Оптимизация правового регулирования статуса нотариата в городах федерального значения

ОПТИМИЗАЦИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА НОТАРИАТА В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ

М. И. МОСКАЛЕНКО

Москаленко М. И., консультант нотариуса, соискатель РААН.

Автор статьи полагает необходимым охарактеризовать возможность использования позитивного зарубежного опыта в целях оптимизации правоохранительной и нотариальной деятельности в городах федерального значения, обратившись к соответствующей практике Федеративной Республики Германия. Такой выбор обусловлен рядом обстоятельств. Так, в настоящее время можно констатировать, что между Российской Федерацией и Федеративной Республикой Германия все более активизируется позитивное и взаимовыгодное сотрудничество <1>, происходит его интенсивное развитие и углубление, в том числе на основе переосмысления исторического опыта <2>. Кроме того, правоохранительные системы Российской Федерации и Федеративной Республики Германия объединяет фактор их организации в федеративном государстве. Однако главный аргумент связан с тем обстоятельством, что именно здесь с 1924 г. получил широкое признание тезис о том, что задачи, которые призваны решать метрополии - крупнейшие города, коренным образом отличаются от задач, решаемых коммунами <3>. С одной стороны, должно быть организационно объединено значительное число людей с различными интересами и потребностями в эффективной защите от противоправных посягательств. Правда, и здесь существуют потребности, которые могут быть удовлетворены на местах, а не на общегородском уровне <4>. В отличие от коммун метрополии, оставаясь едиными публично-правовыми городскими территориальными корпорациями, субъектами права, сочетали в себе единство власти с децентрализацией управления. Децентрализация же управления предполагает существование на местном уровне, т. е. в частях города, определенных, относительно самостоятельных организационных структур, не обладающих, однако, собственной правосубъектностью. Данный тезис в полной мере может быть отнесен к определению статуса современных городов - субъектов федерации, в том числе Берлина <5>. Организацию управления в Берлине пронизывает идея неразрывной связи государственного управления и местного самоуправления <6>. Здесь государственная и общинная деятельность не разграничиваются, соответственно нет общин как территориальных корпораций публичного права и юридических лиц, обладающих правосубъектностью. Абзац 2 ст. 3 Конституции Берлина гласит: "Орган народного представительства (Парламент Берлина - Abgeordnetenhaus), Правительство (Сенат - Senat) и Администрация (Verwaltung), включая органы управления в административных округах (Bezirksver-waltungen), осуществляют полномочия Берлина как общины, объединения общин и земли" <7>. Только город-земля в целом обладает правоспособностью <8>. -------------------------------- <1> См.: Соглашение между Российской Федерацией и Федеративной Республикой Германия от 29 мая 1996 г. "Об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество" // Бюллетень международных договоров. 1998. N 5. <2> См.: Федеральный закон от 3 апреля 2008 г. N 42-ФЗ "О передаче Федеративной Республике Германия витражей из церкви Святой Марии (Мариенкирхе) в городе Франкфурте-на-Одере, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и хранящихся в Государственном музее изобразительных искусств имени А. С. Пушкина" // Парламентская газета. N 24 - 25. 2008. 10 апр. <3> См.: Гриценко Е. В. Организация публичной власти в городах федерального значения: в поиске оптимальной модели // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 15. С. 30 - 34. <4> См.: Wolff, Hans J. Die Grundlagen der Organisation der Metropole, Dissertation 1924. S. 21 ff., 128. Цит. по: Musil, Andreas // Kirchner, Suren, Das Recht der Berliner Verwaltung: Unter Berocksichtigung kommunalrechtlicher Bezoge. Berlin u. a.: Springer, 2002. S. 1. <5> См.: Гриценко Е. В. Указ. соч. <6> См.: Там же. <7> Конституция Берлина от 23 ноября 1995 г., с изм. от 6 июля 2006 г. (GVBI. 1995. S. 779; 1998. S. 82; 2005. S. 494; 2006. S. 262, 446, 710). <8> См.: Закон "О полномочиях органов общего управления Берлина" (в ред. от 22 июля 1996 г., с изм. от 13 июля 1999 г., 19 июля 2002 г., 19 декабря 2005 г.) (Gesetz ber die Zustandigkeiten in der allgemeinen Berliner Verwaltung - Allgemeines Zustandigkeitsgesetz - GVBI. 1996. S. 302, 472; 1999. S. 374; 2002. S. 199; 2005. S. 790).

Административные округа (Bezirke), на которые подразделяется территория города (после реформы в конце 1990-х годов их численность сократилась с 23 до 12), не обладают собственной правосубъектностью и правами юридического лица, однако являются "самоуправляющимися единицами" города (Selbstverwaltungseinheiten), которые реализуют стоящие перед ними задачи на началах самоуправления <9>. При этом их органы - Окружное собрание депутатов (Bezirksverordnetenversammlung) и Окружной комитет (Bezirksamt), будучи органами окружного управления, включаются в систему непосредственного земельного (городского) управления. Представительный характер Окружного депутатского собрания не влияет на его характеристику в законодательстве Берлина в качестве органа публичного окружного управления и на вхождение представительного органа округа в систему городского управления. -------------------------------- <9> См.: Закон от 3 апреля 1998 г. "О внесении изменений в Конституцию Берлина" (GVBI. 1998. S. 82); Закон от 10 июня 1998 г. "О территориальной реформе" (GVBI. 1998. N 19. S. 131); Закон "Об окружном управлении Берлина" (в ред. от 17 июля 1989 г., с изм. от 25 июня 1998 г., 22 июля 1999 г., 28 февраля 2001 г., 27 сентября 2001 г., 7 июля 2005 г.) (GVBI. 1989. S. 1494; 1998. S. 177, 210; 1999. S. 374; 2001. S. 61, 521; 2005. S. 390).

В рамках административной реформы, одной из основных задач которой является модернизация управления (Verwaltungsmodernisierung) - усиление обслуживающего характера управленческой деятельности, повышение ответственности управленческих структур перед населением, все органы управления Берлинской администрации, включая отраслевые и функциональные подразделения Окружного комитета, провели структурные изменения в соответствии с новыми приоритетами <10>. Они подразделяются ныне на следующие типы: руководство (Leitung); служба управления (Steuerungsdienst); центры исполнения задач (Leistungs - und Verantwortungszentrum), сервисные службы (Serviceeinheit). Тенденция децентрализации, сопровождающая реформу управления, предполагает последовательное расширение круга задач, которые осуществляются на уровне округа. В настоящее время этот круг весьма широк и сформулирован по остаточному принципу: округа осуществляют все местные управленческие задачи, кроме тех, которые законом отнесены к ведению головной администрации Берлина (Hauptverwaltung) <11>. В соответствии с изменениями в Закон "О полномочиях органов общего управления" к задачам головной администрации относятся общегородские предметы ведения: задачи общего руководства и координации (планирование, вопросы определения принципов общегородского развития, направление деятельности округов, надзор за их деятельностью), управление полицией, юстицией, налогами; иные предметы ведения, которые вследствие их природы должны осуществляться на общегородском уровне. Окружные органы обладают правом на судебную защиту в установленных Конституцией и законодательством пределах. Так, округ имеет право на подачу запроса в Конституционный суд Берлина о разрешении спора о компетенции между головной и окружной администрациями (ст. 84, абз. 2 п. 3, Конституции Берлина). -------------------------------- <10> См.: Гриценко Е. В. Указ. соч. <11> См.: абз. 2 ст. 66, абз. 1 и 2 ст. 67 Конституции Берлина.

В то же время самоуправленческие начала в деятельности окружных органов не могут быть приравнены к "коммунальному самоуправлению общин и их объединений" по смыслу Основного Закона ФРГ (абз. 2 ст. 28). В округах не находят своего проявления в полной и необходимой мере элементы коммунального самоуправления - уставной (правотворческой) автономии, территориального, организационного, финансового верховенства, верховенства в сфере управления персоналом и в сфере планирования, а именно: округа не являются самостоятельными территориальными корпорациями, не обладают собственной правосубъектностью; округа не обладают правом издания уставов и положений <12>. В то же время им принадлежат ограниченные правотворческие права: в случаях, предусмотренных Конституцией Берлина и законами, они могут издавать постановления. Таким образом, хотя в принципе функция планирования остается за городом в целом, отдельные полномочия в этой сфере также децентрализованы. -------------------------------- <12> См.: Гриценко Е. В. Указ. соч.

Проанализированные на примере Берлина особенности организации управления и самоуправления в городе-земле не рассматриваются в немецкой правовой теории в качестве нарушения конституционной гарантии коммунального самоуправления. Это связано с тем, что в данном случае отступления от общего правила продиктованы поиском оптимальной управленческой конструкции, которая бы в наибольшей степени способствовала достижению главной цели - созданию благоприятных условий для жизнедеятельности населения. При этом единство города как территориальной корпорации сочетается с децентрализованным управлением и внедрением самоуправленческих начал на низовом уровне городского управления <13>. -------------------------------- <13> См.: Там же.

На основании изложенного материала автор полагает возможным сделать вывод о том, что организация правоохранительной деятельности в столице Германии учитывает федеративный характер немецкого государства и сложившиеся традиции в сфере местного самоуправления. Особый интерес вызывает то обстоятельство, что здесь окружные органы обладают правом на судебную защиту в установленных Конституцией и законодательством пределах; в частности, округ имеет право на подачу запроса в Конституционный суд Берлина о разрешении спора о компетенции между головной и окружной администрациями (ст. 84, абз. 2 п. 3, Конституции Берлина). Нетрудно заметить, что аналогичные возможности реализации права на судебную защиту можно обнаружить только в одном из российских городов федерального значения - Санкт-Петербурге, где создан Уставный суд. В этом плане представляется необходимым скорейшее создание регионального органа уставного контроля и в столице Российской Федерации. Нельзя не обратить внимания и на тот факт, что в статусе немецкого нотариата можно обнаружить признаки, характерные и для Российской Федерации. Нотариат Германии представляет собой неоднородную структуру <14>. После введения Имперского положения о нотариате 1937 г. и Федерального положения о нотариате 1961 г. в государстве сформировались три формы деятельности нотариусов: "только нотариус", "адвокат-нотариус", "нотариус как государственный служащий" <15>. Федеральное положение о нотариате признает только единую нотариальную должность, что следует из § I Федерального положения о нотариате, в котором нотариус определяется как носитель публичной должности, независимое должностное лицо, назначаемое для выполнения задач в сфере предупредительного правосудия. -------------------------------- <14> См.: Андронатий В. Нотариальное право. Сравнительные аспекты // Нотариус. 2006. N 5. С. 34 - 39. <15> Там же.

В Германии действует Федеральный нотариальный устав от 24 февраля 1961 г., или, как его еще называют в русскоязычной литературе, Федеральный закон "О нотариате" (Bundesnotarordnung - BNO), а также Закон от 28 августа 1969 г. "О нотариальных действиях", или "Об удостоверении актов" (Beurkundungsgesetz - BeuG) <16>. -------------------------------- <16> См.: Закон Федеративной Республики Германия от 24 февраля 1961 г. "Федеральный нотариальный устав" (Bundesnotarordnung - BNO); Закон Федеративной Республики Германия от 28 августа 1969 г. "О нотариальных действиях", или "Об удостоверении актов" (Beurkundungsgesetz - BeuG) // СПС "КонсультантПлюс".

В соответствии с § 76 Федерального положения о нотариате региональные нотариальные палаты Германии образуют Федеральную нотариальную палату, которая также является корпорацией публичного права. Членами ее являются региональные нотариальные палаты, а не сами нотариусы. Федеральная нотариальная палата подлежит государственному надзору со стороны федерального министра юстиции; она выступает в качестве эксперта и советника для всех высших федеральных органов (федеральное правительство, федеральный законодатель и федеральные суды) во всех "обслуживаемых" нотариусом областях права и в сфере профессионального нотариального права. Эту задачу она выполняет посредством высказывания своих суждений в отношении конкретных законопроектов и участвуя в рабочих и экспертных группах соответствующих федеральных министерств. Федеральная нотариальная палата представляет интересы нотариата на федеральном уровне, а также представляет германский нотариат в отношениях с зарубежными странами, в том числе в Европейском союзе. При Федеральной нотариальной палате функционирует Германский нотариальный институт, являющийся подразделением Федеральной нотариальной палаты, занимающийся вопросами научного консультирования и обеспечения деятельности нотариусов. Разработка законодательных положений, касающихся вопросов нотариата, ведется в тесном сотрудничестве между земельными нотариальными палатами и Федеральной нотариальной палатой, с одной стороны, и соответствующими управлениями юстиции - с другой <17>. -------------------------------- й Федерации о нотариате нотариат призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий. Таким образом, на законодательном уровне нотариат фактически охарактеризован как правоохранительный институт. Кроме того, например, постоянно повышаются требования к лицам, претендующим занять должности в правоохранительной системе. Так, в 2010 г. началось поэтапное исполнение поручения Президента Российской Федерации о сокращении численности сотрудников милиции и повышении уровня квалификационных требований к ним. В отношении кандидатов на должность нотариуса такие требования традиционно являются очень высокими. Согласно ст. 2 Основ законодательства РФ о нотариате на должность нотариуса назначается гражданин Российской Федерации: имеющий высшее юридическое образование; прошедший стажировку сроком не менее одного года в государственной нотариальной конторе или у нотариуса, занимающегося частной практикой; сдавший квалификационный экзамен; имеющий лицензию на право нотариальной деятельности. Более того, так называемые корпоративные нормы предъявляют высокие профессиональные и этические требования к лицам, уже назначенным на должность нотариусов. Так, Профессиональный кодекс нотариусов Российской Федерации формулирует профессиональные и морально-этические стандарты нотариальной деятельности и личного поведения нотариуса, характеристику нарушений профессиональной дисциплины и этики, принципы и виды ответственности, порядок наложения и снятия взысканий, а также меры поощрения нотариуса. В частности, участие нотариуса в оформлении правовых отношений путем объективного и беспристрастного консультирования их участников, составления и удостоверения документов, приобретающих в результате этого официальный характер, обеспечивает участникам гражданско-правовых отношений квалифицированную юридическую помощь, правовую стабильность, защиту прав и законных интересов, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Как думается, целесообразно принятие единых этических норм для сотрудников правоохранительных органов, адвокатов и нотариусов, выполняющих общую миссию обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина. Возможно, в качестве эксперимента такой кодекс следовало бы принять в одном из городов федерального значения.

Название документа