Место и роль прокуратуры в системе правоохранительных органов

МЕСТО И РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

С. В. БАЖАНОВ

Бажанов С. В., начальник кафедры криминалистики Академии экономической безопасности МВД России, доктор юридических наук, профессор, академик ПАНИ.

Последние десятилетия российская правоохранительная система переживает серьезные преобразования, коснувшиеся и органов прокуратуры. На гребне судебно-правовой реформы конца XX - начала XXI столетий былое величие и значимость рассматриваемого института государственной власти, к сожалению, были утрачены.

Часть исконно прокурорских полномочий, в том числе в сфере уголовного процесса, была передана в ведение суда, что существенно ослабило потенциал прокуратуры и ее влияние на социально-экономическую ситуацию в стране, снизило эффективность государственно-правовой политики в области борьбы с преступностью. Уяснение места и роли прокуратуры в государственно-правовой системе России принципиально для определения ее сущности, функций, правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности. Краткий экскурс в историю становления и развития отечественных органов прокуратуры в известной степени помогает прояснить рассматриваемый вопрос. Есть мнение, что прототипом прокуратуры в Российской империи выступила заимствованная из Франции модель, где прокурор рассматривался в качестве руководителя судебной полиции, в обязанности которой входило первоначальное, производимое без особых формальностей расследование преступлений. Не являясь приверженцем этой точки зрения, автор статьи тем не менее исходит из признания того, что первыми нормативными актами, с которыми связывается учреждение прокуратуры в России, были Указы Петра I от 12 января 1722 г. "О должности Сената", от 18 января 1722 г. "Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей" и от 27 апреля 1722 г. "О должности генерал-прокурора". Министр юстиции, генерал-прокурор Н. Муравьев свидетельствовал, что в России прокуратура с момента ее создания (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е годы) была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике. Обратим внимание на то, что в настоящее время ситуация повторяется, поскольку одной из идей "архитекторов перестройки", в том числе прокуратуры, является, по выражению отдельных авторов, преобразование ее в "государственный орган публичного преследования и обвинения". Заметное влияние на прокурорскую систему ("меч государев" - по определению В. Ключевского) оказала реформа 1775 г., когда было принято "Уложение о губерниях". К важнейшему правовому акту этого периода относился Указ от 7 ноября 1775 г. "О прокурорской и стряпчей должности". Однако доктрина изначально задумывавшегося прокурорского надзора постепенно давала крен в сторону обвинительной деятельности в уголовном судопроизводстве. Этот факт констатирует С. Казанцев, обращающий внимание на то, что в императорской России прокуратура претерпела трансформацию от органа надзора за исполнением законов, как было задумано Петром I, до придатка судов, занимавшегося возбуждением уголовного преследования и поддержанием обвинения <1>. -------------------------------- <1> Казанцев С. М. Изменения в системе прокурорского надзора после Судебной реформы 1864 г. // Вестник Ленинградского университета. 1986. N 1. С. 81 - 89.

В плане проведения исторических параллелей интересны еще два принципиально значимых момента. Во-первых, прокурорская система функционировала в режиме постоянно провозглашавшихся требований о необходимости усиления, углубления и обновления ее основ. Во-вторых, уже тогда она чрезвычайно перегружалась функциями, сомнительно увязанными с ее первоначальным назначением - общим (административным) надзором. В силу изложенного Судебная реформа 1864 г. создала принципиально новый тип российской прокуратуры. Ее творцы, мечтавшие об утверждении начал законности и о создании правового государства, обеспечили через судебные уставы преодоление инквизиционного процесса, отделение в уголовном судопроизводстве судебной власти от обвинительной, они ограничили органы прокуратуры исключительно судебной областью с возложением на прокуроров функций поддержания государственного обвинения в суде, надзора за предварительным следствием и дознанием. В ст. 278 УУС было записано: "Прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий". Серьезные изменения в построении прокуратуры произошли после октябрьского (1917 г.) переворота. В соответствии с п. 3 Декрета СНК РСФСР от 24 ноября 1917 г. N 1 "О суде", институт судебных следователей, прокурорский надзор, а равно присяжная и частная адвокатура были упразднены. Декрет СНК РСФСР от 7 марта 1918 г. N 2 "О суде" постановил при советах рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов создать коллегии лиц, посвящающих себя правозаступничеству в форме как общественного обвинения, так и общественной защиты (ст. 24). Представляется, что прокурорский надзор в советском уголовном процессе, произраставший из идеи высшего общего (административного) надзора за всеми без исключения государственными организациями и учреждениями, изначально задумывался именно как наблюдение за деятельностью, в частности, органов дознания и предварительного следствия. Однако возникновение у прокуроров роли методических руководителей производившимися в тот период расследованиями было объективно неизбежно ввиду того, что у советской власти еще не было хорошо подготовленных юристов из среды пролетариата, а привлечение "спецов" осложнялось поголовным саботажем следователей, состоявших ранее при упраздненном теперь суде. Комментируя Положение 1922 г. о прокурорском надзоре, профессор Р. Рахунов отмечает, что согласно этому документу в круг обязанностей прокуроров входили надзор и дача указаний и разъяснений органам дознания и предварительного следствия по всем вопросам, связанным с производством предварительного следствия. Это, по мнению ученого, позволяет сделать вывод, что прокурорский надзор был задуман законодателем как руководство предварительным расследованием уголовных дел <2>. -------------------------------- <2> Рахунов Р. Д. Эффективность прокурорского надзора за предварительным расследованием уголовных дел // Проблемы прокурорского надзора: Научная конференция, посвященная 50-летию советской прокуратуры. М.: Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1972. С. 187, 188.

Представляется, что подобные оценки, вполне уместные для своего времени, в конечном итоге и привели к смешению в деятельности прокуроров функции надзора с навязываемой функцией уголовного преследования, представлявшей собой по сути одно из действенных (но частных) средств реагирования на вскрытые нарушения законодательства в деятельности поднадзорных органов и учреждений. Согласно п. 7 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, утвержденных Постановлением ЦИК от 31 октября 1924 г., предварительное расследование преступлений производилось под НАДЗОРОМ (выделено мной - С. Б.) прокуратуры. Высказывались суждения о том, что реорганизация милиции, создание централизованного и боеспособного милицейского аппарата не устраняет ни в малейшей мере необходимости контроля и руководства расследованием со стороны органов прокуратуры <3>. -------------------------------- <3> Лаговиер Н. В помощь районному прокурору и народному следователю: Практическое пособие / Под ред. Г. Рогинского. М.: Государственное издательство "Советское законодательство", 1934. С. 122.

По УПК РСФСР 1960 г. процессуальное положение прокурора существенным образом изменилось. Указанное должностное лицо, считает профессор Г. Королев, стало хозяином положения в досудебных стадиях уголовного процесса. Прокурор наделялся полномочиями по санкционированию обыска и заключения под стражу; он мог отменить любое постановление следователя или органа дознания, отстранить их от дальнейшего производства предварительного расследования; его указания стали обязательными для исполнения последними; ему было предоставлено право участвовать в производстве отдельных следственных действий. Кроме того, прокурор стал субъектом предварительного следствия: он мог принять к своему производству любое уголовное дело и лично провести предварительное следствие в полном объеме <4>. -------------------------------- <4> Королев Г. Н. Теоретические и правовые основы осуществления прокурором уголовного преследования в российском уголовном процессе: Дис. ... д-ра юрид. наук. Н. Новгород: НГУ, 2005. С. 123.

Вместе с тем отдельные авторы, в частности Р. Готлиб, не "забывали" о так называемом "прокурорском руководстве расследованием" и заявляли, что едва ли можно отрицать наличие в деятельности прокурора указанной функции ввиду того, что "... действующий закон ни в одной своей норме не применяет данного термина по отношению к прокурорско-надзорной деятельности". По убеждению этого автора, важна не терминология, а содержание уголовно-процессуальных норм права <5>. -------------------------------- <5> Готлиб Р. М. Прокурорский надзор за расследованием преступлений // Вопросы применения нового законодательства о прокуратуре: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск: СЮИ, 1983. С. 90.

Политические и экономические преобразования, демократизация общественных отношений, курс на утверждение правового государства не могли не коснуться прокуратуры. Это нашло отражение в Концепции судебной реформы, одобренной Верховным Советом РФ 24 октября 1991 г., в которой авторы поставили под сомнение целесообразность сохранения прокурорского надзора. Они пришли к выводу о необходимости сосредоточения усилий прокуратуры на уголовном преследовании, сводящемся к поддержанию государственного обвинения в суде. На этой основе был разработан и внесен в Верховный Совет РФ проект Закона "О прокуратуре Российской Федерации". Однако депутатский корпус предпочтение отдал проекту, подготовленному Генеральной прокуратурой РФ, который и был принят 17 января 1992 г. Верховным Советом РФ. К концу 90-х годов реалии жизни, потребности общества и государства по укреплению правопорядка предоставили Совету Федерации Федерального Собрания основания сделать вывод о несоответствии некоторых положений Концепции судебной реформы сложившейся ситуации и о необходимости разработки целостной доктрины прокурорского надзора. Это нашло отражение в Постановлении Совета Федерации от 8 апреля 1994 г. "О парламентских слушаниях "Борьба с преступностью и укрепление правопорядка в Российской Федерации". Таким образом, в настоящее время проблема оптимального соотношения прокурорского надзора и прокурорского уголовного преследования по-прежнему не разрешена, что вызывает серьезные нарекания в адрес законодателя. В литературе высказывается мнение, что отнесение прокурора к числу должностных лиц, призванных осуществлять уголовное преследование, не оправдано в принципе и не соответствует его основной задаче в уголовном процессе - осуществлению надзора за исполнением законов при расследовании преступлений. Уголовное преследование - задача в первую очередь специально созданных для этого органов дознания и предварительного следствия. Что касается прокурора, то он должен осуществлять уголовное преследование лишь в двух основных случаях: 1) когда его к этому обязывает УПК; 2) когда органы дознания и предварительного следствия не выполняют возложенных на них обязанностей <6>. -------------------------------- <6> Бойков А. Д., Скворцов К. Ф., Рябцев В. П. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 1998. С. 43, 44.

Профессор В. Божьев резонно замечает, что "... процессуальное руководство деятельностью по расследованию преступлений - это сложный многоуровневый комплексный феномен. Попытка вычленить здесь только процессуальный аспект может быть решена лишь частично и в высшей степени условно, так как в реальной действительности процессуальная и организационно-управленческая деятельность по руководству следователями переплетаются между собой" <7>. -------------------------------- <7> Божьев В. П. Проблемы организации процессуального руководства производством предварительного следствия // Проблемы управления органами расследования преступлений в связи с изменением уголовно-процессуального законодательства: Материалы межвузовской НПК 10 апреля 2008 г. М.: Академия управления МВД России, 2008. Ч. 1. С. 22.

В одной из недавних своих статей <8> автор уже высказывал точку зрения о том, что термин "уголовное преследование" - анахронизм. Употребляя его, соответствующие ученые лишь искажают устоявшиеся представления об уголовно-процессуальной деятельности субъектов правоприменения в традиционных стадиях уголовного процесса: возбуждения уголовного дела и предварительного расследования. -------------------------------- <8> Бажанов С. Правовое положение прокурора в уголовном процессе // Законность. 2008. N 7. С. 23 - 26.

Так ли важно акцентировать на этом внимание? Давайте посмотрим. В соответствии с ч. 1 ст. 37 УПК, прокурор является должностным лицом, уполномоченным от имени государства осуществлять уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства. При таком прочтении текста закона возникают методологически важные вопросы типа: что есть уголовное преследование, когда оно начинается, в чем выражается, может ли оно приостанавливаться и когда заканчивается; распространяется ли на этап первоначальной (предварительной, доследственной) проверки; охватывает ли уголовно-розыскное расследование; кем осуществляется; какова специфика его реализации в различных стадиях уголовного процесса и т. п. Если же использовать устоявшиеся формулировки, тезис, сформулированный законодателем в ч. 1 ст. 37 УПК, можно изложить несколько иначе и проще: прокурор является должностным лицом, уполномоченным от имени государства осуществлять предварительную проверку первичной информации о преступлении, возбуждать уголовное дело и осуществлять расследование в форме дознания или предварительного следствия. При такой интерпретации вопрос возникает только один: зачем ему (прокурору) это нужно? Аксиома теории управления - утверждение о том, что руководят обыкновенно не процессом, а людьми. "Волевое" возложение на прокурора функции руководства уголовным преследованием предполагает два основных варианта его действий в заданном направлении. Первое. Он (процессуально) руководит одним дознавателем или следователем. Подобная организация прокурорской практики может быть определена как опека, но не управление. Второе. Он (фактически подменяя начальников подразделений и органов дознания, а также руководителей следственных органов) "командует" всеми дознавателями и следователями (в том числе "ведомственными"), работающими в сфере его юрисдикции. В среднестатистическом органе внутренних дел, будем считать, работает 3 - 4 дознавателя (вместе с начальником подразделения). В следственных органах (терминология законодателя. - Авт.) при ОВД трудится примерно 10 - 12 следователей. У каждого в производстве около 10 - 12 уголовных дел (не считая "висяков"). Получается, что прокурор уполномочен осуществлять руководство уголовным преследованием, под которым мы вправе понимать систематическую каждодневную деятельность, по 150 - 170 уголовным делам ежемесячно. Есть ли необходимость в комментариях? В настоящее время Российская Федерация взяла ориентир на построение правового государства, к чему, как несложно заметить, она идет семимильными шагами. Нужны ли ей в обозримой перспективе органы прокуратуры вообще и прокурорский надзор в частности и особенно, - вопрос не столько риторический, сколько смешной. Отстаивая же интересы "прокурорского ведомства", целесообразно иметь в виду как минимум следующие принципиальные моменты: - исторически одной из основных функций органов прокуратуры является общий надзор; - из функции общего (административного) надзора объективно вычленилась функция прокурорского надзора за деятельностью органов ОРД, дознания, предварительного следствия и суда; - в рамках судебно-правовой реформы конца XX - начала XXI века наиболее значимая в органах прокуратуры функция надзора была нивелирована и в значительной степени отнесена к ведению суда, приобретшего к основной функции - отправления правосудия - дополнительную и, строго говоря, сомнительную функцию судебного контроля; - в силу малочисленности штатов районных и городских прокуратур прокуроры и лица, их замещающие, объективно не в состоянии обеспечивать стопроцентное участие в судебных процессах по всем уголовным делам; - в силу той же причины прокуроры районных и городских прокуратур объективно не в состоянии обеспечивать руководство уголовным преследованием по всем уголовным делам, расследующимся в пределах их юрисдикции органами дознания и предварительного следствия; - статистические данные свидетельствуют о том, что лично так называемое уголовное преследование в полном объеме прокуроры, как правило, не осуществляют; - поддержание государственного обвинения в суде есть отстаивание (посредством "судоговорения") прокурором ранее обоснованного следователем (дознавателем) в стадии предварительного расследования обвинительного тезиса по поводу, прежде всего, так называемого главного факта, что буквально не означает наличия у прокурора права на производство в ходе судебного следствия "процессуальных действий познавательного характера"; - судья, в том числе и особенно мировой, при рассмотрении уголовного дела в стадии судебного разбирательства не вправе лично осуществлять (хотя и осуществляет) следственные действия, поскольку подобная практика - прерогатива стороны обвинения; - не следует отождествлять такие понятия, как "уголовное преследование" и "обвинение"; - термин "уголовное преследование" не имеет собственного юридического содержания; - функция надзора за органами дознания и предварительного следствия у прокурора несовместима с его правовым положением стороны обвинения в уголовном процессе. Что же остается прокурору? На взгляд автора статьи - прокурорский (общий) надзор, в том числе и за судами. Потребность в этом определяется множеством факторов, часть из которых (надо полагать, далеко не все) упоминалась в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2007 г. "О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях": ненадлежащая подготовка дел к судебному разбирательству; несвоевременное извещение участников уголовного процесса о времени и месте предстоящего судебного заседания; необоснованное приостановление и отложение судебного разбирательства; длительное содержание подсудимых под стражей; нарушение сроков изготовления мотивированных решений (так в тексте. - Авт.), протоколов; высокая загруженность мировых судей; трудности формирования коллегии присяжных заседателей; ненадлежащий уровень исполнения постановлений и определений судей о приводе лиц по уголовным делам и проч. Сможет ли реанимация прокурорского надзора решить все проблемы? Социологи утверждают, что ничего идеального в мире не существует. У любой доктрины (стратегии, явления, концепции, решения) есть положительные и отрицательные стороны. Громогласно провозглашенные в последние годы приоритеты прав и свобод личности перед общественными интересами произросли из гипертрофированного понимания лозунга: "Равное для неравных становится неравным, когда не соблюдается должная мера...". В условиях правового государства потребуются оптимальные правовые средства прокурорского реагирования на многочисленные жалобы от граждан, пожелающих уяснить ее (меры) пределы.

Название документа