Эффективность надзора за управлением и распоряжением государственной и муниципальной собственностью
(Короткова О. И.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2009, N 11) Текст документаЭФФЕКТИВНОСТЬ НАДЗОРА ЗА УПРАВЛЕНИЕМ И РАСПОРЯЖЕНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
О. И. КОРОТКОВА
Короткова О. И., начальник отдела правового и методического обеспечения Управления государственного имущества Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета.
В настоящее время задача по созданию эффективной системы управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью все-таки не решена. Безусловно, четкая организация управления собственностью жизненно необходима. Управление включает в себя два уровня организационного воздействия на общество: политическое управление - формирование стратегии развития в политическом курсе и механизм принятия политических решений, а также разработка государственной политики и государственных программ по всем приоритетным направлениям государственного развития; административно-государственное управление - реализация государственной политики и решение текущих, повседневных задач, которое осуществляется государственными служащими. Очевидно, что с понятием государственного управления тесно связано понятие исполнительной власти, наделенной в научной литературе следующими функциями: - функция охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности; - регулятивно-управленческая функция; - функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; - нормотворческая функция; - оперативно-исполнительная функция; - юрисдикционная функция <1>. -------------------------------- <1> См.: Бобылев А. И. и др. Исполнительная власть в России: Теория и практика ее осуществления. М., 2003. С. 71.
Управление собственностью понимается как текущее управление собственностью, а также стратегические преобразования структуры собственности в стране, направленные на ее оптимизацию в смысле поставленных целей и проводимые в рамках промышленной (реструктуризационной) политики государства в отношении собственности. Управление осуществляется (реализуется) системой органов власти и управления, а также другими (в том числе общественными) организациями с целью достижения максимального народно-хозяйственного эффекта. Функционирование системы управления и порядок взаимодействия органов должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами. Соответственно при реализации действий, направленных на управление и распоряжение государственной и муниципальной собственностью, необходим надзор за органами государственной и муниципальной власти, осуществляющими данный вид деятельности. Современные исследователи в качестве задач прокурорского надзора в сфере исполнения законов и законности правовых актов называют защиту базисных секторов экономики, и в первую очередь государственной собственности <2>. -------------------------------- <2> См.: Мыциков А. Прокуратура. Проблемы развития // Законность. 2000. N 1. С. 5.
Прокурорский надзор представляет собой осуществляемый органами прокуратуры надзор за: исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу <3>. -------------------------------- <3> URL: http://slovari. yandex. ru.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов <4>. Данный вид надзора является одним из основных направлений в деятельности органов прокуратуры и именуется общим надзором. -------------------------------- <4> См.: Конституция Российской Федерации. М.: Инфра-М-Норма, 1997. С. 80.
Такая отрасль, как надзор в сфере исполнительной власти, является традиционной, такое название присвоено ей еще в период образования органов советской прокуратуры в 1922 г. Оно как бы отграничивает эту отрасль от иных отраслей прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, в уголовном и гражданском судопроизводстве, в стадии исполнения приговоров, определений и постановлений судов. Сущность и назначение надзора за исполнением законов главным образом составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в сфере исполнительной власти. В этой сфере чаще всего допускается местничество, противодействие органам прокуратуры в устранении нарушений законов, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению этих нарушений. Именно в этой области государственного управления должно быть обеспечено действительно точное и единообразное понимание и применение законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям. Осуществляя надзор за исполнением законов в сфере исполнительной власти, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством, по всемерному удовлетворению потребностей граждан, повышению их материального благосостояния, обеспечению их прав и законных интересов. Иначе говоря, прокуроры, осуществляя свои полномочия в сфере общего надзора, решают вместе с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства <5>. -------------------------------- <5> См.: Докладная записка заместителя прокурора Липецкой области о результатах проверки исполнения законодательства административными комиссиями // Архив прокуратуры Липецкой области за 1998 г.
В рамках своей компетенции прокуратура в части исполнения законодательства, регламентирующего управление и распоряжение государственной и муниципальной собственностью, проводит проверки, выносит такие акты, как протест и представление. Протест прокурора РФ - один из актов прокурорского надзора. Как форма осуществления надзора за соблюдением законности (общего надзора) заключается в мотивированном возражении прокурора против незаконных решений государственных органов и должностных лиц. Согласно ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. В том же порядке прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина. Представление прокурора понимается как акт прокурорского надзора. Согласно действующему законодательству, регулирующему деятельность прокуратуры Российской Федерации, представление об устранении нарушений закона либо об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме <6>. -------------------------------- <6> URL: http://slovari. yandex. ru.
Органами прокуратуры регулярно проводятся проверки законности действующих нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления. В ходе данных проверок выявляются различные нарушения законов в рассматриваемой сфере. Так, например, органами местного самоуправления Хотынецкого и Новосильского районов допускались факты незаконного предоставления льгот по уплате арендной платы за землю ОАО, являющегося единственной организацией, осуществляющей деятельность в рамках реализации областной программы "Развитие малоэтажного индивидуального строительства в Орловской области в 2008 - 2010 гг.". Администрацией Болховского района допущено участие в торгах на размещение муниципального заказа аффилированного лица - индивидуального предпринимателя. В период обращения прокуратуры области в арбитражный суд ответчиками в добровольном порядке был расторгнут незаконный муниципальный контракт. Нарушения законодательства при размещении муниципальных заказов также допущены администрацией Воинского сельского поселения Мценского района в отношении муниципального заказа на выполнение работ по проведению уличного освещения. Проверка показала, что первому участнику изначально было известно о порядке и условиях проведения запроса котировок. Аналогичные нарушения установлены и в других сельских поселениях Мценского района. Нарушения указанного законодательства выявлены в деятельности МУП ЖРЭП при размещении муниципальных заказов на выполнение ремонтных работ муниципального жилищного фонда, они выразились в заключении с рядом подрядчиков муниципальных контрактов по неустановленной форме. В муниципальных контрактах не были указаны условия их исполнения. Практически все муниципальные контракты заключались позже установленного законом срока. Проверки по вопросу соблюдения государственными контролирующими органами требований Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" показали, что последний зачастую нарушается должностными лицами территориальных отделов Управления Роспотребнадзора по Орловской области. Например, в распоряжениях о проведении мероприятий по контролю должностными лицами территориальных отделов Управления Роспотребнадзора по Орловской области не указываются даты начала и окончания мероприятия по контролю, превышены сроки их проведения. Аналогичные нарушения выявлены в деятельности районных отделений Управления государственного пожарного надзора по Орловской области и государственных учреждений области районных станций по борьбе с болезнями животных. В ходе проверки Управления Роснедвижимости по Орловской области установлены случаи проведения мероприятий по контролю не уполномоченными на то должностными лицами. Проверка показала, что должностными лицами органов государственной власти зачастую нарушаются требования федерального законодательства о государственной службе, в том числе выявлен факт несоблюдения установленных ограничений лицом, уволенным с государственной службы. Прокурором Должанского района принесен протест на Положение о владении, пользовании и распоряжении (управлении) муниципальным имуществом Должанского района Орловской области, утвержденное решением Должанского районного Совета народных депутатов от 25 марта 2005 г. N 107. Указанное Положение противоречило требованиям ст. 13 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" в части наличия в нем не предусмотренных данным Законом способов приватизации имущества и отсутствия перечня установленных способов, что создавало предпосылки для нарушения прав субъектов малого предпринимательства на приобретение имущества. Органами местного самоуправления ряда муниципальных образований, расположенных на территории области, не были своевременно приняты меры, в том числе нормотворческого характера, направленные на реализацию полномочий, предоставленных ст. 11 Федерального закона N 209-ФЗ. В целях устранения отмеченных нарушений прокурорами районов внесены представления в адрес руководителей исполнительных органов местного самоуправления. В настоящее время органами местного самоуправления проводится разработка программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства. В результате своевременного изучения прокурорами районов проектов муниципальных правовых актов и подготовки заключений об их законности не допущено принятие органами местного самоуправления ряда актов, содержащих не предусмотренные федеральным законодательством административные барьеры. Так, проект положения о размещении средств наружной рекламы в г. Орле вводил необходимость оформления рекламораспространителем не предусмотренного федеральным законодательством документа - паспорта рекламного места, а также устанавливал двойное согласование места размещения рекламной конструкции одними и теми же уполномоченными органами, что создавало дополнительные, законодательно не закрепленные административные барьеры для рекламораспространителя. На проект правового акта прокурором было подготовлено заключение, в котором изложены замечания. В итоге Орловский городской Совет народных депутатов своим решением N 37/595-ГС утвердил Положение о размещении средств наружной рекламы, в котором не содержится административных барьеров для рекламораспространителя. Аналогичным образом предотвращено включение в Положение об инвестиционной деятельности в г. Орле норм, не соответствующих Федеральному закону от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". В Орловском районе выявлен факт незаконного воспрепятствования осуществлению предпринимательской деятельности на территории сельского поселения. ОАО "Хлебогор" осуществлялась выездная торговля хлебобулочными изделиями на территории Образцовского сельского поселения Орловского района. Разрешением для торговли являлось письмо главы администрации Образцовского сельского поселения, адресованное директору филиала, содержащее сведения о том, что администрация поселения не возражает против осуществления выездной торговли по реализации хлебобулочных изделий. Документация в соответствии с требованиями санитарно-эпидемиологического законодательства у предприятия имелась. Несмотря на это, главой администрации Образцовского сельского поселения письменно был установлен запрет на осуществление торговли. В связи с этим торговля хлебобулочными изделиями ОАО "Хлебогор" на территории сельского поселения была прекращена. В связи с тем что главой администрации были нарушены требования Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", прокурором района было возбуждено производство об административном правонарушении по ст. 14.9 КоАП РФ. В ходе проведенных проверок выявлено значительное число нарушений прав субъектов предпринимательской деятельности, допускаемых органами государственной власти, наделенными контрольными полномочиями, выражающихся в несоблюдении требований Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". По ходатайству прокуратуры Орловского района природоохранным прокурором внесено представление руководителю Управления Россельхознадзора по Орловской и Курской областям об устранении нарушений охраняемых законодательством прав и законных интересов субъекта предпринимательской деятельности - ОАО ОПХ "Красная Звезда", выразившихся в незаконном проведении Управлением в течение шести месяцев в отношении одного и того же субъекта хозяйственной деятельности пяти плановых мероприятий по контролю. Представление находится на рассмотрении. В деятельности Департамента имущественной, промышленной и информационной политики выявлены нарушения требований действующего законодательства, а также прав и законных интересов субъекта хозяйственной деятельности ООО и создание приоритетов для другого. Так, ООО 22 октября 2007 г. обратилось в Департамент с заявлением о предоставлении ему в аренду земельного участка предполагаемой площадью 6 га, местоположением: г. Орел, Наугорское шоссе, для строительства торгово-развлекательного комплекса, на которое был получен отказ в предоставлении испрашиваемого земельного участка, в связи с нахождением его в зоне перспективного многоквартирного жилищного строительства. Учитывая, что заявление ООО было подано в соответствии с требованиями законодательства, прокуратура сочла, что невыполнение Департаментом обязанности (бездействие) по направлению заявления ООО в администрацию г. Орла для осуществления действий по выбору земельного участка является неправомерным, а решение, принятое по заявлению ООО, - незаконным. Несмотря на то что Департаментом уже было принято решение о формировании земельного участка площадью 4 га для размещения объектов общественного назначения, в адрес ООО Департаментом повторно был направлен ответ о необоснованности и нецелесообразности выделения испрашиваемого заявителем земельного участка из состава земельного участка площадью 28 800 кв. м в связи с формированием последнего для строительства многоквартирных жилых домов. Необоснованность и нецелесообразность выделения земельного участка действующим законодательством не предусмотрены в качестве основания для отказа в предоставлении земельного участка. Вместе с тем одновременно с названной перепиской осуществлялось формирование в том числе земельного участка, испрашиваемого ООО, но по заявлению другого юридического лица для размещения объектов общественного назначения. Допущенные нарушения устранены в ходе проводимой прокуратурой по обращению ООО проверки, заявление ООО направлено для формирования земельного участка. В ходе проверок выявлен ряд нарушений федерального законодательства о размещении заказов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Прокурором Советского района г. Орла возбуждено производство об административном правонарушении по п. 1.2 ст. 7.32 КоАП РФ в связи с нарушением требований п. 6 ст. 36 Федерального закона N 94-ФЗ. Так, муниципальный контракт о долевом участии в строительстве жилья по результатам проведения открытого аукциона на право заключения муниципального контракта на приобретение пяти двухкомнатных и двух однокомнатных квартир был заключен через один день после размещения на официальном сайте протокола. Между тем соответствующий договор мог быть заключен не ранее чем через 10 дней со дня размещения протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе на официальном сайте. В результате совместной проверки, проведенной прокуратурой Советского района г. Орла со специалистами УФАС по Орловской области, выявлено значительное количество нарушений требований Федерального закона N 94-ФЗ в деятельности Управления муниципального заказа г. Орла. В Управлении отсутствовали акты, определяющие порядок работы единой муниципальной комиссии, требование Закона об одновременном размещении извещения о проведении открытого конкурса и конкурсной документации на официальном сайте его руководством не соблюдалось, в извещениях о проведении открытых конкурсов не указывались конкретные даты рассмотрения заявок и подведения итогов конкурса, имелись случаи подписания протоколов с заявками на следующий день после вскрытия конвертов. Выявлены неединичные нарушения сроков заключения муниципальных контрактов, отмечен факт ненаправления в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган государственной власти сведений о расторжении муниципального контракта, в связи с допущенными обществом существенными нарушениями контракта для включения в реестр недобросовестных поставщиков. Прокурором Заводского района г. Орла выявлены факты неразмещения должностным лицом государственного заказчика ФГУ "Управление автомагистрали Москва - Харьков" на официальном сайте в сети Интернет информации о размещении заказов, что является обязательным в соответствии с Федеральным законом N 94-ФЗ, а также нарушения сроков такого размещения по отдельным государственным заказам. Установлены случаи незаконного увеличения генеральным директором муниципального заказчика МУП ЖРЭП цены муниципального контракта относительно установленной конкурсной документацией. Указанным предприятием также систематически нарушались сроки заключения муниципальных контрактов. Прокурором Болховского района в действиях должностных лиц органов местного самоуправления выявлены нарушения при изменении условий договоров аренды земельных участков, заключенных с субъектами малого и среднего предпринимательства. Установлено, что Постановление Болховского районного Совета народных депутатов от 20 апреля 2007 г. N 61-рс "Об арендной плате за землю на территории Болховского района", повышающее коэффициенты для определения размера арендной платы за земельные участки на территории района, было опубликовано в газете "Болховские куранты" только 10 ноября 2007 г. Принимая во внимание, что в самом муниципальном правовом акте отсутствует указание на момент вступления его в законную силу, и учитывая, что его положения затрагивают права неопределенного круга лиц, нормы правового акта подлежали применению для регулирования правоотношений только с момента официального опубликования. Однако между субъектами предпринимательской деятельности - арендаторами земельных участков и администрацией района заключены дополнительные соглашения к договорам аренды, согласно которым размер арендной платы в сторону повышения изменен с 20 апреля 2007 г., т. е. с момента принятия указанного выше Постановления Болховского районного Совета народных депутатов, чем нарушены права субъектов предпринимательской деятельности. В отдельных муниципальных образованиях Малоархангельского, Урицкого, Глазуновского, Верховского, Колпнянского, Мценского и ряда других районов Орловской области в нарушение п. 2 ст. 6, п. 4 ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", п. 3 ст. 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не были приняты нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества. Вместе с тем отсутствие правовых актов, регулирующих вопросы приватизации муниципального имущества, создает предпосылки для возможных злоупотреблений со стороны должностных лиц органов власти. В этой связи прокурорами в адрес органов местного самоуправления вынесены представления, которые в настоящее время рассмотрены, требования прокуроров удовлетворены. В п. 12.4 Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом Кромского района, утвержденного Постановлением Кромского районного Совета народных депутатов от 30 ноября 2005 г. N 34-15РС, содержался неполный перечень способов продажи муниципального имущества, предусмотренный п. 1 ст. 13 Федерального закона N 178-ФЗ. В целях устранения данного нарушения прокурором района на незаконный правовой акт принесен протест, который рассмотрен и удовлетворен. Органами местного самоуправления отдельных муниципальных образований Болховского и Хотынецкого районов не были приняты соответствующие положения об учете и ведении реестра муниципального имущества, реестры муниципального имущества не велись. По данным фактам прокурорами в адрес глав муниципальных образований района внесены представления, требования которых удовлетворены. В постановлениях о приватизации муниципального имущества главы Кромского района, принятых в соответствии с прогнозным планом приватизации, в нарушение законодательства не указывались: нормативная цена имущества, условия о сроке рассрочки платежа. Данные постановления не опубликовывались в средствах массовой информации. Кроме того, имелись факты отчуждения по цене ниже оценочной муниципального имущества, реализуемого органами местного самоуправления в ходе приватизации. По указанным нарушениям в адрес главы администрации Кромского района прокурором внесено представление. В ходе проверки законности использования муниципального имущества МОУ "Бородинская средняя школа" Дмитровского района установлено, что в нарушение требований ч. 1 ст. 296, ч. 1 ст. 297, ст. 609, 651 Гражданского кодекса РФ неиспользуемое помещение цокольного этажа школы, находящееся в оперативном управлении учреждения, было передано ООО "Центр упаковки" без согласия собственника - в лице отдела по Управлению муниципальным имуществом администрации Дмитровского района. При этом договор аренды с обществом заключен не был. По выявленным нарушениям прокурором района в адрес директора МОУ "Бородинская средняя школа" внесено представление. Факты заключения пользователями объектов муниципальной собственности договоров аренды недвижимого муниципального имущества без согласия собственника установлены в Орловском районе области, Советском районе города Орла. В деятельности МУЗ "Болховская ЦРБ" выявлены нарушения требований законодательства, регулирующего муниципальную собственность, а именно его незаконное отчуждение. Так, согласно акту ревизии финансово-хозяйственной деятельности в МУЗ "Болховская ЦРБ" за период 2006 - 2008 гг. была установлена недостача основных средств на сумму 4 459 674 руб. Так, значительная часть имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения здравоохранения, на общую сумму 2 851 280 руб. без согласования с собственником - в лице районного отдела по Управлению имуществом органа муниципального образования была незаконно списана после проведения ревизии в связи с обнаружением членами комиссии его отсутствия. Прокурором Болховского района в адрес главы администрации района внесено представление об устранении нарушений закона, которое рассмотрено и удовлетворено. В результате осуществления органами прокуратуры надзора в рассматриваемой сфере выявляются многочисленные нарушения законодательства, в целях устранения которых вносятся представления, протесты, должностные лица привлекаются к дисциплинарной и административной ответственности, материалы направляются в судебные органы. Безусловно, надзорная деятельность прокуратуры имеет решающее значение при определении ее взаимоотношений с другими органами власти. В российских условиях прокуратура с позиций закона и только закона влияет на все ветви власти, выполняет функции одного из элементов системы сдержек и противовесов. Одновременно она способствует взаимодействию ветвей власти, их согласованному функционированию. Все они заинтересованы в соблюдении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура. Без законности в государстве не может быть сильной, успешно выполняющей свои функции власти. В связи с этим в целях разрешения практических проблем следует признать необходимость жесткого контроля и надзора за реализацией права управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью.
Название документа