Состояние законности в сфере административных правоотношений, работа органов прокуратуры и органов, наделенных административной юрисдикцией по предупреждению нарушений законодательства

СОСТОЯНИЕ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ, РАБОТА ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ И ОРГАНОВ, НАДЕЛЕННЫХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИЕЙ ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ НАРУШЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Б. И. ШАЛЫГИН

Шалыгин Б. И., научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции, Почетный работник Прокуратуры РФ.

Анализ состояния законности в сфере исполнения законодательства об административных правонарушениях свидетельствует о распространенности и массовом характере нарушений прав граждан и других участников административных правоотношений при применении законодательства об административной ответственности органами и должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. За время действия Кодекса РФ об административных правонарушениях (с 01.07.2002) почти в пять раз возросло число нарушений законов, выявленных прокурорами, которое в 2008 году достигло 533,4 тыс. (по сравнению с 2007 годом прирост составил 13,5%), в том числе в 3,5 раза увеличилось количество незаконных правовых актов - до 115,7 тыс. (+8,8%), подавляющее большинство из них опротестовано, и нарушенные права граждан и других лиц восстановлены. Особенно рост нарушений отмечается в последние два года <1>. -------------------------------- <1> Здесь и далее: Отчет о работе прокурора. Форма П. Утверждена Приказом Генерального прокурора РФ от 19.06.2008 N 112.

С учетом широкого применения норм КоАП РФ прогнозируется дальнейшее нарастание нарушений органами административной юрисдикции, обусловленных нестабильностью законодательства, затрудняющей практическую реализацию норм КоАП РФ. За время его действия принято 110 федеральных законов, которыми внесено свыше 1,6 тыс. изменений и дополнений, что может негативно отразиться на правах и законных интересах широкого круга лиц, на стабильности практики применения норм Кодекса. Об этом свидетельствует возрастающее ежегодно число разрешенных прокурорами обращений в связи с действиями должностных лиц органов, применяющих меры административного принуждения (до 35,4 тыс. за 2008 год или на 7,9% больше, чем в 2007 году). Количество удовлетворенных жалоб составляет 7,0 тыс. (+7,5%). Следует отметить, что, как и ранее, сохраняется долговременная тенденция роста выявляемых прокурорами нарушений законов. Всего в 2008 году прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина выявлено более 4,2 млн. правонарушений разносторонней направленности, что на 14,1% выше, чем в 2007 году, в том числе 407,2 тыс. незаконных правовых актов (+5,9%), подавляющее большинство из которых опротестовано. По удовлетворенным протестам отменено и изменено незаконных правовых актов на 11,3% больше, чем в 2007 году. Значительно активизировалось использование прокурорами полномочий по предъявлению требований о привлечении должностных лиц к ответственности за допущенные нарушения: в 2008 году по их инициативе привлечено к дисциплинарной ответственности 307,5 тыс. виновных лиц (+52,8%), к административной ответственности - 291,7 тыс. (+15,9%). Предостережено о недопустимости нарушений законов 196,2 тыс. лиц. Направлено 53,1 тыс. материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ, по которым возбуждено 28,2 тыс. уголовных дел. Увеличилось на 6,3% число направленных в суды исков (заявлений) в целях восстановления нарушенных прав граждан (до 921,7 тыс.) на сумму 10,9 млн. рублей, из рассмотренных судом удовлетворено 804,1 тыс. исков на сумму 8,3 млн. рублей. Остальные на отчетный период находились в судах на разрешении. Как отмечалось выше, продолжают оставаться распространенными административные правонарушения. Только прокурорами в истекшем году вынесено 293,9 тыс. постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях (+23,3%). Возросло и количество дел об административных правонарушениях, рассмотренных с участием прокурора (+26,6%), что способствует укреплению режима законности в ходе производства по делам об административных правонарушениях. Отсутствие единой системы учета этих правонарушений не позволяет провести полноценный анализ их совокупности. Однако имеющиеся данные свидетельствуют об увеличении количества выявленных административных правонарушений, а также сумм наложенных штрафов органами внутренних дел, административно-юрисдикционными органами и судьями в сфере экономики. Вместе с тем данные Росстата (форма отчета N 1-АЭ) свидетельствуют о том, что некоторые федеральные службы по-прежнему недостаточно активно используют меры административного воздействия в целях предупреждения правонарушений и преступлений, например в сфере экономики. По рассмотренным в этой сфере 1,3 млн. дел об административных правонарушениях в 2008 году наложены штрафы на сумму 21,9 млрд. рублей, из них взыскано 4,2 млрд. (или 19,2%). Не проявляют активности в этих вопросах федеральные службы по надзору в сфере природопользования, по финансовому мониторингу, тарифам, финансовым рынкам, антимонопольная, по техническому и экспортному контролю, финансово-бюджетному надзору, что особенно недопустимо в период финансово-экономического кризиса. Поэтому нельзя забывать и о надлежащей реализации на практике принципа неотвратимости ответственности, когда каждый виновный в совершении административного проступка должен нести бремя ответственности, адекватное тяжести совершенного. В этой связи необходимо подчеркнуть, что Президент Российской Федерации Д. Медведев в Послании Федеральному Собранию РФ (05.11.2008) отметил низкую исполнительскую дисциплину, в том числе судебных решений. Согласно статданным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в 2007 году из рассмотренных судьями свыше 5,5 млн. дел об административных правонарушениях назначено наказание в виде административного штрафа в отношении 2,3 млн. лиц на сумму более 3,1 млрд. рублей, из них взыскано с виновных чуть более 1,0 млрд. рублей, что составляет менее одной трети от всей суммы наложенных по постановлениям судей штрафов. В 2008 году по вынесенным судьями постановлениям наложено штрафов на 3,5 млрд. рублей. С виновных взыскано только 1,2 млрд. рублей (или 35,6%) <2>. -------------------------------- <2> Здесь и далее: форма отчета N 1, утв. Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 16.05.2008 N 92.

Прокурорами в 2008 году в сфере экономики выявлено около 1,3 млн. нарушений законов, что на 25,6% больше, чем в 2007 году, в том числе 1,1 млн. незаконных правовых актов (+11,3%), подавляющее большинство из которых опротестованы. В целях устранения нарушений законодательства внесено в соответствующие органы 167,6 тыс. представлений (+44%). По инициативе прокуроров 78,9 тыс. виновных привлечено к дисциплинарной ответственности (+103,9%) и 59,5 тыс. - к административной ответственности (+40%), предостережены о недопустимости нарушения законов 53,4 тыс. должностных лиц (+42,7%). Заявлено в суды 360,8 тыс. исков на сумму 2,9 млн. рублей, из которых удовлетворено свыше 2,5 млн. рублей. Направлено 16,7 тыс. материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 УПК РФ, по которым возбуждено 7,6 тыс. уголовных дел. О массовости правонарушений в сфере экономики свидетельствуют и данные органов административной юрисдикции: в 2008 году возбуждено 3,0 млн. дел об административных правонарушениях, наложено штрафов на сумму более 21 млрд. рублей (в 2007 году возбуждено 2,9 млн. дел об административных правонарушениях, наложено штрафов на сумму более 15 млрд. рублей). Следует отметить, что как и прежде более половины дел об административных правонарушениях в сфере экономики возбуждено в 2008 году должностными лицами МВД России - свыше 1,5 млн. (из 3,0 млн. в целом по России), что на 6,3% больше, чем в 2007 году. По рассмотренным делам наложены штрафы на виновных лиц в сумме 222,6 млн. рублей, из них взыскано 163,2 млн. рублей. Несколько активизировали эту работу должностные лица федеральных служб по экологическому, технологическому и атомному надзору (возбуждено 122,9 тыс. дел), по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (189,4 тыс. дел), налоговой службы (780,4 тыс.) и др. По результатам рассмотрения в 2008 году должностными лицами органов внутренних дел МВД России 47,8 млн. дел об административных правонарушениях в области дорожного движения наложено административных штрафов на сумму 9,5 млрд. рублей, что на 51% больше, чем в 2007 году. Обращает на себя внимание и неблагополучная ситуация с реальным исполнением назначенных административных наказаний в виде штрафа, сложившаяся в большинстве административно-юрисдикционных органов. Если исполнение постановлений о наложении штрафов, вынесенных органами внутренних дел, в процентном выражении является достаточно стабильным и составляет около половины всех случаев, то по постановлениям судей реально взыскивается около трети наложенных административных штрафов. В сфере экономики среднее соотношение количества наложенных государственными контролирующими органами и реально взысканных административных штрафов за последние три года снизилось с 38 до 19% (в 2008 году). Наиболее неблагополучные показатели, характеризующие данное соотношение, наблюдаются в деятельности Федеральной налоговой службы (34%), Федеральной таможенной службы (10%) и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (6%). Неисполнение постановлений по делам об административных правонарушениях препятствует реализации общеправового принципа неотвратимости ответственности, способствует перерастанию административных правонарушений в преступные проявления, укрепляет позиции правового нигилизма, дискредитирует цели назначения административного наказания и снижает доходы бюджета. Только не полученный государством доход в связи с неуплатой административных штрафов в сфере экономики в 2008 году составил свыше 17,7 млрд. рублей. Как известно, административные проступки, иные правонарушения непреступного характера создают благоприятную среду для воспроизводства преступности. Результаты проведенных в НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации научных исследований, анализ и обобщение материалов прокурорской деятельности, статистических отчетных данных органов государственного контроля и МВД России свидетельствуют о том, что в целом состояние законности и правопорядка в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина продолжает оставаться достаточно сложным, а по некоторым направлениям неудовлетворительным. Определенное влияние на социально-экономическое развитие оказали последствия мирового финансово-экономического кризиса, которые проявляются в социальной сфере и затрагивают права и законные интересы широких слоев населения России. В этой связи органы прокуратуры ежегодно наращивают правозащитную деятельность, активно и целенаправленно выявляют и восстанавливают нарушенные права и законные интересы граждан. В целом за последние пять лет общее количество выявленных прокурорами нарушений законов в этой сфере возросло более чем в 2 раза и составило в 2008 году свыше 1,4 млн., в том числе незаконных правовых актов до 128,0 тыс. При этом ежегодно возрастает количество выявляемых органами прокуратуры нарушений законов, связанных с реализацией национальных проектов в сферах жилья, здравоохранения, ЖКХ, прав граждан - участников долевого строительства жилья, прав граждан в сфере социального обеспечения, прав потребителей и др. Достаточно активно прокуроры принимали меры по восстановлению нарушенных прав граждан. Поэтому общее количество актов реагирования на выявленные нарушения законодательства за указанный период увеличилось: протестов - до 126,7 тыс. (на 42%), представлений - до 180,2 тыс. (на 59,3%), исков (заявлений), направленных в суды в защиту нарушенных прав граждан, - до 396,2 тыс. (на 47,6%), объявленных должностным лицам предостережений - до 65,8 тыс. (на 52,4%). По представлениям прокуроров число лиц, привлеченных к дисциплинарной ответственности, возросло почти в 3,5 раза (до 103,2 тыс.), а число виновных, наказанных в административном порядке по постановлениям прокуроров, увеличилось свыше двух раз (до 98,9 тыс.). По материалам надзорных проверок более чем в два раза возбуждено уголовных дел (до 7,2 тыс.) <3>. -------------------------------- <3> Здесь и далее: архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

В сфере здравоохранения прокурорами уделялось внимание выявлению нарушений законодательства, направленного на предотвращение оборота фальсифицированных лекарственных средств. В августе 2008 года проведенной Генеральной прокуратурой Российской Федерации в Федеральном медико-биологическом агентстве проверкой выявлены нарушения бюджетного законодательства при размещении заказов на поставки товаров для государственных нужд и законодательства в сфере здравоохранения. По выявленным нарушениям законодательства в Минздравсоцразвития внесено представление с требованием их устранения. В целом в сфере здравоохранения в 2008 году прокурорами выявлено 58,4 тыс. нарушений законодательства, по которым приняты соответствующие меры реагирования. Административная ответственность за правонарушения в сфере здравоохранения применялась судами по статьям 6.1 (Сокрытие источника заражения ВИЧ-инфекцией, венерической болезнью и контактов, создающих опасность заражения), 6.2 (Незаконное занятие частной медицинской практикой, частной фармацевтической деятельностью либо народной медициной (целительством)), 6.3 (Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения), 14.1 (Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)), 19.13 (Заведомо ложный вызов специализированных служб), 19.20 (Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии)) КоАП РФ. Согласно судебной статистике и отчетным данным Росздравнадзора в 2007 году судами по статье 6.1 Кодекса рассмотрены дела на 17 человек, по статье 6.2 - на 104 человека, 14.1 - на 2444 человека, а в 2008 году в отношении 4, 55 и 2399 человек соответственно. Реализуя контрольно-надзорные функции, Росздравнадзором и его территориальными органами в 2008 году проведено более 13 тыс. проверок деятельности 7,5 тыс. организаций здравоохранения. В ходе их проведения чаще всего выявлялись: несоблюдение стандартов медицинской помощи; нарушение требований программы государственных гарантий; недостаточный контроль за предоставлением платных медицинских услуг, в связи с чем в Росздравнадзор и его территориальные управления поступило 17,6 тыс. обращений граждан по вопросам качества оказания медицинской, социальной и лекарственной помощи. По результатам проверки органами Росздравнадзора более 3,4 тыс. лечебно-профилактических учреждений внесено более 500 предписаний (протоколов) об административных правонарушениях по вопросам реализации национального проекта в отношении медицинских организаций и их руководителей. Анализ свидетельствует, что на общем фоне многотысячных нарушений законодательства в сфере здравоохранения к административному наказанию все еще привлекается лишь незначительное число правонарушителей (около 300 граждан, 900 должностных лиц и 2,0 тыс. юридических лиц). Состояние законности в сфере социального обеспечения (в том числе применительно к реализации Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ о так называемой монетизации льгот) остается неудовлетворительным. Количество выявленных прокурорами в 2008 году нарушений законодательства достигло 113,3 тыс. Всего в данной сфере органами прокуратуры выявлено 604 незаконных правовых акта, на которые принесено 586 протестов, внесено 24,6 тыс. представлений (+9,1%), по которым к дисциплинарной ответственности привлечено 8,4 тыс. лиц (+61%), по постановлениям прокуроров наказано в административном порядке 2,9 тыс. виновных (+3,2%), предостережено 6,2 тыс. должностных лиц, направлено в суды 40,4 тыс. исков (заявлений) на сумму более 300 млн. рублей, возбуждено 172 уголовных дела по материалам, направленным органами прокуратуры в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 УПК РФ. В органы прокуратуры продолжают поступать обращения по вопросам, связанным с монетизацией льгот, проводимой в отношении граждан отдельных категорий. В основном жалобы касаются непредоставления льгот по лекарственному обеспечению; невыплаты денежной компенсации за неиспользованное санаторно-курортное лечение; отказа в предоставлении льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг; несвоевременности получения ежемесячных денежных выплат и других социальных выплат. Проверкой, проведенной в 2008 году Генеральной прокуратурой РФ в Фонде социального страхования Российской Федерации, выявлены многочисленные нарушения законодательства о социальной поддержке отдельных категорий граждан, ненадлежащее исполнение его работниками и руководителями служебных обязанностей, повлекшие причинение существенного ущерба системе социального страхования. По результатам проверки Генеральной прокуратурой РФ направлено представление председателю Фонда социального страхования, по результатам рассмотрения которого 22 виновных лица привлечены к дисциплинарной ответственности <4>. -------------------------------- <4> Там же.

Активно прокурорами осуществлялся надзор за соблюдением жилищных прав граждан и исполнением законодательства в сфере реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". Всего в 2008 году ими выявлено 95,8 тыс. нарушений прав граждан в жилищной сфере и 28,4 тыс. нарушений законов при реализации названного проекта, что на 14,6% больше, чем в 2007 году. По выявленным правонарушениям было принесено 7,7 тыс. протестов и внесено 21,4 тыс. представлений, по инициативе прокуроров привлечено к дисциплинарной ответственности 7,5 тыс. лиц и 3,9 виновных наказано в административном порядке. Органы прокуратуры осуществляли надзор за законностью действий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по ликвидации ветхого и аварийного жилья. В 2008 году в интересах граждан в целях восстановления их нарушенных жилищных прав прокурорами направлено в суды более 10 тыс. исковых заявлений на сумму свыше 46 млн. рублей. В жилищно-коммунальной сфере прокурорами также выявлены многочисленные нарушения законодательства. Муниципальные образования имеют задолженность за поставленные топливно-энергетические ресурсы, во многих из них отсутствовали необходимые для начала отопительного сезона запасы твердого топлива, нарушались графики проведения ремонтных работ по сетям и жилищному фонду. Сложилось неблагоприятное положение с обеспечением водоснабжения населения, что нередко приводит к возникновению вспышек инфекционных заболеваний. В связи с этим Генеральной прокуратурой РФ в октябре 2008 года прокурорам субъектов Федерации направлено информационное письмо с требованием усиления надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий в сфере водоснабжения населения. Прокурорскими проверками выявлено значительное количество нарушений прав граждан при заключении и регистрации договоров долевого участия в строительстве многоквартирных домов. Неудовлетворительное состояние законности в этой сфере в немалой степени связано с ненадлежащей реализацией контролирующими органами возложенных на них функций. Ежегодно отмечается рост количества нарушений законодательства о правах потребителей, что потребовало активизации надзорной деятельности прокуратуры. В 2008 году удалось добиться снижения на 12,4% числа таких нарушений (с 84,7 тыс. в 2007 году до 74,3 тыс. в 2008 году), однако их уровень по-прежнему остается высоким. Серьезную обеспокоенность вызывают нарушения в сфере обеспечения качества и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов, в особенности животного происхождения, размещения заказов на их поставку для детских учреждений. Россельхознадзором и Роспотребнадзором еще не принято надлежащих мер, направленных на предотвращение импорта на территорию Российской Федерации сырья и продукции животного происхождения, зараженных особо опасными болезнями, в том числе общими для человека и животных. В 2008 году в связи с обострением ситуации с ростом цен на ряд товаров широкого потребления и в целях проведения мониторинга создавшегося положения, оперативного выявления и устранения нарушений действующего законодательства, принятия скоординированных мер к правонарушителям в Генеральной прокуратуре РФ создана Межведомственная рабочая группа с участием представителей МВД России, Федеральной антимонопольной службы, других федеральных служб, Минтранса и Минсельхоза России. В сфере соблюдения прав потребителей судами в 2008 году рассмотрены материалы в отношении 35,7 тыс. лиц (в 2007 году - 38,6 тыс.) по фактам нарушений законодательства (ч. 2 ст. 14.4, ст. ст. 14.5 - 14.8, ст. 14.15, ст. 14.16 КоАП РФ), по которым применены меры административного наказания в виде штрафа, приостановления деятельности, конфискации и др. По статье 238 Уголовного кодекса РФ (Выпуск или продажа товаров, выполнение работ, оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности) осуждено 11,8 тыс. человек. В этой сфере прокурорами в 2008 году выявлено 74,2 тыс. нарушений прав потребителей, в том числе 1,6 тыс. незаконных правовых актов, которые опротестованы. В целях устранения нарушений внесено 12,2 тыс. представлений. По инициативе прокуроров 7,9 тыс. лиц привлечено к дисциплинарной (+17,8%) и 16,9 тыс. к административной ответственности. Направлено в суды 4,9 тыс. исков (заявлений) о восстановлении нарушенных прав потребителей на сумму 13,2 млн. рублей, из которых удовлетворено 3,9 тыс. на сумму 10,0 млн. рублей. Как и прежде, остается неблагополучным положение в сфере соблюдения трудовых прав граждан. За последние пять лет каждое пятое обращение, разрешенное прокурорами в сфере надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, касается применения норм трудового законодательства. На трудовые правоотношения ежегодно приходилось более 50% выявленных нарушений законов в социальной сфере. В 2008 году выявлено всего 792,9 тыс. нарушений законов, что на 10,7% больше, чем в 2007 году, в том числе 64,9 тыс. незаконных правовых актов, которые в основном опротестованы. Внесено 62,4 тыс. представлений (+9%), в целях защиты прав граждан направлено в суды 314,9 тыс. исков (+13,5%). По инициативе прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено 41,5 тыс. лиц (+30,7%), а в административном порядке наказано 44,2 тыс. человек (+7,3%), предостережено 21,8 тыс. должностных лиц о недопустимости нарушения закона, возбуждено 519 уголовных дел. Особенное обострение вызывают случаи нарушения законодательства об оплате труда. Впервые за последние годы в октябре - декабре 2008 года в связи с кризисными проявлениями возросла суммарная задолженность по заработной плате организаций в два с половиной раза и составила почти 8 млрд. рублей. В этой связи Президент Российской Федерации Д. А. Медведев нацелил органы прокуратуры на защиту трудовых и других социальных прав граждан в первоочередном порядке <5>. В результате мер, принятых органами прокуратуры, задолженность по заработной плате сократилась и составила, по данным Росстата, на 1 января 2009 года 4,6 млрд. рублей, снизившись по сравнению с 01.12.2008 почти на 40%. Однако из-за продолжающегося кризиса многие компании столкнулись с финансовыми проблемами и не могут рассчитаться со своими сотрудниками. На 1 мая 2009 года заработную плату задержали 450 тыс. работникам на общую сумму 7,9 млрд. рублей <6>. -------------------------------- <5> Российская газета. 2009. 12 января. <6> Труд 7. 2009. 4 июня. N 099-т. С. 3.

В сфере оплаты труда в 2008 году прокурорами выявлено 515,4 тыс. нарушений законов, что на 11,7%, больше, чем 2007 году, а по сравнению с 2004 годом - на 172,5%. Согласно статистическим данным органов внутренних дел в 2008 году по статье 145.1 Уголовного кодекса РФ (Невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат) было зарегистрировано 381 преступление, однако осуждено только 89 человек. Неудовлетворительным остается и состояние законности в сфере охраны труда. Прокурорами в 2008 году выявлено 143,3 тыс. нарушений законов, что в 2,3 раза больше, чем в 2004 году, и на 26,8% чем в 2007 году. Кроме того, в стране ежегодно регистрируется около 7,5 тыс. профессиональных заболеваний и отравлений. Потери рабочего времени от несчастных случаев составляют около 2 млн. человеко-часов. К административной ответственности по статье 5.27 КоАП РФ (Нарушение законодательства о труде и об охране труда) за три года (2006 - 2008 гг.) судами привлечено 5,6 тыс. виновных лиц. Из них были дисквалифицированы 2,8 тыс. должностных лиц и руководителей предприятий (или 51,4%). Приведенные данные свидетельствуют о том, что на общем фоне многочисленных нарушений законодательства о труде к уголовной и административной ответственности привлекается лишь незначительное число виновных лиц. По данным Роструда, в 2008 году его подразделениями в субъектах Российской Федерации было проведено 228,4 тыс. проверок, что на 4% меньше по сравнению с 2007 годом. Рассмотрено 150,9 тыс. жалоб и других обращений граждан (+19,1%). При этом общее количество выявленных в ходе проверок всех видов нарушений трудового законодательства в 2008 году осталось почти прежним - 1,8 млн. (-1,8%). Однако приведенные выше данные свидетельствуют о том, что, несмотря на указанный выше значительный объем надзорно-контрольной деятельности органов Роструда, в целом это не оказало заметного влияния на укрепление законности в сфере трудовых отношений. Такое положение вызывает тревогу, тем более в условиях экономического кризиса, когда происходит массовое увольнение работников зачастую с многочисленными нарушениями законодательства. Следует отметить, что согласно данным Федеральной миграционной службы должностными лицами в 2008 году было составлено 2,3 млн. протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных главой 18 КоАП РФ (Административные правонарушения в области обеспечения режима пребывания иностранным гражданином или лицом без гражданства на территории Российской Федерации) и главой 19 Кодекса (Административные правонарушения в области порядка управления), что почти на 9% больше, чем в 2007 году. Рассмотрено более 2,7 млн. дел об административных правонарушениях. При этом сумма наложенных административных штрафов составила почти 6,1 млрд. рублей, из которых взыскано 3,3 млрд. рублей. Прокурорские проверки свидетельствуют о том, что органами МВД России, Роструда (государственными инспекциями труда (ГИТ) в субъектах Федерации), Россельхознадзора, Роспотребнадзора, Росздравнадзора допускались существенные нарушения законодательства об административных правонарушениях. Проведенными в 2008 году Генеральной прокуратурой Российской Федерации проверками установлено, что территориальными органами Федеральной службы по труду и занятости ненадлежащим образом исполнялись контрольно-надзорные функции, не всегда принимались меры по устранению выявленных нарушений, не решалась проблема несоответствия фактически выплачиваемой работникам заработной платы ее размеру, установленному трудовым договором, виновные лица не привлекались к административной ответственности при наличии сведений о задержках заработной платы (Калужская, Костромская, Орловская, Псковская, Ульяновская, Ярославская обл.). По сокрытым несчастным случаям на производстве (4,7 тыс.) Федеральной инспекцией труда возбуждено лишь 1,4 тыс. дел об административных правонарушениях по статье 5.44 (Сокрытие страхового случая) КоАП РФ. При 21,7 тыс. нарушений, допущенных при заключении коллективных договоров и соглашений, по статье 5.31 (Нарушение или невыполнение обязательств по коллективному договору, соглашению) КоАП возбуждено только 350 дел, а по статье 5.28 (Уклонение от участия в переговорах о заключении коллективного договора, соглашения либо нарушение установленного срока их заключения) Кодекса. Недостаточно активно должностными лицами государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации используются полномочия по привлечению к административной ответственности лиц, уклоняющихся от уплаты штрафов, по ч. 1 ст. 20.25 КоАП (Республика Адыгея, Камчатский край, Белгородская, Магаданская, Тверская, Ярославская обл.). За два года не было исполнено более 8,2 тыс. постановлений об административных правонарушениях, выявленных проверками, по которым виновным лицам назначены штрафы. Практически не реализуются предоставленные ГИТ полномочия по обращению в суд с заявлениями об административном приостановлении деятельности работодателей. Так, в Волгоградской области выявлено более 1 тыс. нарушений в сфере охраны труда, однако деятельность ни одного предприятия, допустившего такие нарушения, не приостановлена. Подобные факты не единичны. В целях устранения названных и других выявленных нарушений закона Генеральной прокуратурой Российской Федерации внесены представления руководителю Роструда и министру здравоохранения и социального развития Российской Федерации <7>. -------------------------------- <7> Архив НИИ Академии Генпрокуратуры России.

При выявлении нарушений ветеринарного законодательства должностные лица органов Россельхознадзора нередко ограничивались лишь внесением предписаний, а к административной ответственности виновные не привлекались (Забайкальский, Камчатский края, Волгоградская, Ивановская, Ленинградская, Ростовская области). Вопреки требованиям части 3 статьи 2.1 КоАП РФ за нарушения, выявленные в деятельности организаций, привлекались к ответственности только их руководители, а конкретные должностные лица, по вине которых совершено правонарушение, не устанавливались, вопрос об административной ответственности юридического лица не рассматривался (Калужская, Костромская, Пензенская обл.). В Тамбовской области из 41 проверенного управлением Росздравнадзора учреждения в 27 установлены нарушения лицензионных требований и условий, выполнение которых обязательно при осуществлении деятельности в названной сфере. Однако составлен лишь один протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 19.20 (Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии)) КоАП РФ. Подобные нарушения в деятельности территориальных управлений Росздравнадзора выявлены в республике Саха (Якутия), Ярославской области и др. При привлечении граждан к административной ответственности отмечается распространенность нарушений КоАП РФ в органах внутренних дел, таможенных и налоговых органах, наделенных административной юрисдикцией, а также в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав. В течение ряда лет отмечается стабильный рост числа несовершеннолетних, доставленных в органы внутренних дел (свыше миллиона ежегодно) за совершение правонарушений, более половины из них - за административные правонарушения. Вместе с тем эти комиссии и органы внутренних дел не всегда обеспечивают принцип неотвратимости наказания. В некоторых регионах не все протоколы об административных правонарушениях несовершеннолетних и их родителей или иных законных представителей направлялись в комиссии для рассмотрения и вынесения по ним постановлений. В отдельных субъектах Федерации лишь половина протоколов об административных правонарушениях, составленных в отношении несовершеннолетних и их родителей, рассмотрена комиссиями, а из числа рассмотренных около 15% дел прекращено в связи с истечением сроков давности, отсутствием необходимых доказательств, состава и события административного правонарушения. Подобное имело место в Республике Башкортостан, Челябинской области и в других регионах. Во многих регионах прокурорами выявлялись нарушения должностными лицами органов МВД России, государственной инспекции труда в субъектах Российской Федерации и других вышеназванных органов при составлении протоколов об административных правонарушениях. В них не указывались дата и место составления; не отражались обстоятельства административного правонарушения, сведения о лице, в отношении которого составлен протокол; не всегда разъяснялись права и обязанности виновным лицам; от них зачастую не получались объяснения. Повсеместно распространены нарушения законодательства при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Прокурорами Республики Алтай, Белгородской, Владимирской, Ивановской, Калужской, Мурманской, Новосибирской, Орловской, Пензенской, Ростовской, Рязанской, Смоленской, Тверской, Ульяновской, Ярославской областей выявлены факты необоснованного возвращения должностными лицами государственной инспекции труда субъектов Российской Федерации постановлений прокуроров о возбуждении производства об административном правонарушении; отсутствия в постановлениях о прекращении производства по таким делам мотивов принятого решения; назначения административных штрафов по ч. 1 ст. 5.27 (Нарушение законодательства о труде и об охране труда) КоАП РФ в размере ниже низшего предела, установленного санкцией нормы; нарушения сроков рассмотрения поступивших дел; наложения административных наказаний на лиц, которые не подлежали привлечению к административной ответственности; не всегда учитывались имеющие значение обстоятельства, отягчающие и смягчающие ответственность. Нарушения законодательства об административных правонарушениях влекли, как правило, отмену принятых постановлений по жалобам нарушителей и, как следствие, прекращение дел в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности, что способствовало распространенности нарушений законодательства, ущемляло права граждан, подрывало авторитет государственной власти. Практически не использовались органами ГИТ России, Роспотребнадзора, Россельхознадзора и др. полномочия, предусмотренные ст. 29.13 КоАП РФ, по внесению в органы местного самоуправления и органы государственной власти, их должностным лицам представлений о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению правонарушений, что нередко обусловливало повторное совершение административных правонарушений. В целях устранения названных и других выявленных нарушений закона прокурорами на местах приняты меры прокурорского реагирования, а Генеральной прокуратурой Российской Федерации внесены представления соответствующим руководителям федеральных органов <8>. -------------------------------- <8> Архив НИИ.

Рост нарушений в сфере законодательства об административных правонарушениях сопровождался активизацией в 2008 году деятельности прокуроров. Они чаще применяли меры реагирования для их устранения: принесено 115,1 тыс. протестов (+9,1%), подавляющее большинство из которых удовлетворено, внесено 15,1 тыс. представлений об устранении нарушений законодательства. По инициативе прокуроров 9,0 тыс. виновных привлечены к дисциплинарной (+13.4%) и 291,7 тыс. к административной ответственности (+15,9%), предостережены 2,8 тыс. должностных лиц о недопустимости нарушения закона, освобождено 268 человек, незаконно подвергнутых административному задержанию несудебными органами, направлено 387 материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, по которым возбуждено 109 уголовных дел. Увеличилось на 5,2% число направленных в суды исков (заявлений) (до 12,1 тыс.), из рассмотренных судом удовлетворено 10,0 тыс. исков. Остальные на отчетный период находились в судах на разрешении. Более активно осуществляли надзор и применяли меры реагирования прокуроры Краснодарского, Красноярского, Алтайского краев, республик Башкортостан, Татарстан, Самарской, Саратовской, Нижегородской, Новосибирской, Волгоградской, Тюменской областей <9>. -------------------------------- <9> Отчет о работе прокурора (Форма П).

Нарушения норм КоАП РФ при привлечении граждан к административной ответственности распространены также в органах пожарного надзора, наделенных административной юрисдикцией. Анализ состояния законности, административной практики и прокурорского надзора в сфере исполнения законодательства о пожарной безопасности на объектах социального назначения, проведенный Генеральной прокуратурой Российской Федерации в 2008 году, свидетельствует о том, что прокурорами Краснодарского, Алтайского краев, Воронежской, Тамбовской, Курганской, Костромской, Ростовской, Сахалинской и Волгоградской областей активно используются полномочия по возбуждению административных производств в отношении виновных в нарушении правил пожарной безопасности. Так, в некоторых районных медицинских учреждениях Сахалинской области помещения не были оборудованы системами пожарной сигнализации, пути эвакуации отделаны горючими материалами, деревянные конструкции кровли не обработаны огнезащитным составом, в этой связи прокурорами в отношении руководителей учреждений возбуждены административные производства по статье 20.4 (Нарушение требований пожарной безопасности) КоАП. Виновные лица привлечены к административной ответственности в виде штрафа. Генеральной прокуратурой РФ внесено представление Главному государственному инспектору РФ по пожарному надзору об устранении названных и других выявленных нарушений. По результатам его рассмотрения руководством МЧС России поручено начальникам региональных центров МЧС России усилить контроль за работой территориальных органов, а также поручено руководителям этих органов проанализировать деятельность подчиненных, результаты рассмотреть на коллегиях <10>. -------------------------------- <10> Архив НИИ.

Как известно, законность является одним из принципов построения и функционирования системы государственной и муниципальной службы. В этой связи прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе является одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры. Состояние законности в сфере государственной и муниципальной службы приобрело в 2008 году особую значимость в связи с принятием ряда законодательных актов, направленных на противодействие коррупции, включая Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <11>. В 2008 году органами прокуратуры выявлено 114,3 тыс. нарушений законов о государственной и муниципальной службе, в том числе 20,4 тыс. незаконных правовых актов (в 2007 году эти показатели объединялись с нарушениями законов о противодействии коррупции и составляли соответственно 106,4 и 18,8 тыс.). По выявленным нарушениям принесено 19,2 тыс. протестов, направлено 2,3 тыс. исков (заявлений) в суды, внесено 20,3 тыс. представлений, по изложенным в них требованиям привлечено к дисциплинарной ответственности 12,4 тыс. лиц, по постановлениям прокуроров привлечено к административной ответственности 1,8 тыс. виновных, объявлено предостережений о недопустимости нарушений закона 5,5 тыс. должностных лиц, направлено 1,5 тыс. материалов для решения вопроса об уголовном преследовании, возбуждено 529 уголовных дел. -------------------------------- <11> Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228; Российская газета. 30.12.2008. N 266.

Органы прокуратуры активизировали деятельность по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. В 2008 году усилилась профилактическая направленность в этой сфере: прокурорами было выявлено свыше 200 тыс. нарушений законодательства о противодействии коррупции, что почти в два раза больше, чем в 2007 году. Наиболее типичными среди них являются факты совмещения чиновниками службы с занятием предпринимательской деятельностью. Из приведенного выше общего числа правонарушений в 2008 году ими выявлено 17,5 тыс. нарушений законов о государственной и 72,3 тыс. о муниципальной службе (около 80% от 114,3 тыс.), из них соответственно 1,2 тыс. и 14,2 тыс. незаконных правовых актов. На выявленные нарушения принесено 14,4 тыс. протестов, которые в подавляющем большинстве удовлетворены, и внесены изменения в незаконные правовые акты, в суды было направлено 1,7 тыс. исков (заявлений), внесено 16,6 тыс. представлений об устранении нарушений законодательства, по которым 10,3 тыс. лиц привлечено к дисциплинарной ответственности, предостережено 4,5 тыс. должностных лиц о недопустимости нарушения закона. По постановлениям прокуроров органами административной юрисдикции к административной ответственности за коррупционные правонарушения привлечено 1,5 тыс. виновных (80%, из них государственная служба - 157 лиц, муниципальная служба - 1,3 тыс. лиц). По материалам, направленным прокурором в порядке части 2 статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ, возбуждено 433 уголовных дела. В 2008 году почти в два раза (по сравнению с 2007 годом) возросло число выявленных нарушений законодательства государственными и муниципальными служащими, за которые по представлениям прокурора к дисциплинарной ответственности привлечено 22,6 тыс. лиц. В целях пресечения и устранения коррупционных правонарушений органами прокуратуры принесено 29,6 тыс. протестов на незаконные правовые акты, направлено 9,7 тыс. исковых заявлений в суды, внесено 37,5 тыс. представлений, предостережено 9,9 тыс. должностных лиц о недопустимости нарушения закона, по постановлениям прокурора привлечено к административной ответственности 5,6 тыс. виновных, направлено 7,6 тыс. материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке ч. 2 ст. 37 УПК РФ <12>. -------------------------------- <12> Отчет о работе прокурора (Форма П).

Определенное влияние на противодействие коррупции оказывает реализация органами прокуратуры координационных полномочий. В соответствии с Федеральным законом "О противодействии коррупции" на прокуратуру возложена координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией в целом (а не только с коррупционной преступностью, как было ранее). В частности, в целях обеспечения исполнения Национального плана противодействия коррупции как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации приняты меры, направленные на совершенствование координации деятельности правоохранительных органов на данном направлении, организации взаимодействия с органами государственной власти, местного самоуправления, контролирующими органами; проведены координационные совещания руководителей правоохранительных органов по вопросам реализации Национального плана противодействия коррупции. Такое совещание руководителей правоохранительных органов Российской Федерации состоялось в сентябре 2008 года. Значительная работа ведется органами прокуратуры РФ по защите прав субъектов предпринимательства, обеспечению свободы экономической деятельности. Прокурорскими проверками в 2008 году выявлено 48,3 тыс. нарушений прав предпринимателей, в том числе 6,4 тыс. незаконных правовых актов, на которые принесено 6,1 тыс. протестов, внесено 10,4 тыс. представлений об устранении нарушений законов, направлено в суды 926 исков (заявлений), по инициативе прокуроров 4,1 тыс. лиц привлечено к дисциплинарной ответственности и 376 - к административной ответственности, 1,5 тыс. должностных лиц предостережено о недопустимости нарушений закона, по материалам, направленным прокурорами, возбуждено 67 уголовных дел. Следует отметить, что Федеральный закон от 26.12.2008 <13> N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" дополнен положениями, предусматривающими возложение на органы прокуратуры с 1 января 2010 года функций по формированию ежегодного плана проведения проверок. Правом вневедомственного контроля наделены более 30 федеральных структур, которые ежегодно проводят несколько миллионов проверок, в том числе внеплановых. При этом четкая координация контрольной работы не обеспечена, зачастую проверки дублируются, что приводит к ущемлению прав и законных интересов предпринимателей. Новая редакция указанного закона позволяет устранить избыточный контроль хозяйствующих субъектов, зачастую связанный с коррупционными проявлениями. В законе детально регламентировано проведение внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства с 01.05.2009 исключительно по согласованию с органами прокуратуры. Реализация указанных функций должна стать действенной мерой защиты прав предпринимателей. -------------------------------- <13> Российская газета. 30.12.2008. N 266., Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

В этой связи Генеральным прокурором РФ 27.03.2009 издан Приказ N 93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", которым утверждены Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства и типовые формы решений о согласовании либо отказе в проведении таких проверок. Решению антикризисных задач в определенной мере способствует обеспечение законности в бюджетной сфере. По результатам проверок исполнения бюджетного законодательства в 2008 году органами прокуратуры выявлено 205,5 тыс. нарушений, что на 19,6% больше, чем в 2007 году, в том числе 27,5 тыс. незаконных правовых актов (+22,9%). Увеличилось на 60,3% число лиц, привлеченных по постановлениям прокурора к дисциплинарной ответственности (до 14,5 тыс.) и на 21,7% - к административной ответственности (до 3,7 тыс.). Однако принимаемые государством меры по совершенствованию и либерализации налоговых правоотношений все еще не смогли преодолеть отрицательного отношения граждан и предпринимателей к исполнению обязанностей по уплате налогов и сборов. За последние три года отмечается устойчивая тенденция к росту количества налоговых правонарушений: в 2008 году органами прокуратуры выявлено 391,3 тыс. налоговых нарушений (+1,8%), сумма задолженности по налогам и сборам составила более 559 млрд. рублей. Приведенным нарушениям способствуют многочисленные отступления от требований законов о государственной (муниципальной) собственности, о чем упоминалось ранее. В 2008 году к административной ответственности по статье 7.24 КоАП РФ (Нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта) привлечено 202 должностных лица, что в 2,3 раза больше, чем в 2007 году <14>. -------------------------------- <14> Архив НИИ.

Инновационный путь развития отечественной экономики требует обеспечения защиты прав на объекты интеллектуальной собственности, чему способствует принятие части IV Гражданского кодекса РФ. Однако новое законодательство не смогло разрешить ряд вопросов правоприменения, что отрицательно сказывается на состоянии законности в рассматриваемой сфере. Прокурорами на данном направлении надзора выявлено 9,3 тыс. нарушений закона, в том числе 52 незаконных правовых акта, которые опротестованы, внесено 1,6 тыс. представлений. К дисциплинарной ответственности привлечено 756 лиц, к административной - 2,0 тыс. виновных, объявлена должностным лицам 1 тыс. предостережений о недопустимости нарушения закона. По материалам проверок возбуждено 457 уголовных дел. Наиболее распространенными нарушениями законодательства об интеллектуальной собственности являются изготовление и реализация контрафактной продукции, незаконное использование товарного знака, распространение охраняемой законом информации в сети Интернет, присвоение результатов интеллектуальной собственности. В 2008 году выявлено 6,8 тыс. преступлений по статье 146 УК РФ (Нарушение авторских и смежных прав), что на 12,6% меньше, чем за аналогичный период прошлого года, 566 преступлений, предусмотренных статьей 180 УК РФ (Незаконное использование товарного знака), что на 38,7% меньше, чем в 2007 году <15>. -------------------------------- <15> Отчет о работе прокурора (Форма П).

На состояние законности в кредитно-финансовой сфере особенно негативно влияет экономический кризис. В 2008 году в кредитной сфере прокурорами выявлено 4,9 тыс. нарушений закона, что на 46,3% выше показателей 2007 года, по представлениям прокуроров привлечено к дисциплинарной ответственности 618 лиц (+55,7%). Прокурорами также выявлено 4,4 тыс. нарушений законов о ценных бумагах (+12,6%), на 34,9% увеличилось количество лиц, привлеченных в данной сфере к дисциплинарной ответственности (до 746 чел.). Несмотря на рост нарушений законодательства о противодействии легализации преступных доходов, количество выявленных преступлений данной категории снизилось. По статье 174 Уголовного кодекса РФ (Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем) в 2008 году зарегистрировано 319 преступлений (-12,6%), а по статье 174.1 УК РФ (Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления) зарегистрировано 8,0 тыс. преступлений, что на 7% меньше, чем в 2007 году. Такое положение во многом обусловлено недостатками взаимодействия Росфинмониторинга и правоохранительных органов. В 2008 году из правоохранительных органов в Росфинмониторинг поступило около 14 тыс. запросов (+20%). Росфинмониторинг провел 14,5 тыс. финансовых расследований, однако реализация результатов этих расследований осуществлялась недостаточно. Эти данные использованы при расследовании 1,5 тыс. уголовных дел, из них только по 262 вынесены судебные приговоры. Ряд недостатков наблюдается и в административной практике. В 2008 году Росфинмониторингом рассмотрено 1,7 тыс. дел об административных правонарушениях, из них более 40% по материалам прокуратур, что свидетельствует о ненадлежащем осуществлении этой службой работы по выявлению нарушений законодательства о противодействии "отмыванию", предусмотренных статьей 15.27 КоАП РФ <16>. -------------------------------- <16> Архив НИИ.

В связи с глобальным экономическим кризисом и намерениями, как отметил Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию РФ, нажить "легкий" политический капитал, дестабилизировать общество, чтобы удовлетворить личные амбиции, а также с учетом состояния законности в кредитно-банковской сфере предлагается для предупреждения правонарушений и преступлений в этой сфере дополнить главу 23 (Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях) КоАП РФ нормой о наделении должностных лиц Центрального банка РФ полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.27 (Нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма) Кодекса, а также ввести административную ответственность должностных лиц Центробанка России и соответствующих федеральных органов за непринятие надлежащих мер к нарушителям законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. С целью комплексной и эффективной защиты прав граждан в вопросах потребительского кредитования уполномочить должностных лиц Центробанка России и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей правом составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.3 (Нарушение законодательства о рекламе) и статьей 14.32 (Заключение ограничивающего конкуренцию соглашения) КоАП РФ. Эти предложения обосновываются анализом состояния законности в рассматриваемой сфере, свидетельствующим о многочисленных нарушениях закона. Только в 2007 году прокурорами выявлено более 3,3 тыс. нарушений законодательства (+9,5%), в том числе 97 незаконных правовых актов (+7,8%), на которые принесено 95 протестов (+13%), внесено 748 представлений об их устранении, выявлено 9,0 тыс. преступлений, причем основная часть в кредитно-финансовой сфере (3,8 тыс.). В банковской сфере зарегистрировано 43,4 тыс. преступлений, ущерб от которых составил 19,9 млрд. руб. Возросло на 46,3% количество выявленных в 2008 году прокурорами нарушений в кредитно-банковской деятельности (до 4,9 тыс.), об устранении которых внесено 1,1 тыс. представлений (+52,5%), в суды направлено 496 исков (заявлений) на сумму 17,2 млн. рублей, из которых на отчетный период удовлетворено 431 на сумму 6,8 млн. рублей. По инициативе прокуроров 618 лиц привлечено к дисциплинарной (+55,7%) и 266 виновных - к административной ответственности (+23,7%). Однако должностные лица Центробанка России не наделены полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях с целью раннего предупреждения нарушений закона и преступлений. Росту нарушений антимонопольного законодательства способствует экономический кризис, когда в сложных экономических условиях доминирующие организации используют свое положение для получения неправомерного преимущества. В 2008 году прокурорами выявлено 5,3 тыс. нарушений законов в рассматриваемой сфере, что на 29,8% больше, чем в 2007 году, внесено 979 представлений (+35,6%), по которым привлечено к дисциплинарной ответственности 475 лиц (+117,9%) и 379 лиц наказано в административном порядке (+49,8%). Федеральной антимонопольной службой РФ в 2008 году возбуждено 6,5 тыс. дел о нарушении антимонопольного законодательства, из них 2,9 тыс. в отношении органов власти. Сумма подлежащих уплате штрафов составила около 13 млрд. рублей. Федеральными законами от 30.12.2008 N 296-ФЗ и N 306-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" от 26.10.2002 N 127-ФЗ <17>. Уточнены положения, определяющие правовое положение арбитражных управляющих, введены нормы, устанавливающие обязательные условия членства арбитражных управляющих в саморегулируемой организации, предъявляемые к ним требования, права и обязанности, ответственность, основания выплаты вознаграждения арбитражному управляющему, а также порядок проведения процедур, применяемых в деле о банкротстве. -------------------------------- <17> Собрание законодательства РФ. 28.10.2002. N 43. Ст. 4190; Российская газета. 02.11.2002. N 209 - 210. 31.12.2008.

Вместе с тем остается высоким количество выявленных нарушений законодательства о банкротстве, несмотря на принимаемые меры по обеспечению законности в данной сфере. В 2008 году прокурорами выявлено 5,6 тыс. правонарушений в этой сфере, что на 3,2% больше, чем в 2007 году, на 59,7% увеличилось число лиц, привлеченных к дисциплинарной ответственности по представлениям прокуроров (до 484 чел.), на 35% выросло число привлеченных к административной ответственности виновных (до 420 чел.), на 52% больше направлено прокурорами исков в суд, арбитражный суд (до 567). По сравнению с 2007 годом количество дел о нарушениях законодательства о банкротстве, рассмотренных арбитражными судами, увеличилось более чем в два раза. По 29,9 тыс. дел юридические лица и индивидуальные предприниматели привлечены к административной ответственности, в том числе в виде штрафа. Подлежащая взысканию сумма составила 366,5 млн. рублей, кроме того, по 29 делам принято решение о применении мер административного наказания в виде дисквалификации за неправомерные действия при банкротстве. Из общего числа дел о привлечении к административной ответственности, рассмотренных арбитражными судами по заявлениям государственных органов, дела о банкротстве составили 5,7 тыс. (или 12,7%). Однако в 2008 году общее число заявлений, поступивших в арбитражные суды о признании должников банкротами, сократилось на 22,3% (до 34,3 тыс.), при этом более 67% заявлений о признании должника банкротом (23,0 тыс.) поступило от уполномоченных органов, что свидетельствует о снижении количества дел о банкротстве, сопровождающихся увеличением правонарушений в данной сфере, что зачастую связано с деятельностью недобросовестных арбитражных управляющих, инициацией противоправных банкротств <18>. -------------------------------- <18> Архив НИИ.

Также остается стабильно высоким уровень правонарушений в сфере лицензирования, несмотря на принимаемые государством меры по усилению контроля. В 2008 году прокурорами выявлено 35,0 тыс. нарушений данного законодательства, по постановлениям прокуроров 8,3 тыс. виновных привлечено к административной ответственности, на 23,3% (до 3,0 тыс.) увеличилось число лиц, привлеченных к дисциплинарной ответственности. Негативно на состояние законности в сфере лицензирования влияют правонарушения, совершаемые лицензирующими органами при введении дополнительных требований к соискателям лицензий, истребовании от них документов, не предусмотренных законодательством, необоснованном отказе в выдаче лицензий. Так, ссылаясь на Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 08.08.2001 N 128-ФЗ (в ред. от 30.12.2008 N 307-ФЗ) <19>, органы Ростехнадзора требуют получения лицензии на сбор, использование, обезвреживание, транспортировку, размещение опасных отходов у предпринимателей, которые осуществляют сбор собственных отходов производства. В результате предприниматели уклоняются от получения лицензии. В 2008 году по статье 171 УК РФ (Незаконное предпринимательство) зарегистрировано 3,2 тыс. преступлений, что на 2% меньше по сравнению с 2007 годом. -------------------------------- <19> Российская газета. 10.08.2001, N 153 - 154; Собрание законодательства РФ. 13.08.2001. N 33 (часть I). Ст. 3430.

Федеральная таможенная служба (ФТС) в 2008 году внедрила современные технологии контроля, используя электронное декларирование, пропуск товаров по принципу одного окна, предварительное информирование ввоза товаров на территорию России, что позитивно сказалось на борьбе с нарушениями таможенного законодательства. Положено начало использованию инспекционно-досмотровых комплексов. По итогам их применения в 2008 году возбуждено более 1,5 тыс. дел об административных правонарушениях. Осуществляя административно-юрисдикционную деятельность, должностными лицами таможенных органов в 2008 году возбуждено 83,7 тыс. дел об административных правонарушениях, что на 4,1% больше, чем в 2007 году. По результатам их рассмотрения по 58,3 тыс. дел вынесены постановления о назначении наказания в виде административного штрафа на сумму 9,9 млрд. рублей. Конфисковано по решениям судов товаров на сумму более 1 млрд. рублей. При этом преобладали нарушения валютного законодательства, недекларирование, недостоверное декларирование, нарушения режима зоны таможенного контроля, порядка таможенного транзита или сроков уплаты платежей, неуплата административного штрафа. Число дел по этим правонарушениям возросло многократно по сравнению с 2007 годом <20>. -------------------------------- <20> Архив НИИ.

Прокурорскими проверками исполнения законов в таможенной сфере выявлено 14,9 тыс. нарушений законодательства, что на 27,9% больше, чем в 2007 году, в том числе 917 незаконных правовых актов (+21,5%), на 21,1 % увеличилось количество принесенных протестов (до 911), внесено 1,3 тыс. представлений (+6,9%), по представлениям прокуроров 776 человек привлечено к дисциплинарной ответственности (+19%), предостережено 279 должностных лиц о недопустимости нарушения законов, в административном порядке по постановлениям прокуроров наказано 912 лиц (+16,3%), возбуждено 273 уголовных дела. Возросло на 95,8% количество исков, направленных прокурорами в суд (до 1,1 тыс.) <21>. Предъявление прокурорами исков, в частности, способствовало взысканию доначисленных таможенных платежей. Например, в результате применения Биробиджанским, Находкинским и Приморским транспортными прокурорами этих мер прокурорского реагирования в 2008 году взыскано доначисленных таможенных платежей на общую сумму более 5 млн. рублей. -------------------------------- <21> Отчет о работе прокурора (Форма П).

Разработанные Генеральной прокуратурой РФ совместно с МВД России в рамках федеральной целевой программы "Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 гг." предложения и информация, направленные Президенту Российской Федерации по совершенствованию законодательства в этой сфере и обеспечению механизма исполнения административных наказаний, в определенной мере оказали позитивное влияние на безопасность дорожного движения. Наметилась тенденция сдерживания роста аварийности и количества погибших. По данным Департамента ОБДД МВД России, в 2008 г. по сравнению с 2007 г. на 6,6% сократилось количество дорожно-транспортных происшествий (до 218,3 тыс.), в которых погибло 29936 человек, что меньше на 10,1%, чем в 2007 году, 270883 человек получили ранения (-7,3%). По вине водителей, находившихся за рулем в состоянии опьянения, произошло 13,6 тыс. ДТП (-12,7%), в результате 2383 человека погибли (-6,7%) и 19887 тыс. ранены. С участием детей случилось 21,9 тыс. (-7,9%) ДТП, в которых 1018 детей погибло (-8,8%) и 22785 получили ранения (-7,8%). По вине пешеходов совершено 38,8 тыс. (-11%) ДТП, погибло 6720 человек (-9,8%) и 34401 ранено (-10,9%). Из-за неудовлетворительного состояния улиц и дорог произошло 39,0 тыс. ДТП (-10,8%), в которых погибло 5799 человек (-3,6%) и ранено 48440 (-11,3%). В связи с эксплуатацией технически неисправных транспортных средств совершено 1725 ДТП (-22,3%), в которых погиб 371 человек (-17,2%) и 2300 получили ранения (-21%). Приведенные данные свидетельствуют о том, что уровень смертности и причинения вреда здоровью граждан на дорогах все еще высок. Медленно снижается и количество дорожно-транспортных происшествий. Специалисты прогнозируют дальнейшее изменение ситуации на дорогах в положительную сторону, в том числе в связи с ужесточением административной ответственности за нарушение правил дорожного движения. По сведениям МВД России об административной практике органов внутренних дел, в 2008 году должностными лицами этих подразделений выявлено 73,7 млн. административных правонарушений, что на 2,6% больше, чем в предыдущем году, из них 72,8% (+3,4%) в области дорожного движения (53,7 млн.). По 61,2 млн. рассмотренных должностными лицами ОВД дел, в том числе 47,8 млн. в области дорожного движения (78,1%), применены штрафы к 54,2 млн. виновных лиц (из них 80,5% в области дорожного движения) на общую сумму 12,6 млрд. руб. (в области дорожного движения 9,5 млрд. руб., что на 51% больше, чем в 2007 году), взыскано 6,9 млрд. руб. (или 55,3%), а в области дорожного движения 5,5 млрд. руб. (или 58,6%) <22>. -------------------------------- <22> Архив НИИ.

Необходимо отметить, что состояние безопасности на лицензируемом автомобильном транспорте в 2008 году в целом улучшилось, зафиксировано 2,1 тыс. дорожно-транспортных происшествий, что на 8,1% меньше, чем в 2007 году, в которых погибло 124 человека (- 34,5%), травмировано 3,2 тыс. человек (-15%). Этому способствовало повышение эффективности работы органов Госавтодорнадзора. В 2008 году должностными лицами этой службы проведено на 54% больше инспекционных проверок (до 102,0 тыс.), выявлено более 250 тыс. нарушений (-128%), выдано 56,8 тыс. предписаний (+102%), привлечено к ответственности 36,8 тыс. должностных лиц, аннулировано 141 (+114%) и приостановлено действие 410 разрешительных документов (+233%), направлено более 26,7 тыс. исков (заявлений) в суд, что на 44,1% больше, чем в 2007 году <23>. -------------------------------- <23> Там же.

Осуществляя прокурорский надзор за исполнением законодательства на транспорте, работниками транспортных прокуратур выявлено 104,5 тыс. нарушений закона (+22,9%), в том числе 7,4 тыс. незаконных правовых актов (+22,0%), на которые принесено 7,3 тыс. протестов (+21,9%), внесено 11,2 тыс. представлений об устранении нарушений законов (+22,4%), по представлению прокурора 7,7 тыс. человек привлечено к дисциплинарной ответственности (+17,9%), предостережено 302 должностных лица о недопустимости нарушения закона, в административном порядке по постановлениям прокуроров органами административной юрисдикции наказано 6,0 тыс. виновных (+8,1%). Количество исков (заявлений), направленных прокурорами в суд, по сравнению с 2007 годом увеличилось на 61,3% (до 12,5 тыс.). По постановлениям прокуроров возбуждено 392 уголовных дела (+32%), что составляет 34,2% от количества направленных материалов (1,1 тыс.) для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ <24>. -------------------------------- <24> Отчет о работе прокурора (Форма П).

Вместе с тем прокурорскими проверками по-прежнему выявляются многочисленные нарушения законодательства в деятельности территориальных органов ГИБДД МВД России. Зачастую должностными лицами органов внутренних дел не составлялись протоколы при доставлении и направлении правонарушителей на медицинское освидетельствование; нарушались сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях; допускалось их рассмотрение в отсутствие лиц, в отношении которых они возбуждены, без соответствующих документов, подтверждающих их надлежащее извещение о месте и времени рассмотрения дела; в постановлениях не указывались сведения о получателе штрафа, которые необходимы для заполнения расчетных документов. Не организован должным образом контроль за своевременным исполнением вынесенных постановлений по делам об административных правонарушениях. Не снижается количество прекращенных органами ГИБДД и судами дел из-за ненадлежащей подготовки материалов по ним. Подобные факты выявлены органами прокуратуры Ивановской, Омской и Самарской областей, в целях их устранения осуществлено прокурорское реагирование. В некоторых регионах должностные лица ОВД допускали нарушения при исполнении наказания в виде административного ареста. Проведенной прокуратурой Омской области по поручению Генпрокуратуры России проверкой выявлены многочисленные факты отказа должностными лицами ОВД в приеме лицам, подвергнутым по решению суда административному аресту, для исполнения наказания. В результате принятых прокуратурой мер из 263 человек, подвергнутых административному аресту и не отбывших его в связи с отказом спецприемника в их приеме, в отношении 67 установлено их место нахождения, и они помещены в спецприемник для исполнения судебных решений. Прокурорами ряда районов руководителям ОВД внесены представления об устранении причин и условий, способствующих выявленным нарушениям, многие должностные лица ОВД привлечены к дисциплинарной ответственности, приняты меры к надлежащему исполнению назначенных судьями наказаний в виде административного ареста. Прокуратурой Омской области внесено представление начальнику областного УВД, в порядке реализации которого ряд сотрудников управления привлечен к дисциплинарной ответственности, проведено совещание, дано указание о разработке инструкции о порядке исполнения административного ареста. Областной прокуратурой по результатам проверок территориальным прокурорам направлено информационно-методическое письмо. Проверкой новых фактов нарушений не выявлено. Приобретает все более важное значение природоохранная деятельность органов прокуратуры в условиях ослабления государственного контроля в сфере обеспечения исполнения экологического законодательства. Анализ статистических данных о работе прокуроров в сфере природопользования и охраны окружающей среды за 2004 - 2008 гг. свидетельствует об увеличении более чем в три раза числа выявляемых и пресекаемых прокурорами нарушений. За последний год этот прирост составил 20,4%. Анализ данных о количестве выявленных незаконных правовых актов, принесенных на них протестов, в том числе удовлетворенных, свидетельствует о высокой активности прокуроров, осуществляющих надзорную деятельность. Увеличилось в 2,4 раза число незаконных правовых актов, выявленных прокурорами в 2008 году (до 10,3 тыс.). Более чем в два раза за этот период увеличилось число внесенных прокурорами представлений (до 49,0 тыс.). По представлениям прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено в 2008 году 24,5 тыс. человек, что больше в три раза по сравнению с 2004 годом. Практически в четыре раза за пятилетний период возросло число лиц, наказанных по постановлениям прокуроров в административном порядке (до 45,9 тыс.), в 2,2 раза увеличилось число возбужденных уголовных дел (до 2,6 тыс.). В 2008 году органами прокуратуры выявлено 290,3 тыс. нарушений экологического законодательства, что на 20,4% больше, чем в 2007 году, в том числе 10,3 тыс. незаконных правовых актов, которые в подавляющем большинстве опротестованы (+7,3%). По удовлетворенным протестам в 2008 году отменено и изменено 8,8 тыс. незаконных правовых актов (+7%). В суды общей юрисдикции и арбитражный суд направлено 33,5 тыс. исков (+32,5%) на сумму 3,2 млрд. рублей. Из рассмотренных исков удовлетворено 26,6 тыс. на сумму 2,1 млрд. рублей. Прокурорами внесено 49,0 тыс. представлений (+16,8%). По представлениям прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено 24,5 тыс. лиц (+44,5%). По постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 45,9 тыс. виновных (+19,8%). О недопустимости нарушения законов предостережено 15,6 тыс. должностных лиц (+10,4%). Для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ направлено 3,8 тыс. материалов, из которых по 2,6 тыс. возбуждены уголовные дела (68,6%). Наибольшее количество выявленных прокурорами нарушений связано с несоблюдением законодательства об охране земли, вод, атмосферного воздуха и об отходах производства <25>. -------------------------------- <25> Отчет о работе прокурора (Форма П).

В настоящее время почти единственным средством охраны лесных ресурсов страны является прокурорский надзор за исполнением лесного законодательства. Прокурорами в 2008 году было выявлено 32,3 тыс. нарушений лесного законодательства, в том числе 1,6 тыс. незаконных правовых актов, которые опротестованы, по удовлетворенным протестам отменено и изменено 1,4 тыс. незаконных правовых актов. В суд общей юрисдикции и арбитражный суд направлено 4,7 тыс. исков о возмещении ущерба на сумму 2,0 млрд. рублей, из них удовлетворено 3,5 тыс. исков на сумму 1,4 млрд. рублей. Уместно отметить, что возмещенный ущерб от лесонарушений, полученный Россельхознадзором, составил 168 млн. руб., то есть прокурорами возмещено государству в 8,8 раз больше денежных средств, чем контролирующими органами в сфере исполнения лесного законодательства. Повсеместно распространены нарушения требований технологического процесса рубок (рубка за пределами отведенных лесосек, недорубы, уничтожение подроста, захламление территории), нарушения правил пожарной безопасности. Так, в Архангельской области органами прокуратуры во взаимодействии с органами внутренних дел и контролирующими органами в 2008 году было выявлено более 3,8 тыс. нарушений, возбуждено 2,6 тыс. дел об административных правонарушениях по фактам незаконных рубок деревьев, нарушений правил лесопользования и нарушений правил пожарной безопасности в лесах. Наложено штрафов на сумму 5,8 млн. рублей, взыскано 3,6 млн. рублей, из незаконного оборота изъято 4485,4 кубометров древесины, 253 единицы транспортной техники, используемой при незаконных рубках, в суды направлен 121 иск о возмещении ущерба, причиненного лесонарушениями, на общую сумму 10 млн. рублей <26>. -------------------------------- <26> Архив НИИ.

Остается на низком уровне исполнение наказаний о взыскании наложенных на виновных лиц административных штрафов. По данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2008 году по рассмотренным судьями делам об административных правонарушениях на 4,3 млн. юридических, физических и должностных лиц наложен штраф на общую сумму 3,5 млрд. руб., из которых взыскано 1,2 млрд. руб. (или 35,6%). Ежегодно из всех оштрафованных судьями и органами внутренних дел МВД России только 35 - 60% платят штрафы (в 2001 году - 98%). Судебная статистика также свидетельствует о ненадлежащем исполнении наказаний, назначенных судьями по части 1 статьи 20.25 (Неуплата административного штрафа) КоАП РФ. Так, в 2007 году по 501,5 тыс. делам за неуплату штрафов на 302,9 тыс. виновных лиц наложен штраф в сумме 776,1 млн. рублей, из них взыскано только 74,2 млн. рублей (или 9,5%). В 2008 году из наложенной суммы 893,1 млн. рублей взыскано с виновных лишь 131,2 млн. рублей (или 14,6%). Такое положение сложилось не только по вине должностных лиц подразделений ОВД МВД России и других органов, наделенных административной юрисдикцией, обязанных контролировать исполнение своих решений, но и службы судебных приставов-исполнителей, которые должны принимать меры по взысканию суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Например, в Белгородской области прокурорами выявлено 19,5 тыс. неисполненных службой судебных приставов постановлений по делам об административных правонарушениях на сумму 23,4 тыс. рублей в основном из-за отсутствия каких-либо доходов у должников - физических лиц, имущества, на которое возможно обратить взыскание, отсутствия самих должников по адресу, указанному в постановлениях уполномоченных органов, неприменения должностными лицами этих органов в отношении должников норм ст. 20.25 КоАП, непринятия судебными приставами-исполнителями всех предусмотренных законодательством мер по выявлению имущества должников, необъявления розыска имущества должников при сумме штрафа в 100 рублей. Прокурорами внесены представления об устранении выявленных нарушений <27>. -------------------------------- <27> Архив НИИ.

Следует отметить, что в 2008 году снизилось число выявленных прокурорами нарушений законов в сфере исполнительного производства (-36,9%), в том числе законов, регламентирующих деятельность судебных приставов (-40,5%). Однако представляется, что это не обусловлено укреплением правопорядка в сфере исполнения судебных решений, а, возможно, является результатом ослабления усилий по обеспечению законности в ней, о чем свидетельствуют многочисленные сообщения СМИ, обращения граждан и юридических лиц. Только органами прокуратуры разрешено 42,4 тыс. жалоб, из которых 9,2 тыс. удовлетворено, что на 3,5% больше, чем в 2007 году, нарушенные права граждан восстановлены. Территориальными органами Федеральной службы судебных приставов (ФССП России) в 2008 году зарегистрировано 171,3 тыс. сообщений и материалов о деяниях, содержащих признаки административных правонарушений. Кроме того, как показывает практика, из-за противоречий норм подпункта 7 части 1 статьи 13 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ (в ред. от 30.12.2008 N 306-ФЗ) "Об исполнительном производстве" <28>, которая предусматривает дату выдачи исполнительного документа, и статьи 29.10 (Постановление по делу об административном правонарушении) КоАП РФ, не содержащей такого реквизита, судебные приставы-исполнители выносят постановления об отказе в возбуждении исполнительного производства. В этой связи возникает необходимость согласования этих норм путем внесения соответствующего дополнения в ст. 29.10 КоАП РФ. -------------------------------- <28> Российская газета. 06.10.2007. N 223, Собрание законодательства РФ. 08.10.2007. N 41. Ст. 4849; Российская газета. 31.12.2008.

По данным Управления Федеральной службы судебных приставов по Тульской области, самый большой объем документов о взыскании административных штрафов, находящихся на исполнении, составляют постановления органов ГИБДД (75,5%). Из них 11,6% постановлений были исполнены в добровольном порядке в соответствии с ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ, о чем должностные лица ГИБДД информацией не обладали. Подобное стало возможным в связи с отменой Федеральным законом от 24.07.2007 N 210-ФЗ <29> с 1 января 2008 года ч. 4 ст. 32.2 КоАП РФ, согласно которой лицу, привлеченному к административной ответственности, предписывалось направлять судье, в орган, должностному лицу, вынесшим постановление, копию документа, свидетельствующего об уплате штрафа. Сверки с органами Федерального казначейства об уплаченных штрафах занимают определенное время, влияющее на процессуальные сроки. -------------------------------- <29> Собрание законодательства РФ. 30.07.2007. N 31. Ст. 4007; Российская газета. 31.07.2007. N 164.

Отмечается негативная тенденция, характеризующаяся последовательным снижением на протяжении последних трех лет доли дисквалифицированных наряду с увеличением общего числа должностных лиц, подвергнутых судьями административным наказаниям. Данные статотчета Судебного департамента при Верховном Суде РФ свидетельствуют о том, что в 2008 году по рассмотренным судьями делам об административных правонарушениях дисквалификации подверглось 1333 виновных лица, в основном за нарушения законодательства о труде и об охране труда, нарушения законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. На отчетный период только по ст. 5.27 (Нарушение законодательства о труде и об охране труда), 14.13 (Неправомерные действия при банкротстве), 14.25 (Нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) и 19.5 (Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)) КоАП РФ вступили в силу 1050 постановлений о назначении дисквалификации, из них на срок до полутора лет - 907 и до трех лет - 143. По сведениям МВД России, в реестре дисквалифицированных лиц числилось 1194 наказанных по вступившим в силу постановлениям, из них остались в реестре 802 человека, у которых не истекли сроки дисквалификации. Такие расхождения в показателях обусловлены нарушениями в регионах порядка формирования и ведения реестра дисквалифицированных лиц. Например, проведенной прокуратурой Воронежской области в 2008 году в областном ГУВД проверкой выявлены многочисленные нарушения сроков исполнения постановлений о назначении дисквалификации, в результате реестр содержал недостоверные сведения о начале и окончании дисквалификации. В большинстве имеющихся в ИЦ ГУВД судебных постановлений о дисквалификации отсутствовало указание на дату их вступления в законную силу. При вводе данного реквизита операторами произвольно прибавлялось 10 дней к дате вынесения постановления. Таким же образом определялась и дата истечения срока дисквалификации. Даже в тех случаях, когда в постановлениях указывалась дата их вступления в законную силу, при вводе их в реестр допускались ошибки, в результате срок дисквалификации увеличивался или уменьшался. Прокурором области внесено представление руководству ГУВД об устранении нарушений <30>. -------------------------------- <30> Архив НИИ.

Согласно статданным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в 2008 году судами рассмотрено свыше 5,4 млн. дел об административных правонарушениях, из них с участием прокурора 42,0 тыс. дел (+16,1%). При этом мировыми и федеральными судьями нередко допускались нарушения. Иногда постановлениями мировых судей прекращались дела по не предусмотренным КоАП РФ основаниям, принимались немотивированные решения, которые прокурорами опротестовывались. Ими принесено 112,3 тыс. протестов на не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях (+9,8%) и 3,4 тыс. протестов на вступившие в законную силу судебные решения (-9,7%). Подавляющее большинство из них удовлетворено. На 23,3% возросло количество дел об административных правонарушениях, рассмотренных судами, органами и должностными лицами с участием прокурора (до 447,3 тыс.) и вынесением 377,5 тыс. актов о назначении административного наказания (+26,6%), в основном о правонарушениях (203,9 тыс.), совершенных несовершеннолетними (+35,3%), и по делам (118,0 тыс.), возбужденным прокурором (+26,9%). В порядке ст. 28.4 КоАП РФ прокурорами вынесено 293,9 тыс. постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении. За неисполнение законных требований прокурора возбуждено 5,3 тыс. административных дел по ст. 17.7 КоАП РФ (+13,5%), по материалам которых наказано 4,6 тыс. лиц (+ 18,9%). Остальные находятся на рассмотрении <31>. Согласно статданным, чаще других участвовали в судах прокуроры Краснодарского, Приморского, Пермского краев, Кемеровской, Свердловской, Московской, Саратовской, Челябинской, Самарской, Курской областей. Активно опротестовывали незаконные постановления по делам об административных правонарушениях прокуроры Алтайского, Краснодарского краев, г. Москвы, Волгоградской, Самарской, Саратовской областей. -------------------------------- <31> Отчет о работе прокурора (Форма П).

С учетом вышеизложенного представляется, что прокурорам, а также органам административной юрисдикции необходимо принятие дополнительных мер, направленных на обеспечение законности в связи с внесением Федеральным законом от 03.12.2008 N 240-ФЗ <32> в КоАП РФ новых статей 30.12 - 30.19, существенно изменивших процесс обжалования, опротестования в порядке надзора вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов (вместо утратившей силу ст. 30.11). -------------------------------- <32> Собрание законодательства РФ. 08.12.2008. N 49. Ст. 5738; Российская газета. 09.12.2008. N 164.

В то же время анализ практики применения КоАП РФ показывает, что многие прокуроры не должным образом организовали работу по надзору за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях. Для повышения его эффективности и укрепления законности в этой сфере предлагается: а) в целях решения проблемы обеспечения законности и соблюдения прав участников административных правоотношений необходимо установление предусмотренного Конституцией Российской Федерации административного судопроизводства и скорейшее принятие Федерального закона "Об административных судах Российской Федерации"; б) поскольку представленный в Государственную Думу Российской Федерации Верховным Судом Российской Федерации проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации существенно сужает полномочия прокурора, а некоторые его нормы противоречат действующему законодательству, необходима серьезная его доработка и приведение проекта КАС РФ в соответствие с нормами КоАП РФ и Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". В целях укрепления исполнительской дисциплины по вынесенным постановлениям о наказании виновных лиц следовало бы принять меры к согласованию норм подпункта 7 части 1 статьи 13 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", которая предусматривает дату выдачи исполнительного документа, и ст. 29.10 КоАП, не содержащей такого реквизита, путем внесения соответствующего дополнения в эту статью Кодекса, а также ввести в ст. 32.2 КоАП РФ норму, согласно которой лицу, привлеченному к административной ответственности, предписывалось бы направлять судье, в орган, должностному лицу, вынесшим постановление, копию документа, свидетельствующего об уплате штрафа. Представляется, что предлагаемые предложения будут способствовать укреплению законности в сфере административных правоотношений, предупреждению нарушений норм КоАП РФ при условии неукоснительного исполнения требований законодательства и надлежащего надзора и контроля со стороны должностных лиц органов, наделенных административной юрисдикцией.

Название документа