании К. недееспособной. Продолжительность производства по этому делу - более трех лет. Первое решение - о признании К. недееспособной - было принято 8 апреля 2003 г., второе - об отказе в таком признании - 12 октября 2006 г. <2>. -------------------------------- <2> Информация об этом деле размещена на сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Можно согласиться с высокой оценкой роли прокурора в этом деле, однако есть основания и для критического замечания. Ведь в деле при его рассмотрении по первой инстанции участвовал прокурор (ч. 1 ст. 284 ГПК РФ). Почему активная роль прокурора проявилась лишь в надзорной инстанции? Активна роль прокурора в предъявлении заявлений в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, т. е. круга лиц, который невозможно индивидуализировать. Изучение практики реализации права прокурора на обращение с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц выявляет ошибки в определении вида судопроизводства, состава лиц, участвующих в деле. Так, назвавший себя истцом воскресенский городской прокурор предъявил несколько исков к юридическим лицам - частным коммерческим организациям "об обязании представить сведения индивидуального персонифицированного учета в системе обязательного пенсионного страхования". Третьими лицами в названных исках прокурор указал государственные учреждения - управления Пенсионного фонда Российской Федерации по городу Москве и Московской области, которым должны быть представлены сведения индивидуального персонифицированного учета. Воскресенский городской суд Московской области согласился с позицией прокурора в части определения им вида судопроизводства и состава лиц, участвующих в этих делах <3>. -------------------------------- <3> См.: решение от 8 мая 2009 г. по делу N 2-1589/09.

В силу ст. 15 Федерального закона от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" юридическое лицо или гражданин - работодатели и одновременно страхователи в системе обязательного пенсионного страхования обязаны представлять в органы пенсионного фонда сведения о работниках - застрахованных лицах. Отношения, регулируемые нормами пенсионного права, - это публичные отношения, властеотношения, а не частные отношения, споры из которых рассматриваются в порядке искового производства. При этом не имеет значения то обстоятельство, что ст. 245 ГПК РФ не называет пенсионные дела в числе возникающих из публичных правоотношений. Названная статья не содержит исчерпывающего перечня таких дел. Прокурор в таком деле - не истец, как, впрочем, в любом другом деле, в котором он участвует в соответствии со ст. 45 ГПК РФ. Он - прокурор. Заявителем, а не третьим лицом в этих делах является соответствующее Управление пенсионного фонда по городу Москве и Московской области, а юридические лица, не представившие сведения о работающих у них застрахованных лицах, являются не ответчиками, а другими заинтересованными лицами (ст. 34 ГПК РФ). Работники этих юридических лиц (их круг подвижен, изменяется, потому, очевидно, он называется "неопределенным", хотя, конечно, в какой-то момент, в частности в момент обращения в суд, он может быть определен, но может измениться ко времени рассмотрения дела и вынесения решения по нему) также являются заинтересованными лицами. Другой пример. Климовский городской суд Московской области рассмотрел иск прокурора, предъявленный им по результатам проверки в порядке надзора готовности к отопительному сезону ЗАО "Климовский специализированный патронный завод" (далее - ЗАО "КСПЗ"), являющемуся поставщиком тепловой энергии для северо-восточной части города по договору с муниципальным унитарным предприятием "Теплосеть" (далее - МУП "Теплосеть"). Проверка выявила неподготовленность ЗАО "КСПЗ" к работе на резервном виде топлива в осенне-зимний период, в том числе на объектах социальной сферы - в школах, детских садах, жилищном фонде. Прокурор предъявил иск о понуждении ЗАО "КСПЗ" привести топливное хозяйство в рабочее состояние в срок до 1 сентября 2009 г. Нет сомнений в правильности определения прокурором вида судопроизводства. Оно является исковым. Однако, на наш взгляд, иск прокурора направлен лишь в конечном счете на защиту прав неопределенного круга лиц - потребителей тепловой энергии. Истцом в этом деле является МУП "Теплосеть", ответчиком - ЗАО "КСПЗ". Неопределенным представляется круг третьих лиц на стороне истца. Однако иск прокурора и в такой ситуации в конечном счете предъявлен в защиту неопределенного круга лиц. Хотя возможно сомнение относительно подведомственности приведенного выше дела. Обеими сторонами в нем являются юридические лица - коммерческие организации, состоящие в гражданском правоотношении, связанном с их предпринимательской деятельностью. Участие в деле, подведомственном арбитражным судам, граждан в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, в соответствии с ч. 4 ст. 27 АПК РФ не изменяет подведомственности дела. На наш взгляд, третьи лица на стороне истца обладают интересом в защите его прав, так как в конечном итоге от этого зависит защита интересов самих третьих лиц. Если учесть, что АПК РФ не предусматривает полномочия прокурора на обращение в арбитражный суд с заявлением в защиту гражданско-правовых интересов неопределенного круга лиц, следует признать их подведомственность судам общей юрисдикции. Вопрос о подведомственности дела по заявлению прокурора в интересах неопределенного круга лиц стал предметом исследования в Павлово-Посадском городском суде Московской области, в судебной коллегии и президиуме Московского областного суда. В Павлово-Посадский городской суд прокурор предъявил иск о прекращении деятельности обособленного подразделения ООО "Слот-Сервис" - зала игровых автоматов. Суд счел, что предметом иска является правоотношение, связанное с предпринимательской деятельностью ответчика, потому заявление прокурора подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Позиция суда была поддержана кассационной инстанцией. Президиум Московского областного суда отменил определения судов первой и кассационной инстанций, обосновав свое Постановление, в частности, следующими доводами. В соответствии с законодательством Российской Федерации предусмотрены ограничения игорной деятельности в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан. Согласно ч. 1 ст. 22 ГПК РФ суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан по спорам из правоотношений, перечень которых не является исчерпывающим. Президиум сослался также на позицию Арбитражного суда г. Москвы, выраженную в определении о прекращении производства по делу, возбужденному по заявлению Министерства потребительского рынка и услуг Московской области о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр ООО "Флинт-КСИ". Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 52 ГПК РФ прокурор не имеет права обращаться в арбитражный суд с иском в защиту прав неопределенного круга лиц. Таковы доводы надзорной инстанции. Они убедительны. Однако снова возникает вопрос не только о подведомственности этих дел, но и о том, какова отраслевая принадлежность норм, на основании которых прокурор потребовал прекратить запрещенную законом деятельность юридических лиц по организации и проведению азартных игр. От ответа на этот вопрос зависят вид судопроизводства и по крайней мере наименования лиц, участвующих в деле. На наш взгляд, предметом требования прокурора являются запрет противоправной деятельности, подпадающей под признаки ничтожных сделок, предупреждение их заключения с любым гражданином. В связи с изложенным отношения граждан Российской Федерации и государства являются публично-правовыми, а потому дела о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр должны рассматриваться с учетом особенностей производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Распространенной категорией дел, возбуждаемых и рассматриваемых по заявлениям прокурора "в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц", в которых по-разному формулируются требования ("о снятии с регистрационного учета" (иски Истринского городского прокурора к Хитрюк М. О.; к Левиной Т. Ф. и Тяпкину М. Ф.)), "о признании не приобретшим право пользования жилым помещением и снятии с регистрационного учета" (иск Истринского городского прокурора к Чебану А. И.), "о применении последствий ничтожной сделки, признании не приобретшим права пользования жилым помещением и снятии с регистрационного учета" (иск Волоколамского городского прокурора к Джиоеву Д. П.). В исковых заявлениях прокурор неизменно называет себя истцом, УФМС России по Московской области - соответчиком наряду с незаконно зарегистрированным лицами или третьим лицом. Независимо от формулировки заявлений и отдельных особенностей этих дел суть их такова. Ответчик зарегистрирован в жилом помещении, право пользования которым принадлежит значительному кругу лиц на основании договоров, заключенных с нанимателем спорного жилого помещения не с целью проживания, а с целью последующей регистрации. В результате сложилась ситуация, когда в одном жилом помещении зарегистрировано столько граждан, что на каждого приходится 1 - 2 и менее кв. метров жилой площади. Естественно, ответчики не вселялись по месту регистрации. Истринский городской суд отказал в принятии иска прокурора к Хитрюк М. О. в связи с тем, что прокурором не были представлены доказательства нарушения прав и свобод неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации. Кассационная инстанция согласилась с определением городского суда, дополнив аргументы суда первой инстанции указанием на то, что иск прокурора на самом деле вытекает из "частноправового спора", затрагивающего интересы конкретных (определенных) лиц. Прокурор Московской области обратился с представлением в суд надзорной инстанции, в котором указал на ошибочность выводов судов первой и второй инстанций. В заявлении прокурора было указано, что в соответствии со ст. 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах Российской Федерации" целью регистрационного учета по месту жительства является не только обеспечение необходимых условий для реализации гражданином его прав и свобод, но и исполнение им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Далее прокурор назвал интересы неопределенного круга лиц и государства, которые могут быть нарушены регистрацией лиц, не проживающих по месту регистрации. В том числе прокурор указал на создание условий для противоправных действий зарегистрированного таким образом лица, затруднение контроля государства за выполнением им обязанностей перед государством, другими субъектами, искажение степени избирательной активности граждан. Президиум Московского областного суда отменил определения судов первой и второй инстанций, после чего Истринский городской суд принял заявления прокурора города и вынес решения об их удовлетворении. Как и в приведенных выше ситуациях, вызывает сомнение отнесение названных дел к исковому производству. Независимо от того, как сформулированы заявления прокурора, конечным пунктом в них является требование снять граждан с регистрационного учета. Несмотря на обоснование, в частности, указанием на ничтожность сделок по приобретению права пользования жилым помещением, требование о снятии гражданина с регистрационного учета носит административно-правовой характер. Лица, участвующие в таком деле, - прокурор и заинтересованные лица (Российская Федерация; граждане, которых, по мнению прокурора, следует снять с регистрационного учета; орган внутренних дел, осуществивший регистрацию). В таких делах нет истца и ответчика, третьего лица. Если бы прокурор ограничил свое заявление просьбой признать недействительным договор о передаче права пользования частью жилого помещения, регистрирующий орган не мог участвовать в деле в качестве третьего лица, так как он не связан со сторонами договора частным материальным правоотношением. Вступившее в законную силу решение суда о признании договора недействительным является основанием снятия с регистрационного учета (ст. 7 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах Российской Федерации"). Можно привести множество других примеров, когда заявление прокурора, поданное в защиту неопределенного круга лиц и именуемое иском, направлено на защиту публичного интереса. Таковы, например, требования прокурора: - обязать юридическое лицо устранить нарушения стандартов и технических нормативов при эксплуатации искусственных неровностей на улицах г. Пущино; - обязать юридическое лицо получить лицензию на право пользования недрами для добычи пресных подземных вод в г. Воскресенске; - обязать юридическое лицо разработать нормативы предельно допустимых выбросов вредных веществ в атмосферный воздух в г. Воскресенске; - обязать юридическое лицо разместить в торговом помещении информацию о запрете реализации алкогольной продукции лицам, не достигшим совершеннолетнего возраста, в г. Железнодорожном. Приведенные выше требования прокурора явно направлены на защиту публичных интересов и не являются исковыми. Между тем изучение практики их рассмотрения судами выявило применение правил заочного производства (глава 22 ГПК РФ), допустимое лишь в исковом производстве (см., например, решение Железнодорожного городского суда по заявлению прокурора о размещении в торговом помещении ООО "Невиса-Скорпион" информации о запрете реализации алкогольной продукции несовершеннолетним). Статья 46 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" предусматривает право прокурора (наряду с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями потребителей) на предъявление исков в защиту неопределенного круга потребителей. Решение суда по такому иску о признании противоправными действий продавца (изготовителя, исполнителя) и прекращении этих действий имеет двоякое значение. Во-первых, оно выполняет превентивную функцию, предупреждая нарушения прав потребителей на будущее. Во-вторых, решение суда в защиту неопределенного круга потребителей имеет преюдициальное значение при рассмотрении исков самих потребителей независимо от того, что они не принимали участия в деле по иску в защиту неопределенного круга лиц. Иском требование в защиту неопределенного круга потребителей названо в законе. Однако фактически это требование, предъявляемое в защиту публично-правовых интересов. Таким образом, требование прокурора должно именоваться заявлением, продавец (изготовитель, исполнитель) - заинтересованным лицом в деле. В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор обращается в суд с заявлением и пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. Право прокурора на отказ от иска обусловлено согласием на это истца. При обращении прокурора в защиту прав неопределенного круга лиц эта особенность принятия отказа прокурора от заявленного им требования неприменима. Как и в любой другой ситуации, обязанностью суда является проверка соответствия отказа прокурора от заявленного им требования закону. Отказ прокурора в случае исполнения его требования ответчиком либо иным заинтересованным лицом после возбуждения дела и до вынесения решения судом не обусловлен согласием истца (заявителя). Так, Можайский и Долгопрудненский городские суды прекратили производство по делам в связи с тем, что ЗАО "Флинт и К" выполнило требование прокурора о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр, и прокурор отказался от своих заявлений об этом. Так же завершилось производство в Железнодорожном городском суде по заявлению прокурора г. Железнодорожного о принятии ООО "Салюс" мер по размещению информации о запрете реализации алкогольной продукции несовершеннолетним детям. Действующее гражданское процессуальное законодательство не предусматривает прямо право прокурора на обращение в суд с заявлением о выдаче судебного приказа по требованиям, названным в ст. 122 ГПК РФ. Однако изучение судебной практики показывает, что прокуроры обращаются с такими заявлениями, и суды удовлетворяют их. Наиболее распространенными являются приказы о взыскании начисленной, но не выплаченной работникам заработной платы, о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей и неустоек в связи с просрочкой выплаты алиментов. Однако при этом субъекты материальных правоотношений в заявлениях прокуроров именуются истцами и ответчиками, в то время как в соответствии с нормами главы 11 ГПК РФ их следует называть "должник" и "взыскатель". Судебный приказ - исполнительный документ, именно так именуются стороны в исполнительном производстве. В ч. 3 ст. 45 ГПК РФ установлено странное правило: "Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела". Что хотел выразить этим законодатель в своем отношении к прокурору? Разве на него не распространяются нормы ч. 3 ст. 167 ГПК РФ о праве суда рассмотреть дело в случае неявки кого-либо из лиц, участвующих в деле и извещенных о времени и месте судебного заседания, если ими не представлены сведения о причинах неявки или суд признает причины их неявки неуважительными? Правило это, очевидно, распространяется не только на прокурора, который должен давать заключение по делу, но и на прокурора, обратившегося в суд с заявлением в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. Равно как на лиц, названных в ч. 1 ст. 46 и в ч. 1 ст. 47 ГПК РФ. Более того, на наш взгляд, следует обсудить вопрос о применении в апелляционном или кассационном производстве нормы п. 2 ч. 2 ст. 364 ГПК РФ, если участвующий в деле прокурор не был извещен судом о времени и месте судебного заседания. Тем более это правило применимо, когда суд не привлек прокурора к участию в деле, в котором в силу закона прокурор должен давать заключение. К сожалению, вопрос о последствиях непривлечения прокурора к участию в деле вопреки положениям федеральных законов и неизвещения прокурора о времени и месте судебного разбирательства не ставится перед высшими судебными инстанциями Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Изучение судебной практики не позволило выявить массовые примеры отмены постановлений судов общей юрисдикции на основании п. 2 ч. 2 ст. 364 ГПК РФ в связи с рассмотрением дела в отсутствие прокурора, не извещенного о времени и месте судебного заседания, равно как не привлеченного к участию в деле для дачи заключения по нему. И все же они есть. Так, Судебная коллегия по гражданским делам Московского окружного военного суда, рассмотрев кассационную жалобу Л., отменила решение 235-го гарнизонного военного суда от 3 ноября 2009 г. по иску Л. о восстановлении его в списках личного состава воинской части в связи с тем, что дело было рассмотрено вопреки ч. 3 ст. 45 ГПК РФ без привлечения к участию в нем прокурора. Определение Судебной коллегии было основано на п. 2 ч. 2 ст. 364 ГПК РФ. Ранее той же кассационной инстанцией было принято подобное определение по жалобе В. на решение 235-го гарнизонного военного суда от 5 марта 2009 г. Следует заметить, что оба решения были отменены только в связи с тем, что дела были рассмотрены без привлечения к участию в них прокурора. Редкостное Постановление вынес Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - об отмене на основании ч. 4 ст. 288 АПК РФ постановления суда кассационной инстанции в связи с тем, что оно было вынесено в отсутствие в заседании суда кассационной инстанции прокурора области, не извещенного о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы <4>. В постановлении подчеркнуто, что прокурор области участвовал в судебном разбирательстве в судах первой и апелляционной инстанций. Справедливости ради следует заметить, что АПК РФ допускает вступление прокурора в дело на стадиях апелляционного, кассационного и надзорного производств независимо от его участия в деле в суде первой инстанции (ч. 5 ст. 52 АПК РФ). Применительно к участию прокурора в делах, рассматриваемых судами общей юрисдикции, необходимо сформулировать такое правило: прокурор вправе обратиться с представлением в суды апелляционной, кассационной и надзорной инстанций независимо от участия в деле в суде первой инстанции, если это дело, которое могло быть возбуждено по его заявлению (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) либо по которому он должен давать заключение (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). Именно "должен" давать заключение. Обязанностью суда в ходе подготовки дела, заключение по которому в силу федерального закона дает прокурор, является извещение о нем прокурора, а обязанностью прокурора - участие в таком деле. В связи с изложенным представляется неверным вывод судов, включая Верховный Суд Российской Федерации, о праве, а не обязанности прокурора участвовать в делах, названных в ч. 3 ст. 45 ГПК РФ <5>. -------------------------------- <4> См.: Постановление от 22 ноября 2005 г. по делу N А55-3006/2004-46. <5> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 13 октября 2009 г. N КАС09-448.

Анализ практики участия прокурора в гражданских делах выявляет и другие вопросы. Например, необходимо ли представление доверенности на участие в деле должностных лиц прокуратур, не являющихся собственно прокурорами районов, городов, субъектов Российской Федерации. Или в ситуациях, например, когда заявление в суд Тимирязевского района подает прокурор Басманного района, на территории которого проживает гражданин, обратившийся к "своему" прокурору с заявлением об оказании помощи в суде, а непосредственное участие в деле принимает прокурор Тимирязевского района, на территории которого находится работодатель - ответчик в деле. На наш взгляд, доверенность ни при каких условиях не может быть "связующим звеном" для должностных лиц прокуратуры. Только документы, подтверждающие должностное положение, и, если в судебном заседании принимает участие прокурор другого субъекта Российской Федерации или муниципального образования, направление, подписанное прокурором, участвующим в деле. Гражданин Б. обратился в прокуратуру района с просьбой защитить его право на жилое помещение, нанимателем которого на основании договора социального найма он является. Из объяснений Б. следует, что его сыновья препятствуют ему в проживании в квартире, а недавно обратились в районный суд с иском о расторжении договора социального найма с участием Б. Прокурор попытался вступить в дело по иску детей к Б. о расторжении с ним договора социального найма с встречным иском о вселении Б. в спорное жилое помещение. Судья допустил прокурора к участию в деле в порядке ч. 3 ст. 45 ГПК РФ с целью дать заключение по делу, расценив иск детей о расторжении договора социального найма жилого помещения как частный случай предъявления требования о выселении. В определении об отказе в принятии встречного иска судья указал на то, что право предъявления такого иска принадлежит только истцу. Как нам представляется, мнение судьи не согласуется с правилом ч. 2 ст. 45 ГПК РФ. Участие прокурора в гражданском деле не нарушает право граждан и других субъектов на судебную защиту. Правовая позиция прокурора независимо от форм его участия в гражданском деле не может предопределять постановление суда по конкретному делу. Обязанностью суда является установление фактических обстоятельств на основе беспристрастного, всестороннего и полного исследования доказательств.

Название документа