Проблемы правоприменения норм земельно-правовой ответственности

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ НОРМ ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Е. А. ГОНЧАРОВА

Гончарова Е. А., аспирантка ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права".

Земля - это уникальное богатство, дар природы. Статья 9 Конституции Российской Федерации провозглашает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Согласно положениям Земельного кодекса РФ, земля подлежит охране как главный природный объект. Одним из составляющих элементов обеспечения безопасного, надлежащего использования земли является институт юридической ответственности. В связи с тем что земля обладает уникальными, присущими только ей свойствами, можно сделать вывод, что и охрану земельных отношений в первую очередь должны обеспечивать нормы специальной ответственности. Ученые называют ее земельно-правовой <1>. -------------------------------- <1> См.: Жариков Ю. Г., Улюкаев В. Х., Чуркин В. Э. Земельное право: Учебник. М.: Юрайт-Издат, 2003. С. 281, 265; Ерофеев Б. В. Земельное право России: Учебник / Отв. ред. Н. И. Краснов. 9-е изд., перераб. М.: Юрайт-Издат, 2004. С. 443.

В юридической литературе не сложилось единого мнения о признании специальной земельно-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида ответственности. Однако институт земельно-правовой ответственности был предусмотрен еще в период действия советского права. Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. <2> предусматривали в ст. ст. 15, 16, 50 земельно-правовые санкции, фактически выступавшие в качестве самостоятельных мер юридической ответственности за нарушение земельного законодательства. -------------------------------- <2> Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. N 54. Ст. 485.

В качестве особого института советского земельного права земельно-правовую ответственность рассматривал О. В. Измайлов <3>. -------------------------------- <3> Измайлов О. В. Ответственность за нарушение земельного законодательства: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1973. С. 7.

О. В. Измайлов полагал, что существующие традиционные виды ответственности не могут обеспечить в полном объеме охрану таких важнейших отношений, какими являются земельные отношения <4>. -------------------------------- <4> Измайлов О. В. Ответственность за нарушение земельного законодательства: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1973. С. 7.

В юридической литературе нет единого мнения об определении специальной земельно-правовой ответственности. Вследствие того что Земельный кодекс РФ не перечисляет данный вид ответственности, не дает законодательного толкования данного понятия, среди ученых возникают споры о существовании земельно-правовой ответственности. Так, М. С. Ромадин, говоря о процедуре прекращения прав на землю, предусмотренной статьей 54 Земельного кодекса РФ, считает, что "если и можно в данном случае говорить о какой-либо ответственности, то только о гражданско-правовой (ответственность правообладателя перед собственником)" <5>. -------------------------------- <5> Ромадин М. С. Некоторые проблемы принудительного прекращения прав на землю в Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 11. С. 93.

Однако положения ст. 45 Земельного кодекса РФ <6> устанавливают перечень оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком. -------------------------------- <6> Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 41. Ст. 3993; N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; N 30 (ч. 1). Ст. 3122; 2006. N 17 (ч. 3). Ст. 1720; N 27. Ст. 2880; N 31 (ч. 1). Ст. 3453; N 50. Ст. 5282; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 23; N 1 (ч. 1). Ст. 24; N 10. Ст. 1148.

Статья 54 Земельного кодекса РФ регулирует условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка. Пункт 2 ст. 54 Земельного кодекса РФ предусматривает, что принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа. Практика привлечения недобросовестных землевладельцев и землепользователей к административной ответственности существует. Примером может выступать Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 23 июля 2007 г. N КА-А40/6647-07 <7>. Суть дела в следующем. Общество с ограниченной ответственностью "N" обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Московской области о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Решением названного Арбитражного суда от 14 февраля 2007 г., оставленным без изменения Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 апреля 2007 г., в удовлетворении заявленного по делу требования отказано. Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, общество подало кассационную жалобу. В ходе проведенной проверки соблюдения земельного законодательства по использованию земельного участка был установлен факт его неиспользования более 10 лет по целевому назначению - для жилищного и иного строительства. Решение Арбитражного суда г. Москвы и Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда по тому же делу оставлены без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения. -------------------------------- <7> Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 23 июля 2007 г. N КА-А40/6647-07 (извлечения) // Система "Гарант".

Если вопрос о факте существования специальной земельно-правовой ответственности является спорным среди ученых, то о противоречивости и неполноте законодательства в области принудительного прекращения земельных прав спора нет. Итак, можно выделить следующие проблемы, затрудняющие привлечение правонарушителей к земельно-правовой ответственности. Во-первых, п. 3 ст. 54 Земельного кодекса РФ указывает на то, что уполномоченный исполнительный орган государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля одновременно с наложением административного взыскания выносит предупреждение о допущенных земельных правонарушениях виновному лицу. Но в соответствии со ст. 72 Земельного кодекса РФ муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Во-вторых, М. С. Ромадин подчеркивает, что не совсем ясно, насколько активна роль суда при рассмотрении вопроса о прекращении права на землю; сводится ли она только к тому, чтобы проверить законность и обоснованность решения органа, предоставившего земельный участок, о прекращении вещного права и тем самым подтвердить или опровергнуть принятое решение об изъятии земельного участка <8>. -------------------------------- <8> Ромадин М. С. Некоторые проблемы принудительного прекращения прав на землю в Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 11. С. 95.

Неясным остается вопрос применения норм земельного и гражданского законодательства относительно принудительного прекращения прав на землю у собственников. Статья 286 Гражданского кодекса РФ при регулировании порядка изъятия земельного участка по основаниям, предусмотренным ст. ст. 284 и 285 Кодекса, отсылает к земельному законодательству. Земельный кодекс РФ, в свою очередь, в ст. 44 говорит, что принудительное прекращение права собственности на земельный участок осуществляется в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Статьи 284 и 285 Гражданского кодекса РФ предусматривают возможность принудительного прекращения права собственности на землю, если собственник земельного участка не использует его по целевому назначению или осуществляет использование земельного участка с грубым нарушением земельного законодательства. Но ст. 286 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным ст. ст. 284 и 285 Кодекса, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством. Сам же Гражданский кодекс РФ не содержит порядка изъятия земельных участков у собственников. Однако ст. 54 Земельного кодекса РФ упоминает только землепользователей и землевладельцев и как санкция не распространяется на собственников земельных участков. То есть два нормативно-правовых акта дают ссылку друг на друга, образуя при этом правовой вакуум. Принудительное изъятие у правонарушителя земельного участка не означает, что этим его ответственность является исчерпанной. Принудительное изъятие земельного участка направлено прежде всего на прекращение противоправного воздействия субъекта на земельный участок. То есть необходима норма, согласно которой на бывшего собственника земельного участка, землевладельца, землепользователя будет возлагаться обязанность восстановить первоначальное состояние земельного участка либо возместить расходы на такое восстановление. Анализ действующего законодательства позволил выявить ряд сложностей, без решения которых не будет применения надлежащей процедуры привлечения правонарушителей к специальной земельно-правовой ответственности. 1. Прежде всего необходимо решить вопросы принудительного прекращения прав собственников на землю. Несмотря на то что Гражданский кодекс РФ <9> в ст. ст. 285 - 286 затрагивает данные вопросы, применение такой процедуры на практике затруднительно. Порядок принудительного прекращения прав собственников на землю не разработан. Гражданский кодекс РФ, предусматривая основания привлечения собственников к ответственности, не устанавливает порядка привлечения к ней, а отсылает к Земельному кодексу РФ <10>. Земельный кодекс РФ, в свою очередь, в ст. 54 упоминает только лиц, не являющихся собственниками земельного участка. Соответственно, так как речь идет о специальной земельно-правовой ответственности, применяемой в форме принудительного прекращения прав на землю ввиду ненадлежащего использования земельного участка, то и основания, и порядок привлечения к данной ответственности должны быть предусмотрены в Земельном кодексе РФ и должны распространяться как на лиц, не являющихся собственниками земельных участков, так и на собственников. То есть Земельный кодекс РФ должен быть дополнен статьей, касающейся порядка принудительного прекращения прав собственников на землю, а ст. 44 Кодекса должна быть дополнена основаниями, предусмотренными ст. ст. 284, 285 Гражданского кодекса. -------------------------------- <9> Гражданский кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 1996. N 5. Ст. 410; N 9. Ст. 773; N 34. Ст. 4026; 1997. N 43. Ст. 4903; 1999. N 28. Ст. 3471; N 51. Ст. 6288; 2001. N 17. Ст. 1644; N 21. Ст. 2063; N 49. Ст. 4552; 2002. N 12. Ст. 1093; N 48. Ст. 4737, 4746; 2003. N 2. Ст. 160, 167; N 13. Ст. 1179; N 52 (ч. 1). Ст. 5034; 2004. N 31. Ст. 3233; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 45; 2005. N 19. Ст. 1752; N 30. Ст. 171; 2006. N 6. Ст. 636; N 23. Ст. 2380; N 31 (ч. 1). Ст. 3437; N 45. Ст. 4627; N 50. Ст. 5279. <10> Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 41. Ст. 3993; N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; N 30 (ч. 1). Ст. 3122; 2006. N 17 (ч. 3). Ст. 1720; N 27. Ст. 2880; N 31 (ч. 1). Ст. 3453; N 50. Ст. 5282; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 23; N 1 (ч. 1). Ст. 24; N 10. Ст. 1148.

2. Также необходимо привести в надлежащее состояние процедуру принудительного прекращения прав на землю, регламентируемую статьей 54 Земельного кодекса РФ. Статья 72 Земельного кодекса РФ предусматривает муниципальный земельный контроль, ст. же 54 Кодекса предоставляет лишь органам государственной власти полномочия по наложению административного взыскания, предупреждению виновных лиц и уведомлению органа, предоставившего земельный участок, о допущенных правонарушениях. Соответственно, необходимо предоставить органам, которые осуществляют муниципальный земельный контроль, самостоятельно осуществлять подобные полномочия. Таким образом, нормы Гражданского кодекса РФ и Земельного кодекса РФ зачастую являются декларативными, не имеют механизма осуществления установленных требований, вследствие чего на практике возникают сложности применения законодательных норм. Поэтому представляется важным как с теоретической, так и с практической точки зрения обеспечить более точный и четкий механизм принудительного прекращения прав на землю ввиду ненадлежащего использования земельного участка. В результате проведенного исследования теоретических положений, посвященных институту специальной земельно-правовой ответственности за нарушение земельного законодательства, можно сделать следующие выводы. Во-первых, в силу того, что Земельный кодекс РФ не раскрывает понятия ответственности, каждый ученый предлагает свое толкование. Но большинство ученых сходятся во мнении, что юридическая ответственность в области охраны и использования земель представляет собой комплекс принудительных мер, применяемых к правонарушителям в случае их неправомерного поведения. Во-вторых, также ученые не сходятся во мнении относительно видов ответственности за нарушение земельного законодательства. Одни ученые делят их на общие и специальные (Б. В. Ерофеев <11>, Ю. Г. Жариков <12>), другие говорят только о традиционных видах ответственности (О. И. Крассов <13> и др.). -------------------------------- <11> См.: Ерофеев Б. В. Земельное право России: Учебник / Отв. ред. Н. И. Краснов. 9-е изд., перераб. М.: Юрайт-Издат, 2004. С. 444. <12> См.: Жариков Ю. Г., Улюкаев В. Х., Чуркин В. Э. Земельное право: Учебник. М.: Юрайт-Издат, 2003. С. 281, 265. <13> См.: Крассов О. И. Земельное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 300.

В-третьих, расходятся мнения ученых и по поводу существования специальной земельно-правовой ответственности: одни полагают, что такой вид ответственности отсутствует (М. С. Ромадин <14>, Ф. Б. Рысаев <15> и др.), другие, напротив, утверждают обратное (Измайлов О. В. <16>, Жариков Ю. Г <17>, Ерофеев Б. В. <18> и др.). Но необходимо отметить, что положения ст. 54 Земельного кодекса РФ дают законодательные основания полагать, что кроме традиционных видов ответственности существует еще и специальная земельно-правовая ответственность. Наличие специальной ответственности объясняется и тем, что земля обладает особыми чертами, принадлежащими только ей, и это не позволяет обеспечить ее правовой режим общими видами ответственности. -------------------------------- <14> См.: Ромадин М. С. Некоторые проблемы принудительного прекращения прав на землю в Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 11. С. 90 - 96. <15> См: Рысаев Ф. Б. Административно-правовое регулирование охраны окружающей среды в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. наук. М., 2003. С. 19. <16> См.: Измайлов О. В. Ответственность за нарушение земельного законодательства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1973. С. 7. <17> Жариков Ю. Г., Улюкаев В. Х., Чуркин В. Э. Земельное право: Учебник. М.: Юрайт-Издат, 2003. С. 281, 265. <18> Ерофеев Б. В. Земельное право России: Учебник / Отв. ред. Н. И. Краснов. 9-е изд., перераб. М.: Юрайт-Издат, 2004. С. 443.

В-четвертых, исследование теоретических положений, разработанных учеными, позволяет сформулировать понятие земельно-правовой ответственности. Данная ответственность представляет собой специальную меру воздействия на правонарушителей за неисполнение земельного законодательства, применяется в качестве принудительного изъятия земельного участка у виновных лиц. В-пятых, анализ положений Земельного кодекса РФ и Гражданского кодекса РФ, посвященных вопросам земельно-правовой ответственности, выявил ряд противоречий между данными законодательными актами. Рассмотренный порядок привлечения к специальной земельно-правовой ответственности указал на необходимость более детальной регламентации принудительного изъятия земельных участков. Особого внимания требуют вопросы принудительного прекращения прав собственников на землю. Среди природных богатств, которыми дано владеть человеку, несомненно, самое ценное - земля <19>. Охрана земель - одна из наиболее острых проблем современности. Меры юридической ответственности должны быть эффективными, так как они выступают гарантом прав и интересов граждан, регламентированных Конституцией РФ и другими законодательными актами. Для этого в первую очередь необходимо создать соответствующую законодательную базу как на федеральном, так и на региональном уровнях. -------------------------------- <19> Волкова Т. В. Правовые основы управления земельными ресурсами Российской Федерации / Под ред. К. Г. Пандакова. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2003. С. 6.

------------------------------------------------------------------

Название документа