Три причины трудности понимания текста закона

ТРИ ПРИЧИНЫ ТРУДНОСТИ ПОНИМАНИЯ ТЕКСТА ЗАКОНА <1>

В. Ю. ТУРАНИН

Туранин В. Ю., кандидат юридических наук, доцент, депутат Земского собрания Белгородского района Белгородской области.

Интересно выделить основные причины, которые препятствуют давно искомой учеными и практиками простоте и удобности во всеобщем восприятии правовых норм. С нашей точки зрения, таких основных причин три: 1) отсутствие в необходимых случаях разъяснений (законодательных дефиниций); 2) наличие содержательных недоработок; 3) чрезмерная терминологическая загруженность законодательного текста. Остановимся на выделенных причинах более подробно. 1. Отсутствие в необходимых случаях разъяснений (законодательных дефиниций). Существует целый ряд ситуаций, характеризующихся наличием реальной возможности для исключения непонятности законодательного текста, связанных с необходимостью разъяснения смысла некоторых юридических терминов. Например, в тексте Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" <2> не определяется такой важный для данной сферы общественных отношений термин, как "допинг", в тексте Федерального закона "О Российской корпорации нанотехнологий" <3> не содержится определения самого термина "нанотехнология", а в Земельном кодексе РФ не определен термин "рекультивация нарушенных земель", содержание которого понятно далеко не всем адресатам закона. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 50. Ст. 6242. <3> Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 30. Ст. 3753.

Отсутствие воли законодателя, направленной на разъяснение данных и некоторых других терминов, обусловлено, скорее всего, недостаточным исследованием вариантов возможных затруднений, которые могут возникнуть у лиц при работе с нормативным текстом. Тем не менее, такая проработка нужна. Текстуальное выражение законодательных установлений должно быть сориентировано на рядового пользователя - человека без специального юридического образования и без специальных знаний. В противном случае закон перестанет отвечать критерию всеобщности, который проявляется в общедоступном содержании и ясной форме. 2. Наличие содержательных недоработок. Данная причина трудности понимания законодательного текста также весьма актуальна для современного российского нормативного массива. Так, например, в ст. 5 "Понятие леса" Лесного кодекса Российской Федерации закреплено положение, в соответствии с которым "использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе". Как видно из текста данной статьи, термин "лес" трактуется в законе либо как "экологическая система", либо как "природный ресурс". Полагаем, что такая двоякость в понимании основного понятия придает правовой норме, закрепленной в ст. 5 ЛК РФ, негативную латентность. Представляется неясным, в каких именно случаях лес является экологической системой, а в каких - природным ресурсом. Если, например, лес охраняется, то он охраняется как экологическая система или как природный ресурс? Или если происходит воспроизводство лесов, то данное воспроизводство осуществляется в целях поддержания экологической стабильности или для пополнения природного ресурса, который впоследствии можно использовать вновь? С нашей точки зрения, лес необходимо воспринимать как самостоятельную экологическую систему и как природный ресурс одновременно, а значит в ст. 5 Лесного кодекса Российской Федерации разделительный союз "или" необходимо заменить на соединительный союз "и". В этом случае использование леса для различных личных, общественных или государственных целей будет возможно лишь при условии соблюдения экологических норм, а значит - при условии соблюдения экологического баланса в природе. В ст. 6 Федерального закона "О государственном языке Российской Федерации" содержится положение, в соответствии с которым "нарушение настоящего Федерального закона влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации" <4>. Согласимся, что приведенная формулировка является в настоящее время настолько активно задействованной в российском нормотворчестве, что без нее уже трудно представить текст практически любого закона. При этом ст. 4 Федерального закона "О государственном языке Российской Федерации" устанавливает процедуры защиты и поддержки государственного языка Российской Федерации со стороны федеральных органов государственной власти. В частности, в ней закреплено, что "федеральные органы государственной власти в пределах своей компетенции: 1) обеспечивают функционирование государственного языка на всей территории Российской Федерации... 5) содействуют изучению русского языка за пределами Российской Федерации; 6) осуществляют государственную поддержку издания словарей и грамматик русского языка...". Представим себе ситуацию, что органы, наделенные указанными полномочиями, просто не станут их осуществлять. Какая же ответственность будет возложена на них за это? Ни в уголовном, ни в гражданском, ни в административном законодательстве подобные ситуации прямо не регламентированы. Или, например, каким взысканиям будут подвергнуты субъекты, нарушившие положение, закрепленное в п. 7 ч. 1 ст. 3 исследуемого Закона, касающееся обязательного использования государственного языка "при написании наименований географических объектов, нанесении надписей на дорожные знаки"? И в этом случае в российском законодательстве не найти адекватную норму об ответственности провинившихся лиц. -------------------------------- <4> Федеральный закон от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 23. Ст. 2199.

В качестве одного из вариантов выхода из сложившейся ситуации предлагаем внести соответствующие изменения в ст. 17.10 КоАП РФ, устанавливающую ответственность за незаконные действия по отношению к государственным символам России, и в ст. 329 УК РФ, определяющую наказание за надругательство над Государственным гербом или Государственным флагом Российской Федерации, дополнив их установлениями об ответственности за подобные действия в отношении государственного языка. Кроме этого, считаем целесообразным разработку новой статьи КоАП РФ, касающейся ответственности виновных лиц за несоблюдение норм, установленных в Федеральном законе "О государственном языке Российской Федерации". Считаем, что в условиях современного развития России, становления ее государственности этот шаг будет оправданным. Немало споров в российской юридической науке и практике вызывает Федеральный закон "О персональных данных", который также весьма непрост в понимании. Так, например, в ст. 3 указанного Закона термин "персональные данные" трактуется как "любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая информация" <5>. Заметим, что точный круг информации, составляющей персональные данные человека в законодательной формулировке, не очерчен, поэтому очевидно, что при формировании соответствующих банков данных в них могут быть включены практически любые сведения, и это представляет определенную опасность. Ведь Закон содержит ряд изъятий из общих правил об обязательном согласии субъекта персональных данных на их обработку (ч. 2 ст. 9), а также ряд изъятий из положения о невозможности обработки специальных категорий персональных данных, касающихся расовой, национальной принадлежности, политических взглядов, религиозных или философских убеждений, состояния здоровья, интимной жизни (ч. 2 ст. 10). Иными словами, существуют определенные, официально санкционированные случаи, когда обработка персональных данных человека может производиться независимо от его желания, причем даже таких данных, которые составляют его "неприкосновенный" фонд (убеждения, состояние здоровья, интимная жизнь). Конечно, ст. 7 исследуемого Закона устанавливает гарантию конфиденциальности персональных данных, но практика современной жизни в России показывает, что законодательных гарантий оказывается порой недостаточно. Тем более что такая гарантия не распространяется, например, на обезличенные персональные данные, что также не добавляет уверенности в их сохранности и неприкосновенности со стороны третьих лиц. Поэтому мы полагаем, что перечень сведений, который используется при определении юридического термина "персональные данные", должен быть строго определенным и исчерпывающим. При этом отразить его следует не в дефиниции, чтобы не создавать необоснованных трудностей ее восприятия, а в тексте правовых норм, закрепленных в данном законодательном акте. Кроме этого, следует обратить внимание и на такой существенный, с нашей точки зрения, критерий, как достоверность персональных данных. Персональные данные - это сведения о человеке, характеризующие его, составляющие его целостный и сегментарный образ. Эти сведения должны быть достоверны, истинны, и данный аспект обязательно нужно указать в определении соответствующего термина. Тогда будет достигнут strictum jus (строгий, точный смысл закона). -------------------------------- <5> Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31 (часть I). Ст. 3451.

Полагаем, что термин "персональные данные" может трактоваться как "достоверная информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных)". 3. Чрезмерная терминологическая загруженность законодательного текста. Существование данной причины трудности восприятия законодательного текста представляется наиболее очевидной из всех перечисленных нами выше. Она предопределяется неоправданной сложностью языковых конструкций, используемых в законодательном тексте. В качестве примера здесь можно привести одно из положений Земельного кодекса Российской Федерации. Так, п. 6 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ в качестве принципа земельного законодательства устанавливает "приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами". Приведенная законодательная конструкция является нормой-принципом, что предполагает ее четкость, ясность и лаконичность. В данном случае, по нашему мнению, законодатель излишне терминологизировал нормативный словесный ряд, перегрузив его наименованиями видов особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Считаем, что необходимости в такой детализации нет, поскольку основной задачей нормы-принципа является установление общего начала (правила) земельного законодательства, а детальную регламентацию выделенных видов земель содержит глава XVII, а также ст. ст. 79 и 101 ЗК РФ. Кроме этого, представляется недостаточно продуманной, негативно латентной, языковая формула "изъятие... для иных целей...", представленная в тексте исследуемой нормы. Рассматривать данную конструкцию необходимо исходя из основного акцента нормативного предписания, то есть приоритета сохранения соответствующих объектов. Это означает, что "иные цели" в анализируемой ситуации - это все цели, кроме сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Однако данный законодательный тезис входит в противоречие, например, с положением, зафиксированным в ст. 95 ЗК РФ, устанавливающим в качестве возможных целей использования земель особо охраняемых природных территорий их сохранение и изучение. Поэтому п. 6 ч. 1 статьи 1 Земельного кодекса России, устанавливающий один из ключевых принципов земельного законодательства, с нашей точки зрения, возможно сформулировать следующим образом: "Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, изъятие которых для нужд, противоречащих их целевому назначению, ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами". Для устранения выделенных причин, обусловливающих трудности в понимании текстов российских законов, с нашей точки зрения, необходимо еще раз обратить внимание на те основные задачи, которые стоят перед разработчиками законопроектов. С нашей точки зрения, таких основных задач две: 1) квалифицированно урегулировать конкретное общественное отношение; 2) сформулировать и словесно оформить такую правовую сентенцию, которая была бы понятна каждому адресату закона. Добросовестное выполнение данных задач и будет являться основой для существования в нашей стране доступных для понимания каждому текстов законодательных актов.

Название документа