Место прокуратуры в политической системе

МЕСТО ПРОКУРАТУРЫ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ

В. Г. БЕССАРАБОВ, А. С. ЖМАКИН

Бессарабов Владимир Григорьевич, заведующий отделом прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор.

Жмакин Алексей Сергеевич, соискатель Академии Генеральной прокуратуры РФ.

В 1999 г. было проведено исследование проблемы правового статуса, роли прокуратуры в системе других государственных органов и ее места в политической системе нашего общества <1>. В 2009 г. в связи с тем, что обозначенная проблема по-прежнему остается в центре внимания, по тому же опросному листу (анкете), в который были включены некоторые новые вопросы, в 9-ти субъектах Федерации нами было проведено анкетирование 456 респондентов, из которых 144 - прокурорские работники, а также судьи, адвокаты, депутаты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, работники контрольных органов, студенты 5-го курса вузов юридического профиля. При этом более 98% от числа опрошенных имели высшее и неоконченное высшее образование, в том числе около 90% - юридическое. Анкетирование проводилось на добровольной основе по принципу анонимности заполнения опросного листа. -------------------------------- <1> См.: Бессарабов В. Место прокуратуры в государственном механизме современной России // Законность. 1999. N 10. С. 40 - 45.

В Конституции РФ нет главы о прокуратуре: посвященная ей ст. 129 находится в главе седьмой "Судебная власть". В связи с этим нас интересовали ответы респондентов о том, как они относятся к мнению некоторых ученых и практиков об отнесении прокуратуры к судебной ветви власти. Так вот: в 1999 г. полностью не поддержали такую позицию 59,2% респондентов, 16,6% - поддержали частично и 17,2% - поддержали полностью. При этом в тот период в ходе анкетирования судей были получены такие ответы: "полностью поддерживаю" - 15,5%, "частично поддерживаю" - 16,2%, а 65,9% - "полностью не поддерживаю". То есть судьи занимали в этом вопросе даже более определенную позицию, чем другие участники исследования. Соответственно, в 2009 г. ответы на этот же вопрос разделились следующим образом: 70,1% - "полностью не поддерживаю", 20,9% - "частично поддерживаю" и лишь 5% - "полностью поддерживаю". Как видим, за десять лет резко сократилось количество приверженцев отнесения органов прокуратуры к судебной власти. Полагаем, результаты опроса свидетельствуют о том, что провозглашение в Конституции РФ осуществления правосудия только судом означает, что в России нет и не должно быть никаких иных, кроме судов, государственных или общественных органов, которые имели бы право рассматривать и разрешать гражданские, уголовные и иные дела. Заслуживает внимания вопрос об отнесении прокуратуры к органам законодательной власти. До принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. прокуратура в значительной степени была органом, подконтрольным законодательной власти. Этому соответствовал порядок назначения Генерального прокурора СССР на должность Верховным Советом СССР по представлению Председателя Верховного Совета СССР, его подотчетность высшему законодательному органу. С учетом этого определялись предмет и задачи прокурорского надзора: обеспечение полного и единообразного исполнения законов. Прокурор был ориентирован на сотрудничество преимущественно с одной ветвью власти - законодательной. Указанное положение не отвечает требованиям современного этапа развития государственно-правовой системы, нормам действующей Конституции и Закона о прокуратуре. Осуществляя надзор за соблюдением Конституции, надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, участвуя в правотворческом процессе, органы прокуратуры взаимодействуют с законодательной ветвью власти, но не могут быть отнесены к органам законодательной власти. А вот как распределились ответы респондентов в 1999 г. на вопрос "Как Вы относитесь к мнению о том, что прокуратуру можно и должно считать разновидностью органов законодательной власти?": "полностью поддерживаю" - 24%, "полностью не поддерживаю" - 53,5%, "частично поддерживаю" - 18,5% и 13,3%, 55,4%, 26,3% соответственно в 2009 г. Таким образом, количество приверженцев отнесения прокуратуры к этой ветви власти также сократилось. Административно-властный характер полномочий прокурора в надзоре за исполнением законов органами дознания, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, а также исполнение уголовных и административных наказаний, в определенной мере способствует формированию у некоторых ученых и практиков взгляда на прокуратуру как на орган исполнительной власти. При этом они ссылаются на то, что и в дореволюционной России, и в большинстве зарубежных стран прокуратура входила и входит в структуру исполнительных органов власти. Но почему-то не принимается во внимание то, что в этих странах прокуратура осуществляет, как правило, лишь функции уголовного преследования, в то время как в России и некоторых других странах важной функцией прокуратуры является надзор за законностью, в том числе и в деятельности исполнительных органов. Вот что ответили наши респонденты в 2009 г. на вопрос анкеты "Определите свое отношение к заявлениям ученых и практиков о том, что прокуратура является органом исполнительной власти": "полностью поддерживаю" - 13%, "полностью не поддерживаю" - 54% и 30,2% - "частично поддерживаю" при 2,8% затруднившихся дать определенный ответ. Как видим, более 43% принявших участие в опросе полностью или частично относят прокуратуру к исполнительной ветви государственной власти. А вот как ответили на этот вопрос респонденты в ходе опроса в 1999 г.: 12,1%, 72%, 12,7% и 3,2% - соответственно. То есть в тот период только 24,8% опрошенных выступали за отнесение прокуратуры к исполнительной власти. Этот вопрос приобретает все большую актуальность и потому, что в связи с принятием ФЗ от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и наделением органов прокуратуры правом регулирования (разрешения проведения) проверок органами государственного контроля и надзора отечественная прокуратура, как отмечают некоторые авторы, станет осуществлять управленческую деятельность, что в определенной мере дает основание относить ее к органам исполнительной ветви власти. Правда, следует заметить, что полностью разделяют это мнение только 7,6% опрошенных и 38,5% его полностью не поддерживают. Но ведь 36% - частично согласны с ним, а на период опроса этот Закон только начал исполняться. Полагаем, обозначенная проблема требует дальнейшего углубленного исследования. Это тем более важно уже потому, что периодически в средствах массовой информации появляются сообщения о возможном подчинении системы прокуратуры министру юстиции РФ. Поэтому нас, естественно, в ходе последнего опроса интересовало мнение его участников по этому вопросу. Вот результат: полностью поддерживают отмеченную позицию немногим более 7% респондентов, 65,4% - категорически высказались против, 16% - поддержали ее частично, а остальные воздержались от какого-либо ответа. Интересно, что в 2009 г. 37,4% опрошенных высказались за то, что современную отечественную прокуратуру следовало бы выделить "в особую контрольную власть в механизме государства", только 24,9% не поддержали подобного рода предложения некоторых российских ученых <2> при 37,3% - частично поддерживающих это мнение. В 1999 г. ответы на этот вопрос разделились следующим образом: 29,3%, 25,5%, 34,4% соответственно. -------------------------------- <2> См., напр.: Чиркни В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 11 - 14; Шобухин В. Ю. Прокуратура - основа надзорно-контрольной власти в России // Государство и право. 2007. N 11. С. 89 - 94.

Приведенные цифры свидетельствуют о том, что возросло число юристов, желающих видеть российскую прокуратуру отнесенной к исполнительной либо контрольной власти. Однако из многочисленных бесед с участниками опроса можно сделать вывод, что они мало знают (или вообще ничего не знают) об "особой контрольной власти", прокурорские работники и их коллеги-юристы из других структур устали от длящихся уже не первый год нападок на отечественную прокуратуру и попыток отнесения ее к какой-либо ветви государственной власти. Однако необходимо отметить, что для реализации этих пожеланий респондентов - считать прокуратуру органом контрольной власти - в настоящее время в нашем государстве нет однозначной соответствующей конституционно-правовой основы. Кроме того, ученым, развивающим идею о контрольной власти и включении в нее российской прокуратуры, следовало бы учитывать то обстоятельство, что вневедомственный (внешний) контроль - это свойство органов исполнительной ветви государственной власти... Так что в этом вопросе дела обстоят гораздо сложнее, чем это кажется с первого взгляда. Солидарны были участники опроса и при ответе на вопрос "Выразите свое отношение к предложениям о том, что "прокуратура современной России не должна подобно прокуратуре СССР быть строго централизованной системой и должна быть децентрализована": "полностью не поддерживаю" ответили 70,5%, и только 4,3% заявили, что полностью согласны с этим предложением при 15,1% частично поддержавших это предложение. Отметим, что за прошедшие десять лет в определенной мере изменилось мнение общества (во всяком случае, об этом говорят результаты опроса) при оценке деятельности специальных контролирующих органов исполнительной ветви власти по контролю и надзору за исполнением действующего законодательства: если в 1999 г. 61,8% опрошенных отметили, что их деятельность не отвечает предъявляемым к органам контроля требованиям, 26,1% - частично были согласны с этим и только 4,6% не поддержали это мнение, то в ходе опроса в 2009 г. мнения разделились следующим образом - 23%, 52,5%, 14%. Участники исследования, как свидетельствуют цифры, стали больше доверять контролирующим структурам. Видимо, поэтому за десять последних лет с 42% до 37,4% сократилось число полагающих, что именно "органы прокуратуры могут и должны осуществлять координацию деятельности всей системы органов государственного контроля при осуществлении от имени Российской Федерации контроля и надзора за исполнением действующих на ее территории законов". Однако в то же время с 26,8% до 32,7% увеличилось число частично поддерживающих это предложение, хотя количество его противников осталось фактически на одном уровне - немногим более 20%. Одновременно подчеркнем, что если в 1999 г. 87,2% участников опроса полностью или частично разделяли мнение о том, что одной из серьезных (значимых) причин неудовлетворительного состояния законности в сфере контроля за исполнением федерального законодательства является недостаточный уровень правовой подготовки должностных лиц, осуществляющих эту работу (при 7,6% несогласных), то в 2009 г. ответы разделились следующим образом - 89,2% и 6,5%. Пожалуй, руководителям контрольно-надзорных структур следует сделать соответствующие выводы. А вот если в 1999 г. на вопрос анкеты "Как Вы относитесь к предложениям отнести прокуратуру к "президентской власти"?" ответили "полностью поддерживаю" только 1,3%, "частично поддерживаю" - 7,3% и 86,6% - "полностью не поддерживаю", то в ходе последнего опроса были получены следующие результаты - 10,1%, 19,1% и 60,8%. Как видим, рост доверия налицо, но мы, как и большинство респондентов, считаем, что в соответствии с действующим в стране законодательством неправильно относить прокуратуру РФ к "президентской власти", хотя Президент РФ как глава государства, гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина, безусловно, имеет значительное влияние на процессы организации и деятельности прокуратуры. Хочется особо выделить, что, как и десять лет назад, большинство участников опроса, проведенного в 2009 г. (83,9% при 84,1% - в 1999 г.), полностью или же частично высказались за то, что в соответствии с действующим в России законодательством было бы неправильно относить прокуратуру к одной из традиционных ветвей власти, так как ее деятельность явно не укладывается в рамки какой-либо из них, и что прокуратура убедительно доказала свою способность эффективно сотрудничать в интересах законности, решения задач демократического общества, защиты прав и свобод человека и гражданина с любой ветвью власти и, по существу, "является самостоятельным и независимым органом государственной власти". При этом 46,4% участников опроса 2009 г. полностью и 42,8% частично поддерживают (при 9% высказавшихся против) мнение о том, что прокуратура современной России - это один из элементов (составная часть) структуры правоохранительных органов, но особый (наделенный особым статусом) и независимый в своей деятельности (в рамках действующего законодательства) от других ветвей государственной власти. В связи с этим было интересно получить ответ на вопрос анкеты "Согласны ли Вы с мнением некоторых экспертов Совета Европы, считающих, что российская прокуратура, ее организация и функционирование представляют собой препятствие на пути развития судебной системы, реализации принципа независимости судопроизводства?". Ответы на него были получены такие: "полностью не поддерживаю" - 70,9%, "частично поддерживаю" - 17,3%, "полностью поддерживаю" - 3,6%. Отметим, что в ходе опроса в 1999 г. мнения разделились следующим образом - 62,2%, 19,3%, 6,2%. Как видим, за эти годы увеличилось количество не разделяющих мнение экспертов Совета Европы. Как известно, после вступления России в Совет Европы Парламентская Ассамблея Совета Европы рекомендовала Российской Федерации принять новый закон, регулирующий организацию и деятельность российской прокуратуры, который бы отвечал европейским стандартам. В ходе прошлого опроса 65,8% полностью и 10,7% респондентов частично поддержали позицию тех ученых и практиков, которые считают, что в Европе не существует единой схемы, определяющей задачи и полномочия прокуратуры, и что было бы неправильно пытаться переделать прокурорскую систему одной страны по принципу другой, так как каждая система должна быть совместима с культурой и историей ее страны, принимаема тем обществом, в котором функционирует. Эта идея с годами находит все большее понимание и поддержку в юридическом сообществе нашей страны: в ходе последнего опроса 66,3% респондентов полностью и 23,4% частично высказались о правильности позиции, занимаемой отечественными учеными и практическими работниками. "Прокуратура - институт, порожденный объективными потребностями именно российского общества. Основная ее особенность состоит в том, что она является прокуратурой смешанного (надзорно-обвинительного) типа - выполняет функции как надзора за исполнением законов, так и уголовного преследования". По нашему мнению, здесь нет какого-то противоречия, если не смешивать разные по своей функциональной принадлежности полномочия прокуратуры: выявляя нарушения законов, прокурор не только вправе, но и обязан принять меры к устранению таких нарушений, в том числе и путем уголовного преследования. Заметим, что если в ходе предыдущего опроса 82,4% респондентов полностью или частично поддержали эту позицию, то в ходе последнего - ее поддержали уже 84,7%, полностью не поддержали 10,5% и 8,3% участников опроса соответственно, а остальные затруднились дать определенный ответ. Причем по итогам опроса 2009 г. 40,9% его участников полностью и 38,6% частично поддержали мнение ученых и практиков о том, что "на данном этапе нашего развития нужна прокуратура переходного типа с разветвленными функциями и сильными надзорными полномочиями" (по итогам опроса 1999 г. - 40,1% и 31,2% соответственно). При этом в ходе последнего опроса 55,4% его участников и 52,2% анкетирования 1999 г. совершенно определенно высказались против распространяемого некоторыми авторами (по большей части теоретиками радикального толка и политиками, лоббирующими интересы теневого капитала) мнения о том, что "разделение властей не оставляет места для универсального прокурорского надзора и что прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) - инструмент внеэкономического принуждения". Примечательно, что если в 1999 г. эту позицию полностью поддержали 12,7% опрошенных, то в 2009 г. - только 6,5%. Как видим, позиции прокуратуры укрепляются, что можно объяснить как результатами ее надзорной и иной деятельности, так и более ясной и твердой позицией в этом непростом вопросе политического руководства нашего государства. Учитывая изложенное, совсем не удивляет, что если десять лет назад точка зрения радикальных оппонентов современной отечественной прокуратуры, заключающаяся в том, что "прокуратура Российской Федерации по своей сути не способна вписаться в демократическое общество и потому является тормозом на пути общественного прогресса", полностью или частично разделялась 16,3% опрошенных при 75,8% полностью ее поддерживающих, то в 2009 г. только 6,1% респондентов частично или полностью разделяли отмеченную позицию. Как говорится, время лечит, мы все больше отходим от политических штампов, от неверия в способность отечественных государственных институтов работать не только в его интересах, но и в интересах общества и отдельного человека. Поэтому неудивительно, что почти 66% из числа опрошенных в 2009 г. (65% - в 1999 г.) полностью и более 24% в 2009 г. (22,9% - в 1999 г.) частично разделяют мнение о том, что "сама по себе прокуратура не может быть признаком ни демократичности, ни авторитарности государства и его правовой системы и что прокуратуру нельзя отрывать от условий, в которых она, как и любой другой институт власти, осуществляет свою деятельность, от того, как власть относится к праву и законности", и только 7% в 2009 г. и 6,3% в 1999 г. ответили "полностью не поддерживаю" это мнение. Будем откровенны, ни после подведения итогов опроса десятилетней давности, ни теперь нас не удивило то, что его участники не очень активно высказались за то, что "прокуратура России может и должна быть реформирована": в 1999 г. 30,3% респондентов полностью, 42,4% частично поддержали это предложение, а 8,9% ответили "полностью не поддерживаю"; в 2009 г. на этот вопрос были получены соответственно следующие ответы - 21,2%, 52,5%, 16,2%, т. е. налицо утрата доверия к реформам прокурорской системы. Наши попытки выяснить в ходе личных бесед, чем же вызван этот консерватизм, привели к пониманию того, что и прокурорские работники, и другие участники опроса попросту опасаются проведения реформы ради реформ, а не с целью повышения эффективности организации и деятельности прокуратуры. Так что консерватизм - не всегда зло, как не всегда во благо реформирование, тем более необдуманное и поспешное. Тем не менее вот некоторые примеры, где наши респонденты выступили за реформы. Как известно, действующая Конституция РФ не предусмотрела наличие у Генерального прокурора РФ права законодательной инициативы, которым он наделялся в течение длительного времени. В определенной мере компенсировать отсутствие этого права было призвано закрепление в ст. 9 Закона о прокуратуре функции участия прокуратуры в правотворческой деятельности. В то же время, в отличие от субъектов законодательной инициативы, перечисленных в п. 1 ст. 104 Конституции РФ, обращение Генерального прокурора в законодательные органы с предложениями об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов не влечет последствий, предусмотренных для обращения субъектов законодательной инициативы. Зачастую судьба инициатив Генерального прокурора зависит не от законодателя, а от субъективных, далеко не всегда профессиональных взглядов чиновников. Поэтому представляется настоятельно необходимым наделение Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы. Достаточно сказать, что на вопрос: "Должен ли Генеральный прокурор РФ быть наделен правом законодательной инициативы?" - "полностью поддерживаю" ответили в 1999 г. 61,8% опрошенных, 11,3% - "частично поддерживаю" и только 13,8% - "полностью не поддерживаю", а в 2009 г. на этот вопрос были соответственно получены следующие ответы - "полностью поддерживаю" - 57,6%, 25,2% - "частично поддерживаю" и 14,4% - "полностью не поддерживаю". Более 69% респондентов в ходе последнего опроса однозначно высказались "за" в вопросе о том, что "в Конституцию Российской Федерации необходимо внести изменения, предусматривающие наделение Генерального прокурора РФ правом обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации", 24% частично разделяют эту позицию и только 5% ее полностью не разделяют (в 1999 г. ответы на этот вопрос разделились следующим образом - 73,2%, 14%, 9,6%). Конечно же, нас не могло не интересовать отношение участников опроса к другим институтам политической системы и гражданского общества. Так, в ходе последнего опроса 38,5% из них полностью поддержали, 46,4% частично поддержали и только 7,2% не поддержали мысль о том, что "несмотря на законодательное закрепление независимости органов прокуратуры при осуществлении своих полномочий от общественных объединений (партий) прокуратура не может не испытывать на себе влияния гражданского общества и структур политической системы", а в ходе опроса в 1999 г. ответы распределились таким образом - 40,8%, 42,7%, 10,8%. При этом в 2009 г. 17,3% респондентов полностью и 53,6% частично поддержали мнение ученых и практиков о том, что "средства массовой информации в современной российской действительности способны реально оказывать влияние на деятельность органов прокуратуры", хотя 21,2% так не считают (в 1999 г. соответственно - 23,6%, 54,8%, 10,8%). Мы видим, что, как и десять лет назад, участники нынешнего анкетирования осознают, что в своей деятельности прокуратура не может быть полностью независимой от структур политической системы, но прежней робости перед средствами массовой информации и завышения их влияния на результаты работы прокуратуры у респондентов уже нет. Касаясь отношений с одним из важнейших правозащитных институтов нашего государства и общества - Уполномоченным по правам человека, 77,7% участников анкетирования 2009 г. пояснили, что, по их мнению, Уполномоченный по правам человека в РФ является правовым институтом, действующим дополнительно к существующим правозащитным механизмам, и он не должен подменять собой прокуратуру, систему правоохранительных органов, судебных и контрольных органов, 11,2% - частично поддержали это мнение и только 1,7% ответили иначе (в 1999 г. на этот вопрос ответы распределились следующим образом: 76,4%, 10,8%, 1,3%). Особо отметим значительное единодушие опрошенных, несмотря на занимаемые ими должности, принадлежность к различным ведомствам, возраст, стаж работы и пр., при ответе на один из вопросов анкеты, который сегодня волнует многих в нашей стране: 46% опрошенных полностью поддерживают и 41% частично поддерживают (при 2,2% так не считающих), что "в настоящее время особую опасность для государства и общества представляет правовой нигилизм, который исходит не только от лиц, в той или иной мере заинтересованных в обходе закона, но и от представителей управленческого персонала, обязанных быть проводниками требований закона, и что внешне сверхмощная вертикаль исполнительной власти на поверку оказалась несостоятельной в своем главном назначении - обеспечить исполнение законов" (в ходе опроса 1999 г. соответственно - 67,5%, 24,8% и 1,9%). При сопоставлении цифр радует то, что по сравнению с 1999 г. сократилось число однозначно разделяющих это мнение, но не может не настораживать значительный рост ответивших "частично поддерживаю", т. е. колеблющихся, еще не до конца верящих в структуры исполнительной власти. Полагаем, что изложенные материалы позволяют нам сделать вывод, что прокуратура занимает важное место в политической системе Российской Федерации, являясь необходимым и достаточно надежно работающим механизмом формирующейся системы разделения властей. Органы прокуратуры принимают меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили (законодательной, исполнительной, судебной властей). Все ветви власти взаимодействуют между собой и как единая государственная власть должны быть заинтересованы в обеспечении верховенства закона, единстве и укреплении законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства - основных целей, стоящих перед отечественной прокуратурой.

Название документа