Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа: объективная необходимость или волюнтаризм в праве?

ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ И НАДЗОРНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ПРОКУРОРОМ И РУКОВОДИТЕЛЕМ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА: ОБЪЕКТИВНАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ ИЛИ ВОЛЮНТАРИЗМ В ПРАВЕ?

Б. Я. ГАВРИЛОВ

Гаврилов Б. Я., заведующий кафедрой управления органами расследования преступлений МВД России, заслуженный юрист Российской Федерации, действительный член Петровской академии наук и искусств, доктор юридических наук.

Положения Федерального закона от 05.06.2007 N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в части перераспределения процессуальных полномочий по осуществлению процессуального контроля и надзора между прокурором и руководителем следственного органа за процессуальной деятельностью следователя со стороны ученых и практических работников вызвали неоднозначное восприятие: от исключительно негативных до в целом положительных. Высказывая свою точку зрения на изложенную проблему, автор, имеющий более чем 30-летний стаж следственной работы, считает необходимым обратить внимание на ряд весьма принципиальных обстоятельств. Первое - это причины принятия законодателем столь радикальных изменений. В их числе та, что среди как ученых, так и практических работников на протяжении последнего десятилетия неоднократно высказывалась точка зрения, что сочетание в лице прокурора одновременно функций процессуального контроля за деятельностью следователя и прокурорского надзора за законностью производства следователем расследования по уголовному делу является недопустимым, за что прокуратура подвергалась вполне обоснованной критике. В последние годы это несоответствие вынуждено было признавать и руководство Генеральной прокуратуры РФ. Предпринятая в 2006 г. Генеральным прокурором РФ попытка (с докладом Президенту России) разграничить данные функции за счет разделения полномочий по осуществлению процессуального руководства следствием и прокурорского надзора за законностью и обоснованностью действий следователя и принятых им решений путем возложения указанных функций на двух заместителей Генерального прокурора РФ потерпела фиаско на уровне проекта соответствующего приказа генпрокуратуры. Другая причина состояла в том, что прокурор, по сути, совмещал процессуальное руководство и надзор за предварительным следствием с другими многочисленными обязанностями, начиная с функции общего прокурорского надзора за состоянием законности практически во всех сферах государственной деятельности. Как следствие, роль прокурора в досудебном производстве сводилась, по сути, к его непосредственному участию лишь в одном следственном действии после возбуждения уголовного дела. При санкционировании ареста прокурор, как правило, допрашивал подозреваемого, обвиняемого, а по завершении расследования - утверждал обвинительное заключение. В свою очередь, на заместителя прокурора города, района возлагались полномочия по процессуальному руководству и надзору за производством следствия и дознания в территориальных органах внутренних дел, в которых штатная численность следователей составляла более 45 тыс. следователей и почти 20 тыс. дознавателей. Ежегодно ими оканчивалось расследование по 1,2 - 1,3 млн. уголовных дел. В этих условиях следователи прокуратуры районного, городского звена оставались фактически один на один с уголовным делом. Начальники следственных управлений (отделов) в прокуратурах субъектов Российской Федерации, будучи в статусе заместителя прокурора республики (края, области, автономной области), осуществляли полномочия по процессуальному контролю и прокурорскому надзору не столько за деятельностью следователей прокуратуры, сколько за расследованием уголовных дел следователями и дознавателями органов внутренних дел и иных органов федеральных ведомств, а также за оперативно-розыскной деятельностью милиции и других правоохранительных органов. Третья причина заключалась в различном с точки зрения объективности отношении прокурора к процессуальной деятельности следователей прокуратуры и следователей других правоохранительных органов. Наглядно это выражается в соотношении количества уголовных дел: - во-первых, возвращенных прокурором и судом для дополнительного расследования (по УПК РСФСР) (табл. 1);

Таблица 1

Статистические данные по форме 1-Е за 1999 - 2001 гг. (по УПК РСФСР)

Из них

Год Всего возвращено уголовных дел прокурором и судом Возвращено уголовных дел прокурором Возвращено уголовных дел судом для дополнительного расследования

Следователям Удельный вес Следователям Удельный вес Следователям Удельный вес Следователям Удельный вес Следователям Удельный вес Следователям Удельный вес МВД к числу прокуратуры к числу МВД к числу прокуратуры к числу МВД к числу прокуратуры к числу (кол-во) направленных (кол-во) направленных (кол-во) направленных (кол-во) направленных (кол-во) направленных (кол-во) направленных в суд (в %) в суд (в %) в суд (в %) в суд (в %) в суд (в %) в суд (в %)

1999 6,4 6854 8,5 2,7 1102 1,4 3,7 5752 7,1

2000 6,0 6317 7,7 2,6 883 1,1 3,4 5434 6,6

2001 6,8 7408 8,5 3,0 933 1,1 3,8 6475 7,4

- во-вторых, возвращенных прокурором для дополнительного расследования следователям органов внутренних дел и следователям прокуратуры (по УПК РФ) (табл. 2).

Таблица 2

Статистические данные по форме 1-Е за 2006 - 2008 гг. (по УПК РФ)

Год Всего возвращено уголовных дел прокурором и судом Возвращено уголовных дел То же, в % к для дополнительного расследования судом прокурору в порядке количеству ст. 237 УПК РФ (по всем органам направленных в предварительного расследования) суд уголовных дел

Следователям Удельный вес Следователям Удельный вес МВД к числу прокуратуры к числу (кол-во) возвращенных - СК при возвращенных уг. дел прокуратуре уг. дел (в %) (кол-во) (в %)

2006 18 373 3,3 1286 0,8 Всего 35 930 3,1

2007 17 557 3,2 1860 1,6 Всего 33 300 3,0

2008 17 573 3,5 3524 3,2 Всего 26 502 2,4

Приведенные статистические данные объективно свидетельствовали: - во-первых, о недостаточном уровне в 1999 - 2001 гг. процессуального контроля со стороны прокурора за качеством предварительного расследования уголовных дел следователями прокуратуры, которым ежегодно прокурорами возвращалось для дополнительного расследования не более 1,1 - 1,4% от количества направленных ими в суд уголовных дел, в то время как следователям органов внутренних дел прокуроры для дополнительного расследования возвращали 2,6 - 3,0% уголовных дел. В 2006 г. этот разрыв стал более чем четырехкратным (следователям ОВД возвращено 3,8% уголовных дел, следователям прокуратуры - 0,8%); - во-вторых, возвращая следователям прокуратуры для дополнительного расследования всего порядка 1,0% от направленных в суд уголовных дел, прокуроры, по сути, контроль за качеством следствия возложили на суды, которыми в указанный период ежегодно возвращалось следователям прокуратуры от 6,6 до 7,4% уголовных дел от числа направленных в суд, или в 6 - 7 раз больше, чем прокурорами. В то время как следователям органов внутренних дел суды для дополнительного расследования возвращали от 3,4 до 3,9% уголовных дел или примерно на том же уровне, что и возвращал прокурор. Указанные выше статистические данные, констатирующие недостаточный уровень прокурорского надзора за качеством следствия в органах прокуратуры по сравнению со следствием в системе МВД России, подтверждаются сложившимися у автора на протяжении двух десятилетий контактами с федеральными судами различных уровней (от районного, городского до Верховного Суда РФ), судьи которых открыто высказывались о более низком качестве отдельных уголовных дел, расследованных следователями прокуратуры по сравнению со следователями органов внутренних дел. Все это объективно не могло способствовать реализации прокурором функции процессуального контроля и надзора за деятельностью органов предварительного расследования того уровня, который сегодня требуется для обеспечения конституционных прав участников уголовного процесса в российском уголовном судопроизводстве и, соответственно, требований Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и других документов в области соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина. Недостаточный уровень процессуального контроля и надзора со стороны прокурора за качеством предварительного следствия в органах прокуратуры также наглядно виден при сравнении показателей законности и сроков предварительного следствия по делам следователей прокуратуры с данными следственной работы в органах внутренних дел <1>. -------------------------------- <1> Статистические данные о результатах следственной работы по форме 1-Е, утвержденной Постановлением Росстата от 31 марта 2006 г. N 12.

Таблица 3

Сравнительные показатели работы следователей прокуратуры и следователей органов внутренних дел

Год Удельный вес уголовных дел, Число оправданных судом и реабилитированных оконченных в срок свыше 2 следствием лиц (на 1 тыс. привлеченных к уголовной месяцев (в % к оконченным) ответственности), в том числе незаконно, необоснованно содержавшихся под стражей

Следователями Следователями Следователями Из них Следователями Из них МВД прокуратуры МВД содержалось прокуратуры содержалось СК при под стражей СК при под стражей прокуратуре прокуратуре

1997 16,7 42,8 4,4 1,4 34,4 17,2

1998 16,3 42,8 3,9 1,4 29,2 15,4

1999 15,5 41,0 3,2 1,1 25,6 13,2

2000 14,2 39,0 2,9 1,0 25,3 12,8

2001 15,2 39,7 3,3 1,0 25,8 12,7

Приведенные статистические данные свидетельствуют, что по уголовным делам, расследованным следователями прокуратуры, число оправданных судами и реабилитированных следствием, в том числе незаконно, необоснованно содержавшихся под стражей граждан значительно больше, чем по уголовным делам, расследованным следователями органов внутренних дел, как и сроки предварительного следствия. Однако разница количественно-качественных показателей следственной работы обусловлена не существенным различием уровня профессионализма следователей указанных правоохранительных ведомств (в прокуратуре он традиционно считался выше) и даже не столько сложностью расследуемой категории уголовных дел (в течение 1978 - 1995 гг. следователи органов внутренних дел расследовали совершенные несовершеннолетними квалифицированные виды умышленных убийств и изнасилований), а отсутствием в органах прокуратуры процессуальной фигуры руководителя следственного органа. Другим обстоятельством, обусловливающим объективную необходимость пересмотра полномочий прокурора, послужило то, что УПК РФ (в редакции УПК РФ 2001 г.) включил в себя положения, реализация которых в 23 случаях производства следователем следственных действий и принятия процессуальных решений, в том числе о возбуждении уголовного дела, ограничивалась прокурором. Для абсолютного большинства практических работников и ряда ученых была непонятна установленная УПК РФ (фактически пролоббированная Генеральной прокуратурой РФ) процедура предварительного получения согласия прокурора на обращение следователя в суд с соответствующим ходатайством, поскольку закон предусматривает участие прокурора в судебном заседании, где рассматривается данное обращение следователя. Практике известно немало случаев, когда прокурор по тем или иным основаниям препятствовал следователю в его праве обратиться в суд с указанным ходатайством. В установленных законодателем ограничениях со стороны прокурора процессуальной самостоятельности следователя не усматривалось и логики. Так, Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности" (1995 г.) право обращения в суд за получением судебного решения, например, на прослушивание телефонных переговоров предоставлено оперативным сотрудникам правоохранительных органов без получения на это согласия прокурора. Более того, ст. 174.1 УПК РСФСР <2> не предусматривала получение согласия прокурора на обращение следователя в суд за получением судебного решения на контроль и запись телефонных и иных переговоров. -------------------------------- <2> См.: Федеральный закон от 20.03.2001 N 26-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод" // Собрание законодательства РФ. 2001. N 13. Ст. 1140.

Усиление по УПК РФ роли прокурора по осуществлению процессуального контроля и надзора за предварительным следствием, казалось, должно было бы способствовать укреплению законности и обеспечению других качественных показателей работы следователей, в том числе органов прокуратуры. Однако значительного улучшения качества следствия и состояния законности не произошло, что наглядно видно из приведенных ниже основных статистических показателей работы следователей по УПК РСФСР и по УПК РФ (табл. 4).

Таблица 4

Сведения о результатах следственной работы за 2001 - 2006 гг.

Год Всего уголовных дел, Удельный вес уголовных Число оправданных судом и реабилитированных возвращенных судом дел, оконченных в срок следствием лиц, в том числе незаконно, прокурору в порядке свыше 2 месяцев (в % к необоснованно содержащихся под стражей ст. 237 УПК оконченным)

Следователи Следователи Следователи Следователи Следователи Из них Следователи Из них МВД прокуратуры МВД прокуратуры МВД содержалось прокуратуры содержалось (кол-во) под стражей под стражей

2004 43 462 17,2 26,9 4,0 0,8 17,5 6,1

2005 41 953 16,2 21,2 3,5 0,8 13,2 4,2

2006 35 930 15,9 19,9 3,5 0,8 16,2 5,0

В этих условиях требовалось, во-первых, принять политическое решение по разграничению функций процессуального контроля за предварительным следствием и прокурорского надзора за законностью принимаемых следователем процессуальных решений и производством им следственных действий и, во-вторых, сформулировать в нормах УПК РФ предложения ученых и практиков о разделении указанных функций прокурора. Это было реализовано в Федеральном законе от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ. Его положения, обеспечившие перераспределение (фактическую передачу) процессуальных полномочий практически в полном объеме и частично надзорных функций от прокурора к руководителю следственного органа, по нашему мнению, направлены: во-первых, на реальное повышение результативности и качества предварительного следствия и в конечном итоге - на обеспечение конституционных прав граждан вне зависимости от их процессуального статуса как участников уголовного судопроизводства и, во-вторых, на создание единой в Российской Федерации службы расследования. С этой точки зрения Федеральный закон от 05.06.2007 N 87-ФЗ - значительный шаг законодателя по решению этой весьма важной и неотложной задачи, о необходимости чего автор неоднократно высказывался <3>. -------------------------------- <3> См.: Гаврилов Б. Я. Правовое регулирование обеспечения законности прав граждан в уголовном судопроизводстве: Монография. М.: Мир, 2004; Он же. Оценка научной и практической состоятельности создания федеральной службы расследования // Российская юстиция. 2007. N 1.

По причине небольшого времени действия данного Закона достаточно сложно судить о положительных или отрицательных последствиях и влиянии его новаций на качество следствия и соблюдение следователями законности при расследовании уголовных дел. Однако еще до вступления в действие Федерального закона от 05.06.2007 N 87-ФЗ и до сегодняшнего дня без анализа, к сожалению, результатов деятельности органов предварительного следствия со стороны ряда ученых и отдельных практических работников Генпрокуратуры России при поддержке определенной части юридической общественности <4> раздаются весьма критические обращения к органам государственной власти "вернуть прокурору" полномочия по надзору за предварительным следствием, а заодно и право возбуждения уголовных дел. На последнем Генпрокуратура России настаивает особенно. -------------------------------- <4> См.: Буланова Н. В. Эволюция института прокуратуры с 2003 по 2008 г. и его взаимодействие с органами судебной власти // URL: dbs100.indem. ru/Proj/SudRef/prav/EvolProkur. htm; Кастанов Ю., Паничева А., Похмелкин А. и др. Верните прокурора // Российская газета. N 4663. 20.05.2008.

На основных аргументах прокуратуры и поддерживающих ее позицию ученых и отдельных практических работников в части восстановления полномочий прокурора на стадии досудебного производства за предварительным следствием позволим себе остановиться чуть ниже. Сначала о том, что особенно настораживает в позиции прокуратуры по рассматриваемым в данной публикации вопросам. Первое - это сложившаяся на протяжении многих лет гегемония прокуратуры в абсолютном большинстве вопросов российского уголовного судопроизводства (в статье автор рассматривает исключительно этот вопрос), в том числе по надзору за деятельностью судов при вынесении ими решений по уголовным делам. По сути, прокуратура представляла собой "истину в последней инстанции". И в этой связи позволим себе напомнить, что непосредственно перед принятием УПК РФ во втором чтении из уст как Генерального прокурора РФ, так ученых и отдельных практических работников звучали официальные высказывания, что новый УПК не только не способен обеспечить деятельность органов предварительного расследования по соблюдению прав участников уголовного процесса, но и разрушит всю систему по раскрытию и расследованию преступлений <5>. Звучало это на заседаниях комитетов Государственной Думы РФ, на парламентских слушаниях в Государственной Думе и Совете Федерации, на заседаниях рабочих групп по проблемам совершенствования УПК (автор имел возможность принимать в их работе непосредственное участие). -------------------------------- <5> См.: Бойков А. Д. Третья власть в России. Книга вторая - продолжение реформ. М., 2002.

Второе - это невосприятие тех изменений уголовно-процессуального законодательства, которые направлены на ограничение полномочий прокурора в досудебном производстве. Следует не забывать и то, с какой настойчивостью прокуратура, вопреки положениям Конституции РФ 1993 г. и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ратифицированной в Российской Федерации еще в 1998 г., пыталась отстаивать (а фактически сумела пролоббировать) сохранение на переходный период своих полномочий по санкционированию заключения подозреваемых, обвиняемых под стражу и производства следственных действий, ограничивающих конституционные права граждан. И только фактическое вмешательство Конституционного Суда РФ, признавшего своим Постановлением от 14 марта 2002 г. N 6-П <6> положения УПК РСФСР, предусматривающие применение в качестве меры пресечения заключение под стражу без судебного решения не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 17, 22 и ч. 1 ст. 46, позволило обеспечить с момента вступления в действие УПК РФ реализацию положений Конституции РФ в части возможности ограничения конституционных прав граждан исключительно по судебному решению, что потребовало внесения в УПК РФ изменений до вступления его в действие <7>. -------------------------------- <6> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 марта 2002 г. N 6-П по делу о проверке конституционности статей 90, 96, 122 и 216 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан С. С. Маленкина, Р. Н. Мартынова и С. В. Пустовалова // Собрание законодательства РФ. 2002. N 12. Ст. 1178. <7> См.: Федеральный закон от 29 мая 2002 г. N 59-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 22. Ст. 2028.

Третье - это системность в негативной оценке прокуратурой деятельности органов предварительного следствия. Ранее в основном это относилось к следственному аппарату органов внутренних дел, а сегодня - в большей степени и к следователям Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Зачастую критические оценки даются прокурорами без анализа результатов деятельности следственного аппарата на основании фактов отдельных нарушений закона и, как правило, основаны на субъективном мнении прокурора. Об аргументах за восстановление полномочий прокурора по процессуальному руководству и осуществлению надзора за предварительным следствием. Как было отмечено выше, публично они были озвучены на парламентских слушаниях в Совете Федерации РФ 29 мая 2008 г. "Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации", а также в указанных выше публикациях Ю. Кастанова, Н. Булановой и ряде других. Первый из них заключается в увеличении, по мнению прокуратуры, числа нарушений законности в деятельности как следователей Следственного комитета при прокуратуре, так и следователей органов внутренних дел. Так ли это на самом деле? Позволяют судить об этом сравнительные показатели качества, сроков следствия, состояния законности при расследовании уголовных дел до и после вступления в действие Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ (табл. 5).

Таблица 5

Сведения о результатах следственной работы за 2006 - 2008 гг. и первое полугодие 2009 г.

Год Всего уголовных дел, Удельный вес уголовных Число оправданных судом и реабилитированных возвращенных судом дел, оконченных в срок следствием лиц, в том числе незаконно, прокурору в порядке свыше 2 месяцев (в % к необоснованно содержащихся под стражей ст. 237 УПК оконченным)

Следователи Следователи Следователям Из них Следователи Из них МВД прокуратуры МВД содержалось прокуратуры содержалось под стражей под стражей

2006 35 930 15,9 19,9 2 357 524 3 070 954

2007 33 300 14,5 25,8 1 864 364 2 577 742

2008 26 502 14,2 26,9 1 673 316 1 891 595

I пол. 5 510 15,0 27,8 702 112 686 198 2009

Приведенные выше статистические данные объективно свидетельствуют о том, что после передачи основных полномочий по осуществлению процессуального контроля за деятельностью следователей и частично надзорной функции от прокурора к руководителю следственного органа показатели законности в деятельности следственного аппарата не только не ухудшились, на чем настаивают представители прокуратуры, но и отмечается устойчивая тенденция к их улучшению. Так, по уголовным делам, расследованным следователями органов внутренних дел, число оправданных и реабилитированных граждан за два года сократилось на 29,0% (с 2357 обвиняемых, подсудимых в 2006 г. до 1673 - в 2008 г.). Весьма существенными темпами сокращается число необоснованно содержавшихся под стражей граждан (на 30,5% в 2007 г. и еще на 13,2% за 2008 г.). Сократилась (с 15,9% в 2006 г. до 14,2% за 2008 г.) доля уголовных дел, завершенных расследованием в срок свыше двух месяцев. По уголовным делам, направленным в суд следователями Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, число оправданных и реабилитированных граждан в 2007 г. уменьшилось на 16,1% (с 3070 обвиняемых, подсудимых в 2006 г. до 2577 - в 2007 г.) и еще на 27% за 2008 г. (до 1891 человека). Значительными темпами сокращается и число необоснованно содержавшихся под стражей граждан (на 22,2% в 2007 г. и еще на 19,8% - в 2008 г.). Тенденция сокращения числа оправданных судами и реабилитированных следствием, в том числе содержащихся под стражей, отмечается и в первом полугодии 2009 г. по уголовным делам, расследованным как следователями органов внутренних дел, так и следователями Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Исходя из приведенных государственных статистических данных по форме 1-Е (о результатах следственной работы), речь, судя по всему, может идти не "о слепоте прокуроров" в оценке складывающейся ситуации, а об их нежелании смириться с тем, что руководители следственных органов способны реализовывать в полном объеме возложенную на них Федеральным законом от 05.06.2007 N 87-ФЗ функцию процессуального руководства следствием. В этой связи представляет интерес и проведенное автором еще в 2004 г. исследование роли руководителя следственного отдела по обеспечению качества следствия, соблюдению законности в деятельности следователей. Его результаты подтверждают изложенный нами тезис о первичности роли руководителя следственного органа по отношению к прокурору в осуществлении процессуального контроля в досудебном производстве <8>. -------------------------------- <8> См.: Гаврилов Б. Я. Правовое регулирование обеспечения законности прав граждан в уголовном судопроизводстве: Монография. М.: Мир, 2004.

В качестве самостоятельного прокуратурой выдвигается требование о возвращении прокурору полномочий по согласованию обращений (ходатайств) следователей в суд о заключении подозреваемых, обвиняемых под стражу, поскольку их передача от прокурора к руководителю следственного органа повлекла, по мнению прокуратуры, рост нарушений законности. Несоответствие данного тезиса реальному положению дел с заключением под стражу граждан в ходе досудебного производства наглядно усматривается из приведенных ниже статистических данных (табл. 6).

Таблица 6

Сведения о числе заключенных под стражу подозреваемых в ходе досудебного производства (из числа задержанных в порядке ст. 91 УПК)

2005 2006 2007 2008

Следователями прокуратуры и СК при 52 026 47 232 - - прокуратуре РФ

Следователями СК при прокуратуре РФ - - 39 586 36 112

Следователями органов внутренних дел 141 174 139 021 128 709 122 671

Следователями и дознавателями всех 234,8 229,2 204,1 191,1 правоохранительных органов (в тыс.)

Всего судом заключено под стражу подозреваемых, обвиняемых в 2005 г. - 254 554, в 2006 г. - 249 326, в 2007 г. - 223 412 и в 2008 г. - 207 456 граждан <9>. Из приведенных статистических данных усматривается тенденция более взвешенного в последние годы подхода следователей к избранию по судебному решению меры пресечения в виде заключения под стражу. -------------------------------- <9> Разница в статистических данных обусловлена тем, что ежегодно порядка 20 - 30 тыс. подозреваемых, обвиняемых заключаются под стражу без задержания их в порядке ст. 91 УПК РФ.

Особенно наглядны эти цифры в сравнении с концом последнего десятилетия прошлого века (ежегодно в 1998 - 1999 гг. заключалось под стражу с санкции прокурора порядка 450 - 460 тыс. граждан). Невозможно, как практику и ученому, обойти вниманием и такое требование, как возвращение прокурору полномочий по возбуждению уголовного дела. При этом автор должен отметить, что кроме популистских фраз о необходимости незамедлительного возбуждения прокурором уголовного дела при выявлении признаков преступления, никаких реальных аргументов, в том числе и статистических данных, сторонники этого предложения в обоснование своих требований не приводят. По мнению же абсолютного большинства практических работников органов предварительного следствия и органов дознания, полномочие прокурора по непосредственному возбуждению уголовных дел сегодня представляет собой не средство, как утверждают представители Генпрокуратуры, реагирования прокурора на выявленные им факты уголовно-наказуемых деяний, а попытку вернуть себе властные полномочия по управлению некими экономическими, социальными и политическими процессами в обществе. Примеров этого немало. Приводились они и в научных публикациях. К сожалению, эти факты носят системный характер, и не замечать их вряд ли будет правильным. Так, 20 мая 2007 г. и. о. прокурора г. Ухты Республики Коми Д. Ю. Кикория возбудил уголовное дело N 2118806 по факту отчуждения имущества гр-ном В. В. Зеркаленковым по ч. 4 ст. 159 УК РФ, не указав, кстати, в отношении кого конкретно возбуждено уголовное дело. Налицо нарушение закона, которое ни прокурор, возбудивший уголовное дело, ни его заместитель Г. А. Чекалин, принявший уголовное дело к своему производству, естественно, не заметили. Через месяц после возбуждения уголовного дела Зеркаленков был задержан в качестве подозреваемого с нарушением требований ст. 91 УПК РФ и в последующем заключен под стражу, откуда освобожден по постановлению суда, установившего превышение на пять суток заместителем прокурора Чекалиным 10-дневного срока содержания подозреваемого под стражей без предъявления обвинения. Из сказанного следует хотя и не бесспорный, но подтверждающийся практикой следственной работы вывод, что при возбуждении уголовного дела непосредственно прокурором или его заместителем вышестоящий прокурор в силу корпоративного интереса или действия принципа "защиты чести мундира", о чем автор неоднократно писал, данное постановление не отменит ни при каких обстоятельствах. К сожалению, представители прокуратуры, ратующие за восстановление их права на возбуждение уголовного дела, этого замечать не хотят <10>. -------------------------------- <10> Следует также отметить, что из числа возбужденных (до 7 сентября 2007 г.) непосредственно прокурорами уголовных дел абсолютное их большинство было в отношении сотрудников органов внутренних дел по фактам выявленных в ходе предварительных проверок нарушений учетно-регистрационной дисциплины в форме необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела (порядка 2,5 - 3 тыс. уголовных дел ежегодно).

И еще об одном обстоятельстве, на которое представители прокуратуры делают упор, отстаивая необходимость возвращения им полномочий по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью следователя. По их мнению, следователи и руководители следственных органов не должным образом реагируют на их требования об устранении выявленных прокурорами нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Необходимо признать, что следователи в ряде случаев в соответствии с положениями ч. 3 ст. 38 УПК РФ действительно не соглашаются с требованиями прокуроров о нарушении ими федерального законодательства и представляют свои письменные возражения руководителю следственного органа, который принимает решение о фактическом наличии или об отсутствии нарушений закона в деятельности следователя. Следственная практика знает немало примеров необоснованного признания прокурорами нарушений закона со стороны следователей при производстве ими расследования по уголовному делу. Например, исполняющий обязанности прокурора Кировского района г. Астрахани С. В. Княжников усмотрел нарушение закона в действиях следователей РОВД при задержании ими подозреваемых в порядке ст. 91 УПК РФ, когда в последующем мера пресечения в отношении этих лиц избиралась, будучи не связанной с заключением под стражу <11>. -------------------------------- <11> См.: Гаврилов Б. Я. Мониторинг УПК РФ в системе Министерства внутренних дел РФ // Уроки реформы уголовного правосудия в России. М.: Юристъ, 2006. С. 196 - 197.

Прокуратура Ставропольского края с момента вступления в действие УПК РФ стала относить к нарушениям законности принятие процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела должностными лицами органов дознания, несмотря на то что соответствующим решением Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ по делу Чубревича были разъяснены полномочия органа дознания <12>. Но как оказалось, представителям прокуратуры Ставропольского края и ряду других прокуратур этого оказалось "недостаточно". В силу чего законодатель (по инициативе автора) Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 92-ФЗ <13> специально в дополнение к нормам УПК РФ о процессуальном статусе органа дознания и полномочиях их должностных лиц предусмотрел в приложениях к УПК РФ бланки соответствующих процессуальных документов. Согласно этим дополнениям право на принятие процессуального решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о возбуждении уголовного дела предоставлялось, наравне со следователем и дознавателем, иному должностному лицу органа дознания, но его процессуальное решение должно быть утверждено начальником органа дознания или его заместителем. -------------------------------- <12> См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. N 5. С. 16 - 17. <13> См.: Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 92-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 27. Ст. 2706.

Тем самым, по сути, было сформулировано процессуальное понятие органа дознания, чего законодатель не смог сделать ни в УПК РСФСР 1922, 1923, 1960 гг., ни в УПК РФ 2001 г. Но прокуратуре Ставропольского края и этого оказалось недостаточно, и в 2007 - 2008 гг. ею вновь было выдвинуто требование к Главному управлению внутренних дел по Ставропольскому краю о незаконности вынесения должностными лицами органов дознания (оперуполномоченными, участковыми уполномоченными) процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела с последующим утверждением начальником органа дознания, мотивируя это нарушением закона о подследственности. И только в информационном письме заместителя Генерального прокурора РФ В. В. Гриня от 29 октября 2008 г. N 36-12-2008 требования прокуратуры Ставропольского края были признаны, по сути, незаконными <14>. -------------------------------- <14> См.: информационное письмо заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 29 октября 2008 г. N 36-12-2008 "О практике прокурорского надзора за исполнением уголовно-процессуального законодательства о подследственности при разрешении сообщений о преступлениях".

В Архангельской области имеют место факты принятия прокурорами решений о признании недопустимым доказательством постановлений следователей о возбуждении уголовного дела, вынесенных с превышением установленных ст. 144 УПК РФ процессуальных сроков для их принятия. Неоднозначно прокурорами толковались требования УПК РФ в части полномочий начальника следственного отдела, направления по подследственности отдельных категорий уголовных дел, места производства предварительного следствия, полномочий помощника прокурора и ряда других положений процессуального закона, о чем автор неоднократно указывал в своих публикациях <15>. -------------------------------- <15> См.: Гаврилов Б. Я. Мониторинг УПК РФ в системе Министерства внутренних дел РФ // Уроки реформы уголовного правосудия в России. М.: Юристъ, 2006. С. 197 - 198.

Именно в силу необоснованности требований прокуроров по устранению выявленных ими якобы нарушений федерального законодательства, как в приведенных выше и иных случаях, следователи и руководители следственных органов вынуждены с ними не соглашаться. В этой связи представляют значительный научный и практический интерес результаты проведенного С. А. Табаковым в 2008 - 2009 гг. диссертационного исследования. В 75% изученных им уголовных дел содержались требования прокуроров об устранении нарушений федерального законодательства. Однако "в 45% случаев прокуроры применяли рассматриваемое правовое средство и при отсутствии нарушений закона, указывая следователю на необходимость производства процессуальных действий" <16>. -------------------------------- <16> См.: Табаков С. А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел: Автореф. ... канд. юрид. наук. Омск, 2009. С. 16.

По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2008 г. (отчет по форме 555), прокурорами вынесено 17 961 требование о нарушениях федерального законодательства следователями Следственного комитета при прокуратуре РФ при расследовании уголовных дел, из которых 88,5% были удовлетворены. Из выявленных прокурорами 220,6 тыс. нарушений федерального законодательства по уголовным делам, расследованным следователями органов внутренних дел, удовлетворено 98% требований прокуроров об их устранении. Тем самым и данный аргумент прокуратуры вряд ли может быть нами принят. Как быть в этих ситуациях? Конечно, советы со стороны давать легко. Перед прокурорами сегодня стоит весьма непростая дилемма: без амбиций воспринимать факты несогласия органов расследования с их позицией по тем или иным вопросам и добиваться устранения нарушений закона процессуальными способами или продолжать лоббировать свою сегодняшнюю позицию по возвращению им полномочий по процессуальному руководству и надзору за следствием. Конечно, первое значительно сложнее, ибо придется менять устоявшуюся за 80 лет действия уголовно-процессуального законодательства психологию прокурора как властного (по УПК РСФСР) "хозяина" над следователем без права последнего обжаловать действия (бездействие) прокурора и принимаемые последним решения. Однако, по нашему мнению, другой альтернативы у прокуроров сегодня не существует. Знать, уважать и исполнять закон должны все без исключения: и дознаватель, и следователь, и, безусловно, прокурор. Только в этом случае можно вести речь о повышении, с одной стороны, законности в деятельности органов предварительного расследования и, с другой стороны, об эффективности прокурорского надзора за следствием.

Название документа