Защита жилищных прав детей-сирот

ЗАЩИТА ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ДЕТЕЙ-СИРОТ

Ф. ГАБДРАХМАНОВ

Габдрахманов Ф., доцент кафедры публичного права России и зарубежных стран юридического факультета Марийского государственного университета, кандидат юридических наук <*>. -------------------------------- <*> Автор в 1991 - 2005 гг. занимал должности старшего помощника прокурора г. Йошкар-Олы, старшего помощника прокурора Республики Марий Эл по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних.

Умение чувствовать пульс времени, остроту проблемы и оперативно ее решать, быть катализатором новых идей - без этого невозможен авторитет прокуратуры в современных условиях. Положительный опыт работы органов прокуратуры Республики Марий Эл по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних неоднократно отмечался Генеральной прокуратурой России. Сироты всегда были первыми среди тех, кому прокуратура протягивала руку помощи. Сейчас в обществе много говорится о приоритете семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Семь лет назад прокуратура республики поставила перед Президентом республики вопрос о необходимости принятия комплекса мер по развитию детских домов семейного типа, приемных семей, преимущественной передаче детей на воспитание в семьи граждан. Прокуратура инициировала и развитие в республике патронатного воспитания. Разработанный ею законопроект лег в основу постановления правительства о проведении в республике эксперимента по организации патронатного воспитания, который полностью себя оправдал. До этого был принят Закон "Об опеке и попечительстве в Республике Марий Эл", внесенный прокурором республики в порядке законодательной инициативы (1999 г.). Региональное законодательство о несовершеннолетних формируется при непосредственном участии прокуратуры республики. В середине 90-х годов перед прокуратурой г. Йошкар-Олы остро встал вопрос проверки сохранности жилых помещений детей, воспитывающихся в интернатных учреждениях республики. На первый взгляд ситуация не предполагала проведения глубокой проверки. За каждым ребенком, направляемым на воспитание в детское учреждение, жилое помещение закреплялось постановлением главы администрации города, копия которого направлялась для исполнения и контроля в соответствующие органы (БТИ, ЖРЭУ и др.). Отчеты органа опеки и попечительства проверяющим также свидетельствовали, что система контроля за использованием жилья отлажена и нарушения жилищных прав и интересов детей-сирот исключены. Но, изучая в органах опеки и попечительства и интернатных учреждениях акты проверок наличия жилья и иного имущества несовершеннолетних подопечных, мы обратили внимание на то, что из их содержания нельзя было сделать вывод о правовом статусе закрепленного жилья, праве ребенка на это жилое помещение, как и кем используется впоследствии имущество ребенка и др. На практике за ребенком обычно закрепляли жилое помещение, в котором он проживал до направления на госвоспитание. Винить в этом специалистов по охране прав детства было бы неправильно. Дело в том, что нормативные акты прошлых лет (Правила управления имуществом несовершеннолетних подопечных, хранения и отчуждения этого имущества, утв. Министерством просвещения РСФСР 30 октября 1969 г., Положение об инспекторе школ по охране детства, утв. Приказом Министерства просвещения СССР от 16 февраля 1988 г., инструктивно-методические рекомендации по вопросам опеки и попечительства над несовершеннолетними и др.) ориентировали главным образом на выявление, хранение, управление предметами домашней обстановки, роскоши, носильных и хозяйственных вещей, денежных сумм, а также дома (части дома), которые несовершеннолетний подопечный мог унаследовать или получить в порядке дарения. Приватизация и создание рынка жилья не были подкреплены изменением нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность органов опеки и попечительства в новых условиях. Принимаемые в субъектах Федерации законы и иные нормативно-правовые акты также недостаточно ориентировали внимание на эти вопросы. В условиях создания рынка жилья основной акцент должен был быть сделан органами опеки и попечительства, администрациями детских учреждений на выявление, обеспечение сохранности, а также эффективное использование жилых помещений в интересах детей. Эффективность проверки прокурора в немалой степени обусловлена ее надлежащей организацией, в основе которой должна лежать информационная обеспеченность. Не менее важная задача прокурора - оказание в ходе проверки необходимой правовой и иной помощи специалистам соответствующих органов и учреждений. Проверка прокуратурой г. Йошкар-Олы осуществлялась в несколько этапов. Задача первого этапа - сбор наиболее полной информации о воспитанниках, находящихся в интернатных учреждениях, и жилых помещениях, принадлежащих им на праве пользования или собственности. Когда дети помещаются в интернатное учреждение, расположенное в этом же районе (городе), трудностей со сбором информации, как правило, не возникает. Сложнее было в нашем случае, когда большинство детей из Йошкар-Олы воспитывались в учреждениях, расположенных в других городах и районах республики. Информация была в органе опеки и попечительства, но она могла оказаться неполной. Была разработана специальная форма запроса в адрес руководителей интернатных учреждений республики. Прокурор предлагал администрации детского учреждения указать анкетные данные ребенка, его родителей, сведения об имеющемся жилом помещении, его закреплении за ребенком, систематичности поступления актов проверки сохранности жилья и иного имущества из органа опеки и попечительства по месту их нахождения и другие данные, которые необходимы прокурору в ходе дальнейшей проверки. Таким образом, по запросам были получены сведения на 277 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в 24 интернатных учреждениях республики. Но достаточно ли направить запросы только в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей? На наш взгляд, этого недостаточно. Мы направили запросы во все учреждения интернатного типа республики: дом ребенка, детские дома, школы-интернаты, в том числе для воспитанников с ограниченными возможностями, в которых могли находиться дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей. Следующий вопрос касается категории детей, сведения о которых запрашиваются прокуратурой. Желательно, чтобы администрации интернатных учреждений были ориентированы на включение в списки не только детей, правовой статус которых как оставшихся без попечения родителей подтвержден документально, но и детей с пограничным статусом (связь с родителями фактически утрачена, родители отказались забрать ребенка из детского учреждения, администрацией решается вопрос о лишении родителей родительских прав и т. п.). Второй этап предполагал проверку фактического наличия и использования жилых помещений, принадлежащих детям на праве собственности или праве пользования. Этот этап оказался наиболее сложным и трудоемким. Пришлось отказаться от образцов актов, которые ранее использовали в работе представители органов опеки и попечительства, поскольку из них нельзя было выяснить принадлежность ребенку жилого помещения. Был разработан совершенно новый образец акта, для заполнения которого не требовалось юридических знаний. Была поставлена задача, чтобы благодаря сведениям, содержащимся в этом акте, обеспечивалось должное взаимодействие органов и учреждений, входящих в систему защиты жилищных прав несовершеннолетних, выявлялось правовое положение жилья, право ребенка на это жилое помещение и была возможность дать ответ на другие вопросы, возникающие в процессе обеспечения сохранности и использования жилья несовершеннолетнего подопечного. Не касаясь всех аспектов этого акта, остановимся только на главном. Наиболее важное содержание акта - сведения о гражданах, зарегистрированных (прописанных) в жилом помещении или снятых ранее с регистрационного учета. Поэтому в разработанный акт были внесены реквизиты поквартирной карточки формы N 10 (бывшая форма N 17), которая ведется в жилищно-эксплуатационных организациях. Ценность поквартирной карточки в том, что из нее видно, кто наниматель жилого помещения, состав семьи и родственные связи, дата постановки и снятия с регистрационного учета независимо от времени, основания снятия с регистрации (смерть, осуждение к лишению свободы, призыв на военную службу и др.) <1>. Специалистам по охране прав детства достаточно было запросить из жилищно-эксплуатационной организации (ЖРЭУ, ЖКО, ДУ и др.) копию поквартирной карточки и вписать ее содержание в акт. Анализ этих данных позволял сделать вывод о праве пользования ребенком жилым помещением. -------------------------------- <1> Ранее мы предложили использовать эту поквартирную карточку при приватизации жилых помещений и разработали совместно с агентством по приватизации жилья специальный бланк-заявление, которым пользуются до настоящего времени.

Проверить наличие жилья у 277 детей одному прокурору или даже нескольким специалистам по охране прав детства органа опеки и попечительства невозможно. Решение этой задачи в Йошкар-Оле облегчалось тем, что деятельность органа опеки и попечительства во многом опиралась на общественных инспекторов по охране прав детей при школах города. В тесном взаимодействии с городским управлением образования всем директорам школ города (более 30) было поручено в своем микрорайоне или населенном пункте комиссионно обследовать наличие и использование жилых помещений детей, находящихся в интернатных учреждениях республики, с заполнением рекомендованного образца акта проверки. Это обследование осуществлялось путем выхода комиссии на место нахождения жилого помещения (квартиры), опроса и истребования необходимых документов у проживающих в нем лиц, получения копий документов из жилищно-эксплуатационных организаций. В необходимых случаях правовую и консультативную помощь комиссиям оказывала прокуратура города или органы опеки или попечительства. В тех случаях, когда по данным интернатного учреждения ребенок числился как не имеющий жилья, через адресное бюро МВД республики устанавливалось местонахождение родителей и наличие у них жилья на праве собственности или пользования. В необходимых случаях к этой работе привлекали инспекторов ПДН, участковых инспекторов ОВД, службы ЗАГСа и БТИ. В дальнейшем по составленному городским управлением образования графику представители прокуратуры города и органа опеки и попечительства, как правило, с выходом в школы города проверили результаты проведенных ими обследований жилых помещений детей. На месте был изучен каждый акт обследования жилого помещения ребенка, который составлялся в трех экземплярах (один экземпляр оставался в школе, второй и третий в последующем были направлены в орган опеки и попечительства и интернатное учреждение). По результатам изучения актов перед прокурором и органом опеки и попечительства предстала подлинная картина наличия и использования жилых помещений детей, находящихся в интернатных учреждениях республики. Третий этап заключался в анализе всей полученной информации о наличии жилья у детей, воспитывающихся в детских учреждениях, сопоставлении с данными органа опеки и попечительства (постановления о закреплении жилых помещений за детьми и др.), реализации результатов прокурорской проверки. Что она показала? За каждым 5 - 6-м воспитанником интернатного учреждения числились или были закреплены органом опеки и попечительства жилые помещения, которые фактически не принадлежали им на праве пользования или собственности. Например, за Александром Е. числилась квартира не родителей, а бабушки, которая забрала ребенка к себе из неблагополучной семьи на период его устройства в детский дом. Квартиры, которые до последнего времени числились за Александром Л. (13 лет), Таней Б. (15 лет) и другими, оказались в домах, которые снесены 8 - 10 лет назад. За Наташей Л., находящейся в детском доме около 10 лет, числилась в г. Йошкар-Оле двухкомнатная квартира. Проверка выявила, что 3 года назад оставшиеся в квартире члены семьи приватизировали ее, не включив в договор приватизации девочку, и продали квартиру. Затем квартира дважды перепродавалась. Девочка осталась без жилья. В вопросах обеспечения жилищных прав детей большое значение приобретает взаимодействие органа опеки и попечительства и интернатных учреждений. Анализ сведений о 277 воспитанниках показал, что администрации дома ребенка, детских домов и школ-интернатов располагали актами проверки сохранности жилья только в отношении 27 детей (10%), иного имущества - 44 детей (16%). Постановления главы администрации города о закреплении жилых помещений за детьми до исполнителей в большинстве случаев не доводились. Так, в 13 муниципальных жилищно-эксплуатационных организациях города располагали сведениями о закреплении жилья лишь в отношении 10 детей из 124. Это создавало условия для нарушения жилищных прав детей. Прокурорская проверка, в ходе которой был сделан акцент на выяснение правового статуса жилья, документальное подтверждение прав ребенка на конкретное жилое помещение, принесла положительные результаты. По протестам прокурора за каждым шестым ребенком, убывшим в интернатное учреждение, было перезакреплено жилое помещение. В суд были направлены иски (12 - в связи со сносом жилых помещений) в защиту жилищных прав 20 детей (по большинству исков реально восстановлены права детей). Были внесены представления об устранении нарушений законов главе администрации города, министрам образования, внутренних дел, президенту нотариальной палаты и др., направлена информация Президенту республики. Акты проверки, которые в свое время были рекомендованы прокуратурой города, в настоящее время используют все органы опеки и попечительства республики, и в отношении не только детей-сирот, но и взрослых недееспособных и других категорий граждан. В общей сложности проверка продолжалась около трех месяцев. Зная, насколько сегодня интенсивен труд прокурора, предвижу вопрос: кто сейчас может позволить себе подобную роскошь? Могу добавить, что и тогда от повседневной работы (поддержание обвинения в суде, изучение уголовных дел, поступивших с обвинительным заключением, рассмотрение жалоб и заявлений, выполнение плановых заданий вышестоящей прокуратуры и др.) никто не освобождал. Выручало то, что школы города, в которые выходили с проверкой, работали в субботние дни. Печатную машинку (о компьютерах мы тогда и не мечтали) для подготовки актов прокурорского реагирования пришлось на время забрать домой. Но все это отступило на второй план. Видеть радостные глаза детей, которые благодаря прокуратуре приобрели крышу над головой и надежду на будущее, - что может быть ценнее для прокурора?

Название документа