Усмотрение прокурора в уголовном процессе

УСМОТРЕНИЕ ПРОКУРОРА В УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ

Т. ОКСЮК

Оксюк Т., старший прокурор правового управления Генеральной прокуратуры РФ, заслуженный юрист РФ.

В Научно-консультативном совете при Генеральной прокуратуре РФ проведено совещание на тему: "Усмотрение правоприменителя в уголовном процессе (проблемы, механизмы решения)", на котором одной из наиболее актуальных признана проблема дискреционных полномочий прокурора в уголовном процессе. Исходя из основополагающих принципов уголовного судопроизводства (законности, обоснованности, справедливости и разумности), а также целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры в рассматриваемой сфере, право свободного усмотрения (дискрецию) прокурора можно определить как разумный, обоснованный и справедливый выбор законных вариантов его поведения и принимаемых им решений с учетом конкретной обстановки при осуществлении уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. К сожалению, приходится констатировать, что на протяжении последних лет полномочия прокурора в уголовном процессе, включая и его дискреционные права, были подвергнуты весьма существенным и, на наш взгляд, не всегда обоснованным ограничениям, а реализация оставшихся полномочий во многом поставлена в зависимость от усмотрения иных участников уголовного судопроизводства, за законностью деятельности которых прокурор обязан осуществлять надзор. Очевидно, что о реальности и полноценности прав прокурора речь может идти только в том случае, если этим правам будут соответствовать обязанности других участников уголовного судопроизводства, включая следователя и руководителя следственного органа. Тем не менее, несмотря на возникшие проблемы, прокурорский надзор в уголовном процессе продолжает оставаться весомой правовой гарантией обеспечения режима законности предварительного расследования, соблюдения конституционных прав человека и гражданина, процессуальных полномочий участников судопроизводства, интересов правосудия, общества и государства. Эти требования, предъявляемые Законом к прокурорскому надзору, базируются на установлениях Конституции РФ, нормах и принципах российского и международного права, а их объективная необходимость подтверждается общим состоянием законности правоприменительной практики. В соответствии с положениями п. п. 1, 2, 3, 16 и 21 Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. N R (2000) 19 "Комитет министров - государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия", прокурор во всех системах уголовного правосудия и в любых случаях должен быть наделен безусловным правом и иметь реальную возможность осуществлять уголовное преследование, вести и направлять расследование, осуществлять надзор за его законностью и выполнять иные связанные с этой деятельностью функции, а государство должно принимать все меры, в том числе и законодательные, для обеспечения надлежащего исполнения прокурором своих профессиональных обязанностей. Согласно требованиям ст. 11, ч. 1 ст. 21 и ч. 1 ст. 37 УПК РФ прокурор в уголовном судопроизводстве обязан лично и непосредственно осуществлять от имени государства охрану прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование лиц, совершивших преступления, а также надзор за законностью процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия. На основании п. 3 раздела IV Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г., на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров возложена обязанность усилить надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, при возбуждении, расследовании и прекращении уголовных дел. На необходимость безотлагательного, существенного расширения и укрепления процессуальных полномочий, дискреционных прав прокурора указано в Рекомендациях Совета Федерации обеим палатам Федерального Собрания РФ (протокол N 11/2-сп заседания Совета палаты от 17 июня 2008 г.), принятых по результатам парламентских слушаний на тему: "Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации". В целях устранения возникшего дисбаланса процессуальных полномочий прокурора по осуществлению надзора за следствием и полномочий руководителя следственного органа, обеспечения мерами прокурорского надзора реальной, а не декларативной гарантии законности было предложено внести соответствующие изменения в законодательные акты Российской Федерации, определяющие правовые основы деятельности прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства, в частности наделить прокурора следующими правами: - возбуждать уголовное дело по фактам нарушений, выявленных при осуществлении надзора за исполнением законов, и направлять его руководителю следственного органа и (или) органа дознания для производства расследования; - возбуждать уголовное дело в отношении следователя, руководителя следственного органа, судьи, прокурора, адвоката, принимать его к своему производству и производить расследование в полном объеме; - для проверки исполнения законов требовать от органов дознания и предварительного следствия обязательное представление материалов уголовного дела и проверок сообщений о преступлениях; - прекращать уголовное дело или уголовное преследование в случае совершения органами предварительного следствия действий, нарушающих конституционные права и свободы граждан из числа участников уголовного судопроизводства и иных лиц; - выносить обязательные для исполнения органами дознания и предварительного следствия постановления об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации и т. д. Представляется необходимым восстановить в нормах УПК РФ и ряд иных процессуальных полномочий прокурора, ранее находившихся в его правовом арсенале и позволявших надлежащим образом выполнять поставленные перед ним задачи осуществления от имени государства уголовного преследования и прокурорского надзора за законностью процессуальной деятельности органов предварительного следствия, а также обеспечения конституционных прав и свобод граждан в уголовном судопроизводстве: - проверять заявления и сообщения о преступлениях; - участвовать в производстве отдельных следственных действий в ходе проверки законности предварительного расследования; - давать согласие следственным органам на возбуждение перед судом ходатайств об избрании мер пресечения в виде заключения под стражу и домашнего ареста, продлении срока действия данных мер пресечения, а также на их отмену или изменение либо своим постановлением отменять или изменять эти меры пресечения, если выявлено нарушение закона или отпала необходимость их дальнейшего применения; - давать следователю и руководителю следственного органа письменные указания, обязательные для исполнения в установленный прокурором срок, за исключением случаев, специально определенных Законом; - отменять незаконные и необоснованные постановления следователя и руководителя следственного органа и некоторые другие полномочия. Эти меры позволят повысить оперативность и эффективность прокурорского надзора на стадии предварительного расследования, укрепить законность в деятельности правоохранительных органов и тем самым создать дополнительные процессуальные гарантии обеспечения конституционных прав и свобод граждан в уголовном судопроизводстве. Соответствующие законопроекты, реализующие вышеуказанные предложения, нами подготовлены и переданы соответствующим субъектам права законодательной инициативы. В этой связи особого внимания и поддержки заслуживает инициатива Верховного Суда РФ, направившего в Государственную Думу проект ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и статью 16 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", наделяющий прокурора правом возбуждать и расследовать уголовные дела в отношении ряда лиц особого правового статуса из числа участников уголовного судопроизводства, указанных в ч. 1 ст. 447 УПК (следователей, руководителей следственных органов, судей, прокуроров и адвокатов). Представляется логичным расширить положения этого законопроекта дополнительными полномочиями прокурора по проведению проверок сообщений и заявлений о совершенных или готовящихся преступлениях коррупционной направленности, предусмотренных, в частности, ст. ст. 204, 285, 286, 289 - 292 УК РФ и некоторыми другими уголовно-правовыми нормами, а также по возбуждению и расследованию уголовных дел о преступлениях данной категории, независимо от лиц, их совершивших. Реализация настоящего законопроекта, вне всякого сомнения, будет способствовать реальному обеспечению принципов законности, интересов правосудия, защите законных прав и свобод участников уголовного судопроизводства, созданию прочного антикоррупционного барьера. Поступательное движение судебно-правовой реформы России, дальнейшее развитие уголовно-процессуального законодательства настоятельно требуют не только совершенствования существующих средств и процедур прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного расследования, соблюдением конституционных прав и свобод участников уголовного судопроизводства, но и введения новых современных правовых механизмов. Прежде всего речь идет о предоставлении прокурору права по своему усмотрению направлять уголовное дело в суд без производства предварительного расследования в тех случаях, когда он посчитает, что преступление очевидно, а в ходе доследственной проверки, законодательно дополненной рядом процессуальных действий, собраны достаточные доказательства виновности лица в совершенном преступлении, за которое он может быть предан суду. Эта мера позволит существенно оптимизировать процедуры уголовного судопроизводства, обеспечить реализацию конституционных прав граждан на доступ к правосудию и судебную защиту в разумные сроки. В этой связи нами подготовлен и направлен Президенту РФ и Совету Федерации проект ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации", предусматривающий введение нового сокращенного (ускоренного) порядка досудебного производства - возбуждения и направления в суд уголовных дел об очевидных преступлениях небольшой и средней тяжести без производства предварительного расследования. Предлагаемые нами изменения действующего уголовно-процессуального законодательства продиктованы насущными потребностями проводимой в стране судебно-правовой реформы, основаны на системном анализе современного состояния, тенденциях и перспективах развития действующего законодательства и правоприменительной практики, в полной мере соответствуют нормам и принципам российского и международного законодательства, учитывают отечественные традиции и зарубежный опыт работы правоохранительных органов. Сфера действия сокращенного порядка досудебного производства охватывает уголовные дела о преступлениях небольшой и средней тяжести, удельный вес которых в общем состоянии преступности за последние 5 лет стабильно составляет 70 - 72%. Предлагаемая процедура многократно сократит продолжительность досудебного производства, максимально сблизит моменты совершения преступления и принятия по нему соответствующего судебного решения, тем самым значительно ускорится реализация конституционных прав граждан на доступ к правосудию и судебную защиту в разумные сроки. В этом законопроекте в полной мере соблюден существующий баланс законных прав и интересов всех участников уголовного процесса - как стороны защиты, так и стороны обвинения с сохранением права выбора формы досудебного и судебного производства. Потерпевшие получат реальную возможность в предельно сжатые сроки восстановить свои права, нарушенные в результате совершенного преступления, а обвиняемые - дополнительные гарантии обязательного участия защитника и применения более мягких мер уголовного наказания. Использование сокращенного порядка досудебного производства позволит намного (до 160 тыс. человек в год) уменьшить число подозреваемых и обвиняемых лиц, содержащихся под стражей в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания в период предварительного расследования. Очевидная и весьма существенная экономия материально-технических, кадровых, уголовно-процессуальных и иных ресурсов, значительное сокращение объема оперативно-следственной работы по уголовным делам упомянутых категорий будут способствовать существенному снижению общей нагрузки правоохранительных органов, направлению их усилий и высвободившихся ресурсов на своевременное и эффективное предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование тяжких и особо тяжких преступлений, представляющих повышенную общественную опасность. В настоящее время этот законопроект, концепция которого одобрена Президентом РФ, проходит соответствующую проработку в заинтересованных министерствах и ведомствах. Тема усмотрения (дискреции) прокурора в уголовном судопроизводстве весьма емкая и многогранная. Она охватывает все его этапы, начиная с момента поступления и проверки сообщения о готовящемся или совершенном преступлении и заканчивая решением вопросов, связанных с исполнением вступивших в законную силу приговоров и иных судебных решений, касается практически всех без исключения проблем общего и частного характера, существующих и возникающих в процессе досудебного и судебного производства по уголовным делам. В этой связи отметим еще одну весьма важную и актуальную, на наш взгляд, проблему, связанную с необходимостью расширения дискреционных полномочий прокурора по определению предметной и территориальной подсудности уголовных дел. Согласно положениям ст. ст. 46 и 47 Конституции РФ, ч. 3 ст. 8 УПК каждый имеет право на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено Законом. Однако, в силу ряда известных объективных и субъективных причин исторического, этнографического и иного характера, достаточно острой и трудноразрешимой продолжает оставаться проблема формирования коллегий присяжных заседателей и судебного рассмотрения с их участием уголовных дел в отдельных регионах России. Не менее актуальны и вопросы обеспечения безопасности участников судебного разбирательства. По нашему мнению, эти проблемы можно было бы решить следующим образом. Во-первых, путем введения на всей территории России федеральных окружных судов общей юрисдикции в соответствии с Концепцией судебной реформы РСФСР, утвержденной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г., с учетом взаимосвязанных норм действующего законодательства, насущных потребностей сложившейся правоприменительной практики, перспектив дальнейшего развития и совершенствования российского правосудия. Окружные суды, юрисдикция которых распространялась бы на соответствующие федеральные округа либо охватывала несколько субъектов Федерации, помимо осуществления иных функций в определенных законом случаях могли бы принять на себя полномочия по рассмотрению уголовных дел с участием присяжных заседателей. Во-вторых, за счет существенного сокращения сферы деятельности судов с участием присяжных заседателей, принимая во внимание положения ч. 2 ст. 20 Конституции РФ, допускающие ограничение подсудности таких судов уголовными делами о преступлениях, за совершение которых установлена исключительная мера наказания - смертная казнь. К их подсудности могут быть отнесены также уголовные дела о преступлениях, наказуемых пожизненным лишением свободы. В-третьих, посредством дополнения содержащегося в п. 2 ч. 1 ст. 35 УПК перечня оснований изменения территориальной подсудности уголовных дел необходимостью обеспечения безопасности участников судебного заседания. Такие решения при наличии к тому оснований могли бы приниматься по ходатайству сторон вышестоящим судом, например Председателем Верховного Суда РФ или его заместителем, а в случае введения окружных судов - председателем соответствующего окружного суда или его заместителем. Соответственно, и прокурору должны быть предоставлены дополнительные процессуальные полномочия и дискреционные права по определению подсудности уголовных дел при их направлении в суд для рассмотрения по существу. Вместе с тем, отмечая насущную потребность наделения прокурора вышеупомянутыми процессуальными полномочиями, нельзя не отметить необходимость более активного и эффективного использования прокурорами имеющихся полномочий на всех стадиях уголовного судопроизводства: от проверки сообщений о готовящемся или совершенном преступлении до пересмотра вступивших в законную силу судебных решений в порядке надзора либо ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, особенно в тех случаях, когда речь идет об исключительных полномочиях прокурора. Однако состояние правоприменительной практики показывает, что прокурорский надзор на этих участках работы не всегда отвечает предъявляемым требованиям. Об этом, в частности, свидетельствуют результаты анализа деятельности прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства, проведенного в 2009 г. Генеральной прокуратурой РФ в 30 субъектах Федерации. Особое внимание было уделено вопросам роли прокуроров в устранении обстоятельств, препятствующих законному и обоснованному разрешению судами уголовных дел, оперативности и результативности осуществления прокурорами процессуальных полномочий, причинам допускаемых ими ошибок на этапе утверждения обвинительного заключения и направления уголовного дела в суд, в предварительном слушании, в стадиях судебного разбирательства, при выявлении новых и вновь открывшихся обстоятельств. Проанализированы также проблемы, связанные с применением уголовно-процессуального законодательства. К одной из наиболее острых и актуальных проблем прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, на которой необходимо остановиться несколько подробнее, следует отнести крайне редкое, не всегда квалифицированное и поэтому недостаточно результативное применение прокурорами института возобновления производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, регламентированного нормами гл. 49 УПК. Между тем этот институт представляет собой весьма эффективный механизм пересмотра вступивших в законную силу судебных решений, сочетающий элементы досудебного и судебного производства по уголовному делу, который должен использоваться для обеспечения правосудности судебных решений в тех случаях, когда неприменимы или исчерпаны все другие средства процессуально-правовой защиты прав и свобод человека и гражданина, включая возможности апелляционного, кассационного и надзорного производства. Его особая роль и место в уголовном судопроизводстве заключаются прежде всего в том, что, по сути, он является завершающим этапом, последней процессуальной возможностью устранения допущенных нарушений законности, восстановления ущемленных в результате этого конституционных прав и свобод граждан, интересов правосудия. Возобновление производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств осуществляется при выявлении таких обстоятельств, которые либо возникли уже после рассмотрения уголовного дела судом, либо существовали на момент рассмотрения уголовного дела, но не были известны суду, либо были известны суду, но намеренно либо в результате заблуждения или ошибки получили с его стороны оценку, не соответствующую фактическим обстоятельствам совершенного преступления. Как показывает практика, эти обстоятельства зачастую не обусловлены какими-либо упущениями и недостатками в работе суда, органов предварительного расследования и прокурора, однако ставят под сомнение правосудность вынесенных по уголовному делу судебных решений. Поэтому посредством этой процедуры обеспечивается в основном не восполнение недостатков обвинительной и судебной деятельности, а возможность исследования тех имеющих значение для дела фактических обстоятельств, которые в силу объективных или субъективных причин ранее не были исследованы. Предметом пересмотра в порядке возобновления производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств являются практически любые вступившие в законную силу судебные решения всех без исключения судебных инстанций, принятые в ходе досудебного и судебного производства по уголовному делу, независимо от того, рассматривались ли они ранее в суде апелляционной, кассационной или надзорной инстанции. Этот институт позволяет пересмотреть вступившие в законную силу судебные решения не только в интересах и в пользу осужденного, но и в связи с необходимостью применения закона о более тяжком преступлении или по иным основаниям, влекущим ухудшение положения осужденного, а также пересмотреть оправдательный приговор или решение о прекращении уголовного дела в пределах срока давности привлечения к уголовной ответственности за совершенное преступление. Тем не менее, несмотря на широкую сферу действия рассматриваемого института, его процессуальные возможности, универсальные средства и механизмы используются прокурорами крайне редко и малоэффективно. Достаточно сказать, что в течение ряда лет они применялись прокурорами лишь в 13 из 30 субъектов Федерации, причем в 7 субъектах - не чаще 1 - 3 раз в год. Наиболее активно Положения этого института реализуются прокурорами Москвы и Московской области, Алтайского и Красноярского краев, Курганской и Ростовской областей. Однако и эта правоприменительная практика не лишена недостатков, заключающихся в весьма произвольном определении понятий и ошибочной квалификации новых и вновь открывшихся обстоятельств, несоблюдении установленной Законом процедуры их проверки и др. По результатам проверки прокуроры не всегда выносят постановления об отказе в возбуждении производства либо о возбуждении производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, а выносимые ими постановления далеко не во всех случаях отличаются правильностью оценки, конкретностью, четкостью и полнотой изложения этих обстоятельств. Отчасти сложившаяся ситуация объяснима недостаточной законодательной урегулированностью института возобновления производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, наличием в нем очевидных пробелов и противоречий, отсутствием подробного регламентирования процедуры, формы и сроков проведения прокурором проверки по сообщению о новых или вновь открывшихся обстоятельствах. Правильный выбор при определении правового содержания используемых понятий, а также процедуры проверки и расследования новых и вновь открывшихся обстоятельств прокурору и иным правоприменителям позволяет сделать правовая позиция Конституционного Суда РФ, подробно изложенная в ряде его решений <1>. В частности, в таких случаях представляется уместным и обоснованным использование прокурорами на основе принципа процессуальной аналогии общей процедуры рассмотрения сообщения о преступлении, предусмотренной ст. 144 УПК. -------------------------------- <1> Постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1996 г. N 4-П, от 16 мая 2007 г. N 6-П и др.

Если в ходе этой проверки не были установлены достаточные основания для возбуждения производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, то прокурор, руководствуясь общими положениями п. 25 ст. 5 УПК, определяющими процессуальную форму принимаемых им решений, должен вынести постановление об отказе в возбуждении производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств. При наличии вышеуказанных оснований - постановление о возбуждении этого производства. По окончании проверки или расследования и при наличии достаточных к тому оснований прокурор должен составить заключение о возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, в котором указать поводы и основания возбуждения производства, изложить фабулу установленных обстоятельств, дать анализ собранным доказательствам, констатировать наличие новых или вновь открывшихся обстоятельств, указать, в чем конкретно они состоят, и дать им соответствующую квалификацию, сформулировать выводы, к которым он пришел в результате проведенной проверки или расследования, высказать суду свое мнение о необходимости возобновления производства по уголовному делу, об отмене состоявшихся по делу судебных решений и определении дальнейшей судьбы уголовного дела в соответствии с требованиями ст. 418 УПК: прекращении уголовного дела или его передаче для производства нового судебного разбирательства. Свое заключение с прилагаемыми материалами проверки или расследования прокурор должен направить в суд соответствующей инстанции и принять активное участие в судебном разбирательстве. При отсутствии оснований для возобновления производства по уголовному делу прокурор должен вынести мотивированное постановление о прекращении возбужденного им производства. В любом случае прокурор обязан сообщить заинтересованным лицам о принятом решении и разъяснить им право его обжалования в суд, который согласно ст. 417 УПК правомочен решить вопрос о возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых и вновь открывшихся обстоятельств. К сожалению, эти и иные требования уголовно-процессуального Закона и решений Конституционного Суда РФ не всегда выполняются на практике надлежащим образом. По результатам вышеупомянутого анализа судебной и прокурорско-следственной практики Генеральной прокуратурой РФ подготовлены и направлены в высшие органы государственной власти, наделенные правом законодательной инициативы, соответствующие проекты федеральных Законов о внесении изменений в уголовно-процессуальное законодательство, а в прокуратуры субъектов Федерации - научно-методическое пособие "Деятельность прокурора по устранению обстоятельств, препятствующих законному и обоснованному разрешению судом уголовного дела", которые, на наш взгляд, будут способствовать устранению имеющихся недостатков правового регулирования и правоприменения, обеспечению конституционных прав и свобод граждан, укреплению законности и дискреционных полномочий прокурора в уголовном процессе.

Название документа