Тюремная реформа в России во второй половине XIX - начале XX века (совершенствование системы административного управления и организации деятельности пенитенциарных учреждений в условиях социально-экономической и политической модернизации общества)

ТЮРЕМНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX - НАЧАЛЕ XX ВЕКА (СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПЕНИТЕНЦИАРНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В УСЛОВИЯХ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ И ПОЛИТИЧЕСКОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ ОБЩЕСТВА)

К. К. КОРАБЛИН

Кораблин К. К., заместитель начальника ФГОУ ДПО "Дальневосточный институт повышения квалификации Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков" по учебной и научной работе, член Российской академии естественных наук (РАЕН), член Российской академии юридических наук (РАЮН), кандидат юридических наук, цент, подполковник полиции.

Статья посвящена проблемам реформирования пенитенциарной системы России во второй половине XIX - начале XX в., в то время, когда царское Правительство в конце 70-х годов XIX в. предприняло ряд принципиальных мер, кардинально изменивших механизм функционирования всей тюремной системы Российского государства.

Article is devoted problems of reforming of prison system of Russia in second half XIX - the XX-th century beginning when the imperial government in the late seventies the XIX-th centuries has undertaken a number of the basic organizational measures which have cardinally changed the mechanism of functioning of all prison system of the Russian state <*>. -------------------------------- <*> Korablin K. K. Penitentiary reform in Russia in the second half of the 19th - beginning of the 20th century (improvement of the system of administrative management and organization of activity of penitentiary institutions in conditions of social-economic and political modernization of the society).

Во второй половине XIX в. в истории России наступила эпоха глобальных социально-экономических и политических преобразований. Буржуазно-либеральные реформы затронули практически все важнейшие сферы жизни общества и государства. В кратчайшие сроки были проведены крестьянская (1861 г.), финансовая (1862 - 1866 гг.), судебная и земская (1864 г.), городская (1870 г.), военная (1861 - 1874 гг.), тюремная (1879 г.) и др. реформы. В стране наступила эпоха гласности, в которой так нуждалось общество. Был закрыт Цензурный комитет, введенный еще Николаем I. Разрешена свободная выдача заграничных паспортов. Объявлена амнистия политическим заключенным (декабристам, участникам польского восстания 1830 - 1831 гг., петрашевцам). Около 9 тыс. человек были освобождены от политического надзора <1>. -------------------------------- <1> История России (Россия в мировой цивилизации): Курс лекций / Под ред. А. А. Радугина. М., 1997. С. 150; Гернет М. Н. История царской тюрьмы: В 5 т. М.: Госюриздат, 1960 - 1963. Т. 3. 1961. С. 12.

В условиях социально-экономической и политической модернизации российского общества в конце 70-х годов XIX в. царское Правительство было вынуждено предпринять ряд принципиальных организационных мер, кардинально изменивших механизм функционирования тюремной системы государства, всецело направленных на совершенствование деятельности его карательных звеньев. Всего в начале 80-х годов XIX в. в России насчитывалось 7672 места заключения (не считая полицейских арестных помещений). До второй половины XIX столетия в России не существовало стройной системы организации тюремных учреждений. Так, например, рабочий (работный) дом не отличался от смирительного, тюремный замок (острог), арестантские роты гражданского ведомства также не имели между собой принципиальных различий. Управление тюремным ведомством не было централизованным, тюремные замки находились в ведении различных государственных органов. При этом тюремное управление еще и не было отделено от полицейского. В одной лишь Москве находилось около десятка самых разных тюремных учреждений - тюремный замок (острог), пересыльный замок, смирительный дом, рабочий (работный) дом, новая временная тюрьма ("яма"), отделение в здании присутственных мест, арестное помещение при Екатерининском богадельном доме, тюремное помещение при мещанском обществе, арестантские роты гражданского ведомства, арестантские помещения при полицейских частях города. Для нужд этапирования арестантов в места отбывания наказаний служили пересыльные (этапные) тюрьмы. Наиболее крупными пересыльными тюрьмами являлись: Московская, Санкт-Петербургская, Владимирская, Нижегородская, Казанская, Илецкая, Орловская, Пермская, Томская, Тюменская, Тобольские центральные тюрьмы и др. Среднее ежедневное количество заключенных, содержащихся в пересыльных тюрьмах, составляло: в 1882 г. - 4604 чел.; в 1883 г. - 4780; в 1884 г. - 4691; в 1885 г. - 4380; в 1886 г. - 4212; в 1887 г. - 4393 чел. <3>. -------------------------------- <3> Отчет по Главному тюремному управлению за 1887 год. СПб., 1889. С. 74.

К концу XIX в. в европейской части России и Сибири действовали 13 каторжных тюрем, в которых ежедневно содержалось свыше 5 тыс. чел., в то время как общая численность лиц, отбывающих наказание в виде каторжных работ, составляла 36 337 чел. Среди наиболее крупных каторжных тюрем были: Шлиссельбургская, Александровская, Акатуевская, Варшавская, Владимирская, Псковская, Смоленская, Саратовская, Орловская, Усть-Каменогорская, Харьковская, Херсонская, Новобелгородская, Новоборисоглебская и др. Во всех местах лишения свободы условия содержания осужденных не соответствовали предъявляемым требованиям. Повсеместно тюрьмы были переполнены (см. табл.). Санитарные нормы наполняемости тюремных помещений не выдерживались. Заключенные не получали необходимого медицинского обслуживания.

Таблица

Сравнительные показатели среднего статистического (нормального) и фактического количества заключенных, содержащихся в тюремных помещениях Российской империи в середине XIX века <4>

Место Среднее статистическое Фактическое заключения (нормальное) количество количество заключенных заключенных

Бакинская тюрьма 327 1324

Шуйская тюрьма 40 250

Петровская тюрьма 389 1000

Юрьевская тюрьма 125 300

Кутаисская тюрьма 274 760

Лифляндская тюрьма 237 600

Судя по четырем однодневным переписям учета тюремного населения, общее число заключенных, содержащихся в местах лишения свободы Российской империи, было очень велико, например, по состоянию на 1 апреля 1870 г. количество осужденных всех категорий составляло - 73 476 чел., на 5 января 1871 г. - 69 050, на 5 июля 1870 г. - 66 495, на 5 сентября 1872 г. - 81 695 чел. (из них содержащихся в тюрьмах - 76 474 чел., пересыльных - 5221 чел.) <5>. Ежегодно по пересыльным трактам из одного конца страны в другой перемещалось около 120 000 заключенных. -------------------------------- <5> О содержании тюрем и пересыльной части в империи // Тюремные преобразования в России: Доклад комиссии, записки, сводная ведомость, исторические очерки. 1872 - 1874 гг. Часть 1. Б. м. Б. г. Л. 238 об - 239.

Как видим, состояние российского пенитенциарного ведомства накануне реформы было удручающим. Для подготовки тюремной реформы 1 февраля 1872 г. Александром II была учреждена специальная Комиссия для составления общего систематического проекта тюремного преобразования. Главным результатом работы Комиссии стал подготовленный и принятый ею Общий систематический проект тюремного преобразования, положенный в основу кардинальной реформы всей тюремной системы России конца XIX - начала XX в. Проект состоял из 176 статей, помещенных в 5 основных разделов. С учетом предложений Комиссии 27 февраля (12 марта по новому стилю) 1879 г. в России был учрежден ведущий орган централизованного управления всем тюремным ведомством страны - Главное тюремное управление, на который были возложены функции по определению основных направлений проведения тюремной реформы, а также выбор путей и дальнейшего совершенствования деятельности пенитенциарной системы России в период ее адаптации к новым условиям государственной и общественной жизни. Главное тюремное управление в виде самостоятельной структурной единицы вошло в состав МВД. Министр внутренних дел являлся прямым начальником тюремной стражи и местной тюремной администрации, а места заключения находились в ведении начальника Главного тюремного управления, а также губернаторов или начальников областей. Высший надзор за всеми тюремными учреждениями, предназначенными для содержания под стражей государственных преступников, принадлежал товарищу (заместителю) Министра внутренних дел - руководителю Департамента исполнительной полиции. На начальника Главного тюремного управления возлагалось руководство местами заключения гражданского ведомства, пересылкой арестантов и исправительными приютами <6>. -------------------------------- <6> Устав о содержащихся под стражей (изд. 1890 г.) // СЗ (Свод законов Российской империи). Т. XIV. Ст. 14, 15.

В компетенцию Главного тюремного управления входило управление ссылкой и каторгой, а также деятельность Попечительного о тюрьмах общества, исправительно-воспитательных заведений и благотворительных тюремных учреждений для несовершеннолетних правонарушителей (школ, приютов, патронатных обществ). Помимо своей основной деятельности по организации централизованного управления тюремной системой Российской империи, Главное тюремное управление еще разрабатывало новые законопроекты, составляло сборники законов и распоряжений, а также издавало инструкции для тюремной администрации. Кроме того, оно выполняло различные административные, хозяйственные, счетные функции, а именно: - осуществляло управление личным составом тюремного ведомства (назначало, отправляло в отставку, предоставляло отпуска, назначало пенсии и пособия, представляло к наградам, предавало суду чиновников ведомства); - осуществляло управление отдельными местами заключения, распределяло по ним срочных арестантов и служащих вольнонаемной стражи; - устанавливало порядок надзора за заключенными и содержания их в тюрьмах и больницах; - определяло виды арестантских работ. Помощь Главному тюремному управлению в этой работе оказывала (образованная еще 27 января 1867 г.) Главная инспекция по пересылке арестантов, занимавшаяся пересылкой осужденных "по всем трактам империи" (по железным дорогам, на пароходах, на подводах), обеспечением караула по пути следования при помощи конвойных команд, находившихся в распоряжении инспекции. Возглавлял инспекцию Главный инспектор, находившийся в ведении Военного министерства, но непосредственно подчинявшийся начальнику Главного тюремного управления. На Главного инспектора по пересылке арестантов возлагались следующие функции: - неукоснительное соблюдение единообразия в способах перевозки арестантов и стремление к максимальному сокращению финансовых расходов, направляемых на эти цели; - повышение эффективности организации этапирования арестантов; - наблюдение за порядком при пересылке арестантов по железной дороге; - подготовка статистической отчетности по перевозке арестантов на подводах, пароходах и по железным дорогам; - осуществление контроля за главными этапными путями с непосредственным осмотром порядка содержания ссыльных и пересыльных арестантов в тюремных замках <7>. -------------------------------- <7> ПСЗ-2 (Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2). Т. XIII. N 44178. С. 63 - 64.

В целях регулярного обмена мнениями по различным вопросам тюремной практики Главное тюремное управление периодически созывало съезды тюремных служащих, а также устраивало выставки, информирующие общество о достигнутых в тюремном деле результатах, вело переписку с международной тюремной комиссией и принимало участие в заседаниях международных тюремных конгрессов <8>. -------------------------------- <8> Ефремова Н. Н. Министерство юстиции Российской империи 1802 - 1917 годы (Историко-правовое исследование). М., 1983. С. 84 - 85.

Штат Главного тюремного управления состоял из 35 классных чинов, которыми комплектовались следующие должности: начальника Главного тюремного управления (1); помощников начальника Главного тюремного управления (2); инспекторов 5 класса (4); инспекторов 6 класса (3); старших делопроизводителей (6); младших делопроизводителей (9); заведующего статистической частью (1); журналистов (2); главного инспектора по пересылке арестантов (1); старшего штаб-офицера (1); старшего делопроизводителя канцелярии (1); младшего штаб-офицера (1) и обер-офицера (1) для исполнения поручений при Главном инспекторе по пересылке арестантов, архитектора (1); архивариуса (1) <9>. -------------------------------- <9> Отчет по Главному тюремному управлению за 1908 год. Часть 2. Приложения. СПб., 1910. С. 12.

Главное тюремное управление состояло из 8 делопроизводств, каждый из которых обладал определенными полномочиями (решение кадровых, финансовых, хозяйственных, правовых и др. вопросов). С учетом международного пенитенциарного опыта 13 декабря 1895 г. Главное тюремное управление было передано в Министерство юстиции и просуществовало под его началом вплоть до 1917 г. В целях осуществления контроля за деятельностью тюремных учреждений на местах Законом от 21 марта 1890 г. в некоторых местностях были учреждены губернские тюремные инспекции. На тюремные инспекции возлагались функции разработки проектов законодательных актов, проведения ревизий местных тюремных учреждений и руководство их деятельностью. В течение 1890 - 1896 гг. тюремные инспекции были созданы в 24 губерниях. Процесс становления их затянулся на долгие годы. Достаточно сказать, что в течение 1909 и 1910 гг. новых инспекций было учреждено только 19. К началу 1913 г. численность губернских тюремных инспекторов составляла 35 чел. и исполняющих эти должности - 21 чел., в то время как на территории 64 губерний Российской империи размещалось 507 тюрем и 54 тюрьмы - на территории 15 областей. Объем должностных обязанностей служащих тюремной инспекции и порядок работы тюремных инспекторов подробно регламентировались Временными правилами первоначального руководства тюремным инспекторам во время командировок с целью осмотра и ревизии учреждений, входящих в состав карательной системы, утвержденными Министерством внутренних дел 20 июня 1879 г. Собранные тюремными инспекторами сведения и результаты ревизий мест заключения излагались ими в форме подробных отчетов, направляемых на имя начальника Главного тюремного управления. Во время выезда тюремных инспекторов в служебные командировки им предписывалось обязательное ношение форменной одежды (Циркуляр Министерства внутренних дел от 5 октября 1885 г.) <10>. -------------------------------- <10> Систематический сборник узаконений и распоряжений по тюремной части / Сост. В. Н. Коковцов и С. В. Рухлов. СПб., 1894. С. 7 - 10; Устав о содержащихся под стражей (изд. 1890 г. и по продолжению 1909 г.). Приложение N 7 к п. 5 ст. 15 / Сост. А. Н. Рябчиков. СПб., 1912. С. 347 - 349.

Реформа тюремной системы России коснулась не только центрального аппарата, но и управленческого звена на губернском и областном уровнях. Распоряжениями Министра внутренних дел от 16 июня 1879 г. N 48 и от 25 апреля 1886 г. N 12 губернаторам предписывалось по всем предметам, относящимся "до мест заключения гражданского ведомства, арестантской пересыльной части и исправительных приютов", обращаться непосредственно к начальнику Главного тюремного управления. Однако в особых случаях в виду исключительности обстоятельств и необходимости оперативного решения того или иного вопроса губернаторы могли непосредственно обращаться к Министру внутренних дел, минуя начальника Главного тюремного управления <11>. -------------------------------- <11> См.: Устав о содержащихся под стражей (изд. 1890 г.) // СЗ. Т. XIV. Ст. 21.

В целях усиления контрольных функций, совершенствования управления местами заключения был учрежден новый коллегиальный орган - Совет по тюремным делам, на заседания которого выносились вопросы тюремного устройства, исполнения общих смет доходов и расходов по тюремной части, улучшения тюремного хозяйства, годовых отчетов о работе Главного тюремного управления и др. Кроме того, определенные функции по формированию новой тюремной системы были возложены на Государственный совет. В 1894 г. в составе Главного тюремного управления была образована статистическая часть, а в 1902 г. - новое делопроизводство по организации арестантских работ и бухгалтерия. В 1904 г. был упразднен Тюменский приказ о ссыльных, его функции по распределению ссыльных по Западной и Восточной Сибири были переданы Главному тюремному управлению. В 1908 г. в составе Главного тюремного управления выделяется особое делопроизводство, которому вменяется разработка законодательных и других принципиально важных для тюремного ведомства вопросов. В 1906 г. при Главном тюремном управлении было учреждено Центральное дактилоскопическое бюро, деятельность которого регламентировалась Правилами о производстве и регистрации дактилоскопических снимков. С 1893 г. Главное тюремное управление впервые стало издавать ежемесячный журнал "Тюремный вестник", на его страницах публиковались важнейшие материалы по организации тюремного дела, исследовались проблемы отечественной и зарубежной тюремной практики. В начале XX в. преобразования в сфере пенитенциарного дела затронули и внешние атрибуты тюремного ведомства. Все служащие Главного тюремного управления и непосредственно мест заключения стали носить форменную одежду (черный с темно-синими выпушками и просветами костюм, приборный металл фурнитуры униформы был желтый). 28 февраля 1914 г. император Николай II утвердил новые образцы формы тюремных надзирателей и надзирательниц. Заслуги в службе отмечались награждением тюремного персонала серебряной медалью "За беспорочную службу в тюремной страже", помещаемой на нагрудной ленте ордена Святой Анны. Таким образом, во второй половине XIX - начале XX в. российское тюремное ведомство вступило на качественно новый уровень своего развития. В результате предпринятых мер, затронувших не только деятельность центрального тюремного аппарата, но и местных органов исполнения наказаний, тюремная система царской России стала представлять собой сложный комплекс государственно-правовых учреждений с определенным правовым статусом и организационно-управленческой структурой, деятельность которых всецело была направлена на реализацию установленной законом исполнительной функции.

Название документа Интервью: Интервью с первым заместителем Министра юстиции Российской Федерации Александром Вячеславовичем Федоровым ("Юридический мир", 2009, N 8) Текст документа

ИНТЕРВЬЮ С ПЕРВЫМ ЗАМЕСТИТЕЛЕМ МИНИСТРА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АЛЕКСАНДРОМ ВЯЧЕСЛАВОВИЧЕМ ФЕДОРОВЫМ

- Александр Вячеславович, в последнее время Минюст России активно выступает с предложениями об организации системного антикоррупционного мониторинга законодательства и правоприменения в России. Чем обусловлены эти инициативы? - Формирование современной правовой системы Российской Федерации связано с интенсивным развитием законодательства, ростом количества федеральных и региональных нормативных правовых актов. В свою очередь, увеличение массива действующих нормативных документов сопровождается проявлением различных юридических дефектов: противоречий, повторений, пробелов. Данные обстоятельства ослабляют целостность и эффективность правового регулирования, а также способствуют созданию условий для проявления коррупции. Сегодня очевидно, что коррупция является бедствием общегосударственного масштаба, глобальной проблемой, от решения которой зависит национальная безопасность Российской Федерации, а именно безопасность ее народа, безопасность личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. В сложившихся условиях необходим механизм, позволяющий как на этапе разработки нормативных правовых актов, так и в процессе их применения выявлять и устранять коррупциогенные факторы. Как представляется, таким, при этом весьма эффективным, механизмом может стать антикоррупционный мониторинг правотворчества и правоприменения. Мониторинг является неотъемлемой составной частью, с одной стороны, совершенствования законодательства и правоприменительной практики, с другой стороны, современной российской государственно-правовой политики, одной из составляющих которой является антикоррупционная политика.

- Антикоррупционный мониторинг законодательства и правоприменения - это теоретические разработки на будущее или уже какая-то конкретная работа? - Антикоррупционный мониторинг - это не только теория, но и эффективная практика. Органами власти принимаются конкретные меры по противодействию глобальной угрозе коррупции, в том числе идет активный процесс системного формирования национального антикоррупционного законодательства, сопровождающийся признанием выделения самостоятельного направления правовой политики, получившей наименование государственно-правовой политики противодействия коррупции или антикоррупционной политики, составной частью которой, как уже было отмечено, является антикоррупционный мониторинг законодательства и правоприменения. В свою очередь, сердцевину такого мониторинга на данный момент составляет антикоррупционная экспертиза, о необходимости которой говорилось уже несколько лет на различных уровнях. Правовая основа для решения этой задачи создана в декабре 2008 года с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции", статья 6 которого в числе мер профилактики коррупции предусматривает антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов. Необходимо отметить, что появлению этой нормы в российском законодательстве предшествовала большая работа в формате СНГ, принятие Межпарламентской Ассамблеей СНГ ряда модельных законов и рекомендаций. В частности, Модельным законом "Основы законодательства об антикоррупционной политике", принятым в Санкт-Петербурге в 2003 году, были установлены антикоррупционные стандарты в сфере правотворчества. Положения модельного законодательства нашли отражение в Федеральном законе "О противодействии коррупции", в целях реализации которого Правительством Российской Федерации приняты 5 марта 2009 г. два Постановления: N 195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" и N 196 "Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции". Однако первый опыт работы показал, что такого регулирования недостаточно. С учетом этого 17 июля с. г. Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Таким образом создана система нормативных правовых актов, регламентирующих весь комплекс вопросов, связанных с проведением антикоррупционной экспертизы.

- Кто такие независимые эксперты и как ими можно стать? - Внесенными изменениями в законодательство предусмотрена возможность проведения антикоррупционной экспертизы не только со стороны государства, но и со стороны независимых экспертов, которые, при условии получения аккредитации, вправе представить свое самостоятельное заключение. Независимыми экспертами могут быть как физические, так и юридические лица, соответствующие установленным требованиям и прошедшие аккредитацию. Приказом Минюста России от 31 марта 2009 г. N 92 утверждено Положение об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность. Основными требованиями для аккредитации в качестве независимых экспертов являются: для физических лиц - наличие высшего профессионального образования и стажа работы по специальности не менее пяти лет; для юридических лиц - наличие в штате не менее трех сотрудников, удовлетворяющих требованиям к аккредитации физического лица в качестве независимого эксперта.

- Из ваших слов следует, что экспертом может быть лицо, имеющее любое высшее образование, а не только юридическое? - Это действительно так. Экспертиза проектов нормативных правовых актов специалистами в различных отраслях знаний позволит сделать оценку этих проектов более объективной.

- И сколько независимых экспертов уже зарегистрировано? - На данный момент прошли регистрацию уже около 300 независимых экспертов. Еще примерно столько же физических и юридических лиц представили для рассмотрения документы. В числе прошедших аккредитацию и получивших свидетельства - три региональных отделения Ассоциации юристов России (Волгоградской, Липецкой и Тамбовской областей). Первые месяцы практики проведения антикоррупционной экспертизы показывают: есть все основания полагать, что антикоррупционная экспертиза трансформируется из периодически появляющегося и, с известной долей условности, случайного элемента нормотворческого процесса в его неотъемлемую системную часть. Этому, несомненно, будет способствовать уже упомянутый мной Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", создающий условия для повышения эффективности антикоррупционного мониторинга в целом.

- Ситуация с независимыми экспертами понятна, а что такое антикоррупционная экспертиза как таковая? - Антикоррупционная экспертиза - это вид правовой экспертизы, которая проводится с узкой специальной задачей. Ее выводы могут в чем-то пересекаться с выводами правовой (юридической) экспертизы. Однако указанная экспертиза не подменяет собой антикоррупционную экспертизу, в связи с чем установлена необходимость составления самостоятельного экспертного заключения на предмет наличия факторов, способствующих проявлениям коррупции.

- О каких факторах идет речь? - Все коррупциогенные факторы - коррупционные положения нормативных правовых актов и их проектов - четко определены действующим законодательством. Условно их можно разбить на три большие группы: положения, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения; положения, устанавливающие возможность необоснованного применения исключений из общих правил; положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые или обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

- Сегодня о борьбе с коррупцией говорят на всех уровнях государственной власти. Налицо политическая воля руководства страны. Коррупции как социально опасному явлению объявлена война. Можно ли говорить о том, что борьба с коррупцией, по сути, стала новым национальным проектом? - Нет, это не может быть национальным проектом по определению. Говорить о таком проекте применительно к нации неправильно, даже если понимать национальное как тождественное государственному. В условиях глобализации коррупция не знает границ, поэтому ни в коем случае нельзя говорить о том, что она имеет признаки национального или моногосударственного явления. По этой причине борьба с коррупцией - это общемировая тенденция. Недаром в 2003 году принята Конвенция ООН против коррупции, а ранее - в 1999 году - Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, установившие общие правила противодействия коррупции. Российская Федерация идет в ногу со всем миром и принимает активные меры к тому, чтобы коррупция не получила распространения в нашем обществе. Коррупция в тех или иных формах и проявлениях была во всех государствах и во все времена. Но это отнюдь не означает, что с коррупцией бороться не надо. Наоборот, любое здоровое общество всегда борется с коррупцией, и результатом такой борьбы является снижение коррупционных проявлений до минимального уровня. Здесь вполне можно использовать аналогию с уровнем преступности: нельзя полностью искоренить преступность, какие-то эксцессы все равно будут происходить, и задача состоит в том, чтобы коррупция из довольно обыденного явления в ее широком понимании сократилась до числа разовых злоупотреблений, которые легче предупреждать и пресекать. Опыт многих стран показывает, что когда объединяются усилия государства и общества в борьбе с коррупцией, привлекаются к предупреждению коррупции общественные институты, то результат в противостоянии этому социальному злу всегда есть.

- То есть сверхзадача сводится к тому, чтобы коррупция перестала носить системный характер? - Можно много спорить о том, что такое коррупция, носит ли она системный характер. Сколько копий сломано в дискуссиях на эти темы. У каждого есть свое понимание признаков этого социально опасного явления. На мой взгляд, в первую очередь - это должностные преступления, когда лица, обладающие определенными полномочиями, реализуют эти полномочия за мзду или в иных личных интересах. Коррупционными проявлениями следует считать и действия иных лиц, которые идут к должностным лицам и за вознаграждение пытаются решить свои вопросы. С такими коррупционными деяниями, несомненно, надо активно бороться, но не менее важно - предупреждать их. В предупреждении коррупции весьма велика роль антикоррупционной экспертизы. Она позволяет выявить в действующих нормативно-правовых актах, а также в их проектах, предлагаемых к принятию, те положения, которые создают условия для возможных коррупционных правонарушений. Если мы добьемся такой ситуации, когда законы будут четкие, понятные, однозначные при применении, то люфт, маневр для тех, кто склонен к коррупционным правонарушениям, будет чрезвычайно сужен, а, может быть, в некоторых ситуациях и вовсе невозможен. Но задача заключается не только в том, чтобы принять законы, совершенные с точки зрения юридической техники и содержания, - важно добиться их безусловного исполнения. И здесь возникает второй момент - правоприменение. Закон должен исполняться. Мы можем принять самые совершенные законы, но если они не будут исполняться, не получим должного результата. Поэтому и ставится вопрос об антикоррупционном мониторинге не только действующего законодательства, но и его правоприменения. Надо добиться такой ситуации, когда действующие законы беспрепятственно применяются и безусловно исполняются. Кроме того, подзаконные нормативные правовые акты во исполнение законов должны быть вовремя приняты, чтобы у нас не возникало каких-то пробелов, противоречий, взаимоисключающих норм. Все должно быть по закону, ситуация, когда какая-либо область общественно-политических либо экономических отношений должным образом законодательно не урегулирована, недопустима в принципе, поскольку именно так и возникают предпосылки для коррупционных проявлений.

- Минюст России тоже проводит антикоррупционную экспертизу? - Минюстом России проводится антикоррупционная экспертиза: - проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, а также проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы; - нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации; - нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения.

- И как часто Минюст России дает заключения о наличии признаков коррупции? - Могу сказать, что пока мне почти каждый день приходится подписывать заключения антикоррупционных экспертиз, указывающие на то, что в рассмотренных документах выявлены коррупциогенные факторы. Надеюсь, что разработчики будут более тщательно подходить к формулированию положений разрабатываемых ими проектов нормативных правовых актов и случаев наличия коррупциогенных факторов станет меньше.

- В России существует достаточно большой круг лиц, обладающих иммунитетом от уголовного и административного преследования. Не редко можно услышать радикальные заявления о том, что у нас в стране формируется класс людей неприкасаемых и неподсудных, которые склонны к коррупции именно в силу своего правового иммунитета. Как вы оцениваете данную ситуацию? - Это в корне неверное мнение. Ситуацию с иммунитетом нужно оценивать как данность. Так, например, уже имеет многовековую историю парламентский иммунитет. В России парламентаризм совсем недавно отметил свое столетие. Это не такой уж и большой срок, если сравнивать с историей парламентов большинства европейских государств. Но уже сто лет назад появилось первое российское фундаментальное научное исследование, посвященное проблемам иммунитета депутатов Государственной Думы, - двухтомное издание "Иммунитет народных представителей", вышедшее в Императорском Юрьевском университете. И сегодня это очень актуальная тема. Для того чтобы решать важные общественно значимые вопросы, человек должен чувствовать себя защищенным. При этом иммунитет отнюдь не является синонимом полной безответственности, он лишь устанавливает определенные гарантии защиты от необоснованного привлечения к ответственности. У нас нет абсолютного иммунитета, поскольку любой иммунитет представляет собой гарантии неприкосновенности в определенных ситуациях. Но в установленном законом порядке лица, обладающие иммунитетом, могут быть привлечены к уголовной ответственности, если они совершили какие-либо противоправные деяния. Для разных категорий лиц объем гарантий неприкосновенности различен. Есть гарантии неприкосновенности у депутатов, судей, прокурорских работников. Следует упомянуть и дипломатический иммунитет. Эта тема, как уже было отмечено, давно является предметом исследования наших правоведов, в первую очередь ученых-процессуалистов. Я сам в 1995 году защитил диссертацию по теме, связанной с прокурорским иммунитетом. И проблему эту рассматривал комплексно: в результате исследований было важно установить не только необходимые гарантии прокурорской деятельности, но и порядок привлечения прокуроров к уголовной ответственности. Не потому, что среди них много людей, допускающих правонарушения, напротив, исследование проводилось в первую очередь для того, чтобы обеспечить неприкосновенность прокурорских работников, на которых в государстве возложены очень важные функции по обеспечению соблюдения законности. Для того чтобы они могли беспрепятственно исполнять свои обязанности, важно обеспечить их неприкосновенность от малейшего произвола со стороны лиц, наделенных властными полномочиями. С другой стороны, когда лицо, обладающее иммунитетом, неприкосновенностью, само совершает какое-либо противоправное деяние, оно неизбежно должно понести заслуженное наказание. Сила закона и состоит в том, чтобы он исполнялся всеми. Должны исполнять закон и те, кто обладает неприкосновенностью, и те, кто решает вопрос о привлечении к ответственности лиц, такой неприкосновенностью обладающих, в случае совершения ими противоправных деяний. Так что иммунитет - это нормальный правовой институт, который функционирует в любом цивилизованном обществе.

- Что собой представляет антикоррупционный мониторинг правоприменения? - Антикоррупционный мониторинг правоприменения призван обнаруживать имеющиеся коррупционные положения в нормативных правовых актах, которые не всегда являются очевидными на стадии подготовки нормативных документов и проявляются только в процессе их применения. Так, например, на фоне увеличения количества федеральных законов наиважнейшим является вопрос, связанный с их реализацией. При этом отсутствие актов, необходимых для реализации федерального закона, несвоевременное их принятие способствуют коррупционным проявлениям и снижают качество и эффективность законодательства. В настоящее время Минюстом России завершен мониторинг действующих федеральных законов, согласно результатам которого во исполнение 92 федеральных законов еще не принято 253 подзаконных нормативных правовых акта. Кроме того, выявлены случаи, когда закон определяет компетенцию на принятие акта, но не устанавливает критерии принятия решений, способствуя регулированию "по усмотрению", что, как следствие, приводит к злоупотреблениям и коррупции. Особое внимание необходимо уделять вопросу исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, выявляющих в процессе конституционного судопроизводства дефекты правового регулирования и указывающих возможные способы их устранения. Конституция предопределяет неукоснительность исполнения этих решений, правовые позиции которых обращены не только к законодателю, но и непосредственно к правоприменителю, что порой и вызывает трудности. Полагаю, что совместные усилия органов государственной власти позволят добиться безусловности реализации принципа общеобязательности решений Конституционного Суда. Деятельность Конституционного Суда, а также иных судов является индикатором качества и некоррупционности законодательства. Судебная практика - важнейший источник информации для постоянного антикоррупционного мониторинга законодательства и правоприменения. Такой антикоррупционный мониторинг в целях совершенствования законодательства и повышения эффективности правоприменения должен стать приоритетом государственной политики, направленной на защиту прав и свобод человека и гражданина, создание прозрачных механизмов принятия решений и повышение ответственности за их реализацию.

- Какие еще органы власти, помимо Минюста России, будут заниматься проведением антикоррупционной экспертизы? - Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится прокуратурой Российской Федерации. Кроме того, антикоррупционную экспертизу будут проводить федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления применительно к принимаемым ими проектам актов или принятым актам при проведении их правовой экспертизы или мониторинге их применения.

- Внедрение антикоррупционной экспертизы, на ваш взгляд, снизит уровень коррупции, победит ее? - Антикоррупционная экспертиза не панацея, ее эффективность будет наибольшей только при применении в совокупности с другими элементами антикоррупционного мониторинга и мерами профилактики коррупции, а также в сочетании с эффективным антикоррупционным законодательством, прежде всего в сфере государственной и муниципальной службы. Имеются в виду не только прямые запреты служащим заниматься предпринимательской деятельностью или получать за свои действия вознаграждения, не обусловленные служебным контрактом. Речь идет о таких формулировках полномочий, которые не оставляют лазеек для произвольных действий и лоббирования чьих-либо интересов. Необходимо найти должную меру административного усмотрения, без которого, безусловно, процесс государственного управления невозможен. Одновременно надо исключить возможность появления в законе норм, усложняющих (прямо или косвенно) управленческий процесс и формирующих тем самым питательную среду для возведения административных барьеров для вымогательства, взяточничества, других форм проявления коррупции. А что касается победы над коррупцией, то об этом очень точно сказал Президент Российской Федерации, выступая 26 июля на одном из федеральных телевизионных каналов. Он констатировал, что это задача власти, задача на десятилетия вперед, решение которой, как показывает опыт ряда крупных стран, возможно.

Беседу вел В. Гриб

Название документа