Право законодательной инициативы прокурора

(Петрова Л. И., Манакова С. Г.)

("Законность", 2009, N 12)

Текст документа

ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ ПРОКУРОРА

Л. И. ПЕТРОВА, С. Г. МАНАКОВА

Петрова Людмила Игоревна, старший прокурор правового управления Генеральной прокуратуры РФ.

Манакова Снежана Геннадьевна, старший помощник прокурора Московской области.

На сегодня прокуроры 72 субъектов РФ обладают правом законодательной инициативы, а 11 - ставят вопрос о наделении их таким правом. Наделение прокурора правом законодательной инициативы повышает эффективность законотворческого процесса, сокращает сроки приведения законодательной базы субъекта РФ в соответствие с изменениями федерального законодательства. В то же время позиция о необходимости наделения прокуроров таким правом не всегда находит понимание и поддержку у некоторых представителей органов государственной власти субъектов Федерации.

Законодательная инициатива - важнейшая стадия законотворческого процесса. В настоящее время законотворческий процесс происходит на фоне экономического и финансового кризиса. Это обстоятельство вынуждает законодателя в целях поиска правового решения, для стабилизации экономических и социальных процессов принимать правовые нормы, регулирующие новые общественные отношения. Безусловно, это должно отражаться и на качестве закона, стабильности правовой системы, а также уровне правовой защищенности граждан.

Делая небольшую историческую справку по этому вопросу, следует отметить, что согласно ранее действовавшим Конституциям СССР и РСФСР 1936 г. законодательная власть осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР и Верховным Советом РСФСР.

Конституция СССР 1977 г. расширила круг субъектов законодательной инициативы. В соответствии со ст. 113 Конституции СССР право законодательной инициативы принадлежало Генеральному прокурору СССР.

В принятой 12 декабря 1993 г. Конституции РФ Генеральный прокурор РФ не значится среди субъектов законодательной инициативы (ст. 104).

Тем не менее Генеральный прокурор РФ и нижестоящие прокуроры не находятся в стороне от законотворческой деятельности.

Правовое положение прокурора в этой сфере определено Законом о прокуратуре. Формы и порядок взаимодействия органов прокуратуры с законодательными (представительными) органами власти конкретизированы организационно-распорядительными документами Генерального прокурора РФ (Приказы от 17 сентября 2007 г., от 2 октября 2007 г., от 24 ноября 2008 г.). Анализ указанной нормотворческой базы и мониторинг правоприменительной практики, связанной с ее реализацией, позволили выработать мероприятия, направленные на повышение качества и результативности работы прокурора в правотворческой сфере.

В частности, прокуроры могут присутствовать на заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления, информировать их о состоянии законности в регионе, муниципальном образовании и т. д.

Прокуратура в ходе осуществления надзора за соблюдением федерального законодательства охватывает практически все сферы отношений, урегулированные нормами законодательства, что объективно делает прокуратуру осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Такая информированность прокуратуры отвечает интересам и потребностям общества и государства.

В условиях постоянного развития и изменения федерального законодательства первостепенной задачей органов прокуратуры является надзор за своевременным приведением органами государственной власти и органами местного самоуправления региональных и муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством.

Прокуратура принимает участие в разработке органами государственной власти мер по предупреждению правонарушений, в работе по совершенствованию и разъяснению законодательства, анализирует и обобщает материалы по широкому кругу вопросов, связанных с состоянием законности и правопорядка в целом по стране. Фактически это единственный орган, в котором аккумулируются данные о правоприменительной практике, а также о соответствии действующего законодательства конкретным общественным отношениям.

Так, во исполнение требований Приказа Генерального прокурора РФ от 24 ноября 2008 г. "Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления" прокуроры активно используют предоставленное им право законодательной инициативы.

Реализовывать право законодательной инициативы стало гораздо проще после введения должности старшего помощника прокурора субъекта Федерации по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами, органами местного самоуправления.

Изучение практики показало, что в первом полугодии 2009 г. прокуроры с использованием права законодательной инициативы направили в законодательные органы субъектов РФ более 150 законопроектов (за весь 2008 г. - около 200).

В то же время позиция о необходимости наделения прокуроров таким правом не всегда находит понимание и поддержку у некоторых представителей органов власти субъектов Федерации.

Например, законодательные органы Белгородской области и Красноярского края вынесли решение об отказе в удовлетворении обращений прокуроров о наделении их правом законодательной инициативы.

Полагаем, что Постановление Совета Федерации от 27 мая 2009 г. N 189-СФ "О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2008 году и о проделанной работе по их укреплению", в п. 5 которого органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано рассмотреть вопрос о наделении прокуроров субъектов Федерации правом законодательной инициативы путем внесения в конституции и уставы субъектов РФ соответствующих изменений, внесет ясность в решение этого вопроса.

Прокуроры в ходе осуществления надзорных мероприятий могут определить конкретные вопросы, которые нуждаются в законодательном урегулировании, либо выявлять правовые акты, требующие корректировки.

Например, прокуратура Ненецкого автономного округа неоднократно выявляла нарушения законодательства, регулирующего порядок распоряжения и использования окружного и муниципального имущества, закрепленного за окружными и муниципальными учреждениями на праве оперативного управления. В некоторых случаях эти нарушения оставались фактически безнаказанными, поскольку административная ответственность за них, предусмотренная ст. 7.24 КоАП, касается лишь объектов, находящихся в федеральной собственности. Предложенный прокуратурой Ненецкого автономного округа, в рамках реализации права законодательной инициативы, законопроект призван устранить этот пробел.

Прокуратурой города Санкт-Петербурга в тесном взаимодействии с Антинаркотической комиссией Санкт-Петербурга, профильными комитетами правительства города и депутатами Законодательного Собрания разработан законопроект "О профилактике наркомании в Санкт-Петербурге", который внесен на рассмотрение Законодательного Собрания города.

Во исполнение ФЗ от 28 апреля 2009 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", в целях устранения бюрократических проволочек со стороны органов государственной власти субъектов Федерации, Генеральный прокурор РФ в апреле 2009 г. направил поручение прокурорам субъектов Федерации, которые наделены правом законодательной инициативы, подготовить и внести соответствующие законопроекты на региональном уровне. Тем прокурорам, которые не обладают правом законодательной инициативы, было поручено инициировать подготовку таких законов.

Например, прокуратурой Московской области как субъектом права законодательной инициативы в мае 2009 г. разработаны три проекта законов Московской области. На областном уровне предлагается установить меры по недопущению нахождения детей на определенных объектах, территориях, в помещениях; установить для несовершеннолетних ограничения посещения таких помещений по времени, а также порядок уведомления родителей (лиц, их заменяющих) и органов внутренних дел в случае обнаружения ребенка в определенных законом Московской области местах; порядок доставления такого ребенка его родителям (лицам, их заменяющим), а также в специализированные учреждения для несовершеннолетних.

Кроме этого, законопроектами устанавливается административная ответственность за несоблюдение установленных областным законом требований к обеспечению родителями (лицами, их заменяющими), лицами, осуществляющими мероприятия с участием детей, а также юридическими лицами или гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и предупреждению причинения им вреда. Проекты законов направлены как в правительство Московской области, так и в Московскую областную Думу в рамках законодательной инициативы прокурора области.

В связи с принятием ФЗ от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" и Указов Президента РФ от 18 мая 2009 г. N N 557, 558, 559, 560 и 561 о предоставлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, прокуроры 18 субъектов РФ разработали законопроекты о внесении изменений в региональные законы о противодействии коррупции, а также о государственной гражданской службе (Приморский край, Новосибирская и Пензенская области и др.).

Например, прокуратурой Пензенской области разработаны законопроекты о внесении изменений в Законы "О государственной гражданской службе в Пензенской области" и "О правительстве Пензенской области" в связи с необходимостью правового регулирования отношений по установлению ограничений для лиц, замещающих должности гражданской службы, представления сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Для того чтобы использовать предоставленное право законодательной (нормотворческой) инициативы, прокуроры всех уровней должны систематически накапливать и оценивать информацию о соответствии действующих законов и иных нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений.

Так, в первом полугодии 2009 г. прокуроры 33 субъектов Федерации внесли более 100 предложений об изменении действующих региональных нормативных правовых актов по вопросам, связанным с противодействием коррупции; муниципальной и государственной службы, выборов депутатов, глав муниципальных образований; регулирования бюджетных отношений; предупреждения вреда здоровью детей; регулирования земельных отношений и лесопользования; охраны природы и животного мира; предоставления жилья и оплаты коммунальных услуг, пожарной безопасности, охраны труда и др.

Подавляющее большинство предложений были включены в планы законопроектных работ и реализованы.

Например, в плане законопроектной работы Законодательного Собрания Липецкой области было учтено предложение прокурора о дополнении Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях нормами об ответственности за незаконное проникновение в подвалы, чердаки и т. п., помещения многоквартирных домов, а также за гадание и приставание к гражданам с целью гадания и попрошайничества на улицах и в общественных местах. Законопроект был разработан прокуратурой, внесен в порядке законодательной инициативы и принят в июне т. г.

Прокурор Воронежской области, используя право законодательной инициативы, разработал законопроект о внесении изменений в Областной закон "О питьевой воде", который ранее по его предложению был включен в план законопроектной работы.

Однако материалы практики свидетельствуют, что иногда предложения прокуроров субъектов Федерации, направленные на совершенствование регионального законодательства, остаются без внимания органов государственной власти субъекта. Бывают и такие ситуации, когда органы государственной власти субъекта, соглашаясь с предложением прокурора, длительное время не разрабатывают и не принимают актуальные законы. К примеру, отклонено предложение прокурора Ивановской области об урегулировании порядка проведения публичных слушаний по проекту бюджета и проекту годового отчета об использовании бюджета области. Не нашло поддержки и предложение прокурора Иркутской области о разработке нормативных правовых актов "О квотировании рабочих мест для трудоустройства несовершеннолетних" и "О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" в связи с дефицитом областного бюджета.

Использование прокурором права законодательной (нормотворческой) инициативы возлагает обязанность на законодательные (представительные) органы государственной власти, органы местного самоуправления включить в обязательном порядке представленный им законопроект (проект решения) в повестку дня законодательного (представительного) органа и рассмотреть его в соответствии с установленным порядком.

Следует отметить, что в настоящее время в субъектах Федерации по-разному регламентируется право законодательной инициативы прокуратуры в их законодательных (представительных) органах государственной власти. В отдельных субъектах это право предоставлено органам прокуратуры субъектов, в других - прокурорам субъектов.

Что касается местного самоуправления, то в уставах муниципальных образований далеко не всегда закрепляется право нормотворческой инициативы городских и районных прокуроров в представительных органах местного самоуправления. В основном такое право предоставлено депутатам, главам муниципальных образований и гражданам.

Например, в Московской области более чем 20 городским и районным прокурорам уставами муниципальных образований предоставлено право нормотворческой инициативы.

Следует отметить, что одно из важных условий совершенствования законодательства - овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти требования, именуемые законодательной техникой, должны в обязательном порядке соблюдаться всеми субъектами законотворческого процесса. Соответственно, прокуратура, включаясь в этот процесс, должна учитывать основные правила законотворческого процесса: подготовку законопроекта, его обсуждение, принятие и опубликование нормативного акта.

Основанием для начала процессуальной деятельности, именуемой правотворчеством, является наличие юридического факта - принятие официального решения о подготовке проекта нормативного акта.

Следует разграничить решения, принимаемые законодательным органом либо органом исполнительной власти о подготовке проекта нормативного акта, и решения, принимаемые прокуратурой в части подготовки законопроекта.

Решение прокурора, его заместителя, начальника самостоятельного структурного подразделения прокуратуры о подготовке проекта нормативного акта не является составной частью правотворческого процесса. Только после официального направления проекта нормативного акта в установленном законом субъекта Федерации порядке в законодательный орган прокуратура становится участником нормотворческого процесса органа власти.

Именно с момента получения законодательным (представительным) органом государственной власти, органом местного самоуправления проекта закона либо решения возникает определенное правоотношение, представляющее собой процесс правотворчества.

Прежде всего хотелось бы отметить, что при осуществлении законотворческой (нормотворческой) деятельности необходимо соблюдать некоторые общие принципы. Например, к ним относится принцип профессионализма правотворчества, подразумевающий наличие у разработчика правового акта профессиональных знаний и опыта в моделировании законопроектов. Не стоит забывать и о принципе законности, предусматривающем, что вся правотворческая работа по подготовке нормативных правовых актов должна осуществляться в рамках закона.

Законотворчество требует от субъектов законодательной (нормотворческой) инициативы специальных познаний, определенных навыков, овладения искусством формирования и формулирования законодательных актов.

Поскольку законы и иные нормативные акты представительного органа государственной власти субъекта Федерации, органа местного самоуправления различаются по объему, сложности, задачам в регулировании общественных отношений, единой схемы подготовки законопроектов и иных нормативных правовых актов нет.

В то же время в подготовке законопроектов и проектов решений представительного органа государственной власти субъекта, органа местного самоуправления выделяются два этапа.

Первый этап включает: постановку вопроса о разработке законопроекта (проекта решения представительного органа местного самоуправления), принятие решения о начале работы над проектом закона (проектом решения), выработку концепции законопроекта (проекта решения), подготовку предварительного текста, экспертизу законопроекта (проекта решения), финансово-экономические расчеты, выработку окончательного текста проекта закона (проекта решения) и подготовку отдельных сопровождающих документов.

Прежде чем приступить к работе над законопроектом (проектом решения), надо исследовать необходимость, действенность и понятность законопроектов (проектов решений). Для этого следует определить цель разработки проекта, его обоснование. Необходимо изучить предметную и правовую ситуацию в этом вопросе, определить круг заинтересованных лиц, которых проект будет касаться. Требуется установить, подлежит ли этот предмет обязательному регулированию законом, каков размер расходов, потребуются ли дополнительные расходы за счет средств бюджета субъекта Федерации либо бюджетов муниципальных образований, соразмерны ли затраты ожидаемой пользе.

К процессу подготовки законопроектов (проектов решений) субъектам права законодательной (нормотворческой) инициативы желательно привлекать различных специалистов и соответствующие учреждения.

Второй этап - внесение подготовленного законопроекта (проекта решения) в представительный орган государственной власти субъекта, представительный орган местного самоуправления. Конституция (устав) субъекта РФ, устав муниципального образования четко определяет круг субъектов, которые наделяются правом законодательной (нормотворческой) инициативы. Если прокурор не наделен правом законодательной (нормотворческой) инициативы, он имеет возможность вносить свои законопроекты (проекты решений) только через субъектов, наделенных этим правом.

Наделенные правом законодательной (нормотворческой) инициативы прокуроры могут осуществлять его самостоятельно путем направления ими в представительный орган государственной власти субъекта либо представительный орган местного самоуправления законопроекта или проекта решения (с соответствующим сопроводительным письмом).

Региональным законодательством могут быть предусмотрены определенные ограничения. К примеру, в Московской области проект закона об областном бюджете на очередной финансовый год вносится в Московскую областную Думу исключительно губернатором Московской области (ст. 6 Закона Московской области от 19 сентября 2007 г. "О бюджетном процессе в Московской области" с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Московской области от 21 марта 2009 г.).

Следует отметить, что при внесении законопроекта (проекта решения) субъектом права законодательной (нормотворческой) инициативы должны быть соблюдены некоторые требования, которые, как правило, закрепляются в регламенте представительного органа власти субъекта Федерации либо ином региональном правовом акте, а также в регламенте представительного органа местного самоуправления (ином нормативном акте).

К законопроекту (проекту решения) должна прилагаться пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования, изложение концепции предлагаемого законопроекта (проекта решения), а также прогноз социально-экономических и иных последствий принятия закона (решения). Этот документ позволяет раскрыть привлекательные стороны законопроекта (проекта решения), показать юридические новеллы, ответить на возможные вопросы оппонентов.

Также и текст закона (решения представительного органа местного самоуправления) необходимо излагать простым и ясным языком, не употреблять устаревших и многозначительных слов и выражений, образных сравнений, эпитетов, метафор.

При подготовке законопроекта (проекта решения) следует определить перечень правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием закона (решения). Это позволит вести текущую систематизацию - разгружать законодательство от устаревших, формально утративших силу нормативных актов.

Следует отметить, что до принятия законопроекта (проекта решения) в первом чтении субъект права законодательной (правотворческой) инициативы, внесший законопроект (проект решения), имеет право изменить текст законопроекта (проекта решения), а также отозвать внесенный им законопроект (проект решения) на основании письменного заявления.

Соблюдение перечисленных условий подготовки законопроекта (проекта решения) и внесения его в представительный орган государственной власти субъекта Федерации (в представительный орган местного самоуправления) обеспечит более оперативное рассмотрение проекта и принятие закона (решения).

На основании изложенного хотелось еще раз подчеркнуть, что основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности - предупреждение издания незаконных нормативных правовых актов, повышение качества правотворческого процесса, направленного в целом на охрану конституционных прав и свобод граждан.

Кроме этого, по нашему мнению, при дальнейшей разработке статистической отчетности о деятельности органов прокуратуры целесообразно внести в этот документ самостоятельный раздел с показателями участия прокуратур субъектов РФ в правотворческой сфере. Необходимость дополнения статистики такими показателями по этому направлению деятельности органов прокуратуры субъектов РФ продиктована требованиями Приказа Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144, нацеливающими на регулярный анализ участия прокуратуры в правотворческой деятельности и мониторинге нормативных актов.

Название документа