Процессуальные особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений с участием прокурора

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ, ВОЗНИКАЮЩИХ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ С УЧАСТИЕМ ПРОКУРОРА

А. КОНЦЕВОЙ

Концевой А., научный сотрудник Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В статье рассматриваются особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений с участием прокурора в судах общей юрисдикции. Приводится статистическая информация и рассматриваются проблемы прокурорского надзора в данном направлении, мнения ученых в указанной сфере и дальнейшие перспективы развития законодательства и правоприменительной практики. Даются практические рекомендации прокурорским работникам по вопросам учета процессуальных особенностей, предусмотренных подразделом третьим Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений в ГПК РФ, выделено в качестве отдельного вида гражданского судопроизводства. Споры, связанные с оспариванием нормативных правовых актов, защитой избирательных прав, обжалованием незаконных действий (бездействия), имеют особую специфику, а также большой общественный резонанс, так как при рассмотрении данной категории дел осуществляется защита конституционных прав граждан. При этом роль прокурора, участвующего в судебном разбирательстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений, существенно возрастает. Важнейшей гарантией прав и свобод человека и гражданина, установленной ст. 55 Конституции Российской Федерации, является запрет издания законов, отменяющих или умаляющих их права и свободы <1>. -------------------------------- <1> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Российская газета. 2009. 21 января. N 7.

Многочисленные нарушения в сфере законотворческой деятельности путем принятия нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, требуют принятия оперативных мер по их оспариванию, в том числе в судебном порядке. В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор вправе оспорить в суде нормативные правовые акты, которые издаются федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами <2>. -------------------------------- <2> Пункт 4 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2008. N 1.

Материалы прокурорской практики свидетельствуют о возрастающем количестве дел, возникающих из публичных правоотношений, рассматриваемых судами по заявлениям прокуроров, в том числе связанных с оспариванием нормативных правовых актов. Так, в соответствии с данными статистики, отражающими работу прокуроров, в 2008 г. в суды подано 981 заявление прокуроров о защите избирательных прав граждан, 8406 заявлений о признании нормативных правовых актов незаконными. Из 981 заявления, поданного прокурорами о защите избирательных прав, судами рассмотрено 946 заявлений, удовлетворено 513, производство ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора прекращено по 403 делам. Из поданных прокурорами 8406 заявлений о признании нормативных правовых актов незаконными судами рассмотрено 7637, удовлетворено 5008 заявлений, производство прекращено по 1973 делам ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора. Таким образом, в 2008 г. количество удовлетворенных заявлений о защите избирательных прав от числа рассмотренных судом, за исключением случаев добровольного удовлетворения требований прокурора, составило 54,2%, о признании нормативных правовых актов незаконными - 65,6%. Следует отметить, что с участием прокурора судами первой инстанции рассмотрено 2245 дел об оспаривании нормативных правовых актов и 2802 дела о защите избирательных прав граждан. Большая часть судебных решений принята в соответствии с заключением прокурора <3>. -------------------------------- <3> Статистическая отчетность за 2008 г. по форме "П" Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Анализ прокурорской практики по делам, возникающим из публичных правоотношений, свидетельствует об активизации прокурорского надзора на указанном направлении, достижении положительных результатов. Следует согласиться с мнением ученых полагающих, что действующее гражданское процессуальное законодательство, несмотря на его крайнюю противоречивость, сегодня позволяет прокурору специфическими правовыми средствами участвовать в защите публичного интереса, осуществлять прокурорский надзор <4>. -------------------------------- <4> См.: Казарина А. Х. Защита прокурором публичного интереса в суде // Функции прокуратуры вне рамок уголовного преследования: вопросы теории и практики: Сборник материалов III Международного семинара с участием экспертов Совета Европы, 22 - 23 сентября 2004 г. / Под ред. проф. Сухарева. М., 2005. С. 155.

Вместе с тем данная работа прокуроров была бы более эффективной при учете всех особенностей производства по делам, возникающим из публичных правоотношений в суде. Так, прокуратура субъекта Российской Федерации обратилась в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений областного закона, регулирующего вопросы меры социальной поддержки отдельных категорий граждан, в том числе детей. Решением областного суда признаны недействующими положения закона, которыми было установлено, что определенным категориям граждан лекарственные средства отпускаются не бесплатно, а со скидкой в размере 90%, а детям из многодетных семей до 6 лет - при условии, что семья, в которой они проживают, имеет среднедушевой доход не выше величины прожиточного минимума на душу населения, установленного в области. Также признаны незаконными положения закона, согласно которым бесплатно лекарственными средствами при амбулаторном лечении в учреждениях здравоохранения государственной и муниципальной систем здравоохранения обеспечиваются только дети, проживающие в семьях, имеющих среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума на душу населения, установленного в области, из числа лиц, указанных в ст. 1 данного Закона. Статья 4 этого Закона предусматривала частичную оплату больными лекарственных средств, которые ранее приобретались ими бесплатно, что ухудшало их положение и лишало установленных ранее льгот. В развитие признанных судом недействующими норм закона постановлением администрации области было утверждено Положение о порядке предоставления мер социальной поддержки в лекарственном обеспечении отдельных категорий граждан, проживающих на территории области (далее - Положение), которое также противоречило федеральному законодательству по основаниям, указанным в названных судебных постановлениях. Прокуратура области обратилась с заявлением в суд о признании данного Положения недействующим. В принятии заявления прокуратуры области о признании противоречащим федеральному законодательства данного Положения было отказано, поскольку в силу ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта. Таким образом, признано, что утратило силу и Положение, в связи с чем оснований для рассмотрения заявления прокурора не имелось <5>. -------------------------------- <5> Справка по результатам обобщения докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации об исполнении законодательства, регулирующего обеспечение здорового образа жизни детей, развитие физической культуры и спорта, духовного и творческого потенциала, нравственного и патриотического воспитания несовершеннолетних, за 2007 - 2008 гг. // Архив Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Представляется необходимым проанализировать некоторые процессуальные особенности, связанные с рассмотрением дел, возникающих из публичных правоотношений, в целях более эффективной работы прокуроров по обращению в суды с заявлениями по делам, возникающим из публичных правоотношений. Во-первых, следует отметить, что особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, обусловлены характером рассматриваемых споров <6>. -------------------------------- <6> См.: Чечот Д. М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1973. С. 110.

Прежде всего в данной процессуальной форме рассматриваются материально-правовые споры, относящиеся к публичному праву, которое определяется как совокупность отраслей права, регулирующих отношения, обеспечивающие общий, совокупный (публичный) интерес, в отличие от отраслей права, направленных на защиту частного интереса (частного права). К таким отраслям относятся: международное, конституционное, административное, финансовое, уголовное, уголовно-процессуальное право и ряд других <7>. -------------------------------- <7> Энциклопедический юридический словарь / Под общ. ред. В. Е. Крутских. 2-е изд. М.: Инфра-М, 1998. С. 267.

Наличие данного вида судопроизводства, отличного от искового, обусловлено несколькими причинами: неравноправным положением участников в правоотношениях; специфической (особой) функцией суда при рассмотрении такого рода дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях. Предметом судебного рассмотрения являются публично-правовые отношения, которым, в отличие от частноправовых, присущ императивный (властный) характер. В качестве одного из участников данного вида судопроизводства всегда выступает государственный орган. Дела такой категории не могут быть переданы на разрешение третейского суда, ввиду отсутствия иска не может быть предъявлен встречный иск, а также совершены такие процессуальные действия, как признание иска либо отказ от иска. Кроме того, нормы, регулирующие производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, не предусматривают досудебного порядка урегулирования споров. Так, согласно ч. 2 ст. 247 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <8> (далее - ГПК РФ) обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. Поэтому вопрос о том, располагал ли заявитель иными средствами защиты и воспользовался ли ими, не должен выясняться и заявление не может быть возвращено по этому основанию. Из изложенного следует, что п. 1 ст. 135 ГПК РФ по делам, возникающим из публичных правоотношений, не применяется. -------------------------------- <8> Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // Российская газета. 2002. 20 ноября. N 220.

Как справедливо отмечается в юридической литературе, по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может иметь места договорная подсудность <9>. -------------------------------- <9> См.: Васильчикова Н. А. Участие прокурора в гражданском процессе по отдельным категориям дел: Учеб. пособие. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2008. С. 29.

Кроме того, по делам, возникающим из публичных правоотношений, установлены сокращенные сроки обращения в суд (по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих - 3 месяца; по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации - 3 месяца, когда заявителю стало известно о нарушении избирательного законодательства, 8 дней со дня голосования по заявлениям об отмене регистрации кандидата; заявление о неправильности в списках избирателей, участников референдума должно быть рассмотрено и разрешено в течение 3 дней со дня его поступления в суд, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования - немедленно). Другим отличием дел данной категории от искового производства является отсутствие третьих лиц, как заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, так и не заявляющих таких требований. В то же время в процесс могут вступать заинтересованные лица (ст. 34 ГПК РФ). Таковыми, например, могут быть признаны органы юстиции, зарегистрировавшие нормативный правовой акт, являющийся предметом обжалования. Данные лица, участвующие в деле, имеют все процессуальные права и несут все процессуальные обязанности. Причем если дело возбуждается по заявлению нескольких лиц или по заявлению одного, а потом в процесс вступают другие, то все они будут заявителями. Согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие). Поэтому при проведении подготовки дела к судебному разбирательству, определяя, какие обстоятельства имеют значение для дела, суд обязывает указанные выше органы и лица представить соответствующие доказательства. При вступлении в процесс заинтересованных лиц на них также может быть возложена обязанность представлять доказательства. Должностные лица, не исполняющие требования суда о представлении доказательств, согласно ч. 2 ст. 249 ГПК РФ могут быть подвергнуты штрафу. Представляя доказательства по своей инициативе, сторона - заинтересованное лицо обязана указать, какие обстоятельства подтверждаются каждой из них. Также по-иному, в отличие от искового производства, распределены обязанности по доказыванию в процессе, возникшем из публичных правоотношений. Поскольку данная норма возлагает бремя доказывания на орган публичной власти или должностных лиц, то, соответственно, заявитель освобождается от представления таких доказательств. Вместе с тем он должен привести соответствующие доводы в обоснование правомерности обращения в суд с таким заявлением, т. е. доказать факт нарушения своих прав. Если такие доводы отсутствуют, то на основании ст. 136 ГПК РФ заявление должно быть оставлено без движения и предложено в разумные сроки устранить имеющиеся недостатки. В случаях, когда факт нарушения субъективных прав заявителя не подтверждается, в принятии заявления должно быть отказано на основании ч. 1 ст. 134 ГПК РФ. Кроме того, как обоснованно указано в методических рекомендациях Генеральной прокуратуры Российской Федерации, при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяются правила заочного производства, установленные главой 22 ГПК РФ (ст. 246). Публично-правовой характер рассматриваемых дел обусловливает значимость участия прокурора и дачи им заключения по делам об оспаривании нормативных правовых актов, о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации <10>. Знание прокурорами процессуальных особенностей рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, позволит повысить качество подготовки заявлений по делам указанной категории и будет способствовать более эффективной защите прав граждан. -------------------------------- <10> Участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве (по ГПК и АПК РФ 2002 г.): Методическое пособие / Под ред. В. Г. Бессарабова / НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. М., 2004. С. 15.

Название документа