Регламентирование правовой и организационной деятельности Минюста России

РЕГЛАМЕНТИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ И ОРГАНИЗАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИНЮСТА РОССИИ

Ф. П. ВАСИЛЬЕВ, А. А. МАЙДЫКОВ

Васильев Ф. П., член РАЮН, доцент, ведущий научный сотрудник Научного центра Академии управления МВД России, доктор юридических наук.

Майдыков А. А., заместитель начальника отдела ФБУ НИИ ФСИН Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Вопросы регламентирования деятельности федеральных органов исполнительной власти являются в настоящее время весьма актуальными. Авторами рассматривается данная проблематика на примере Министерства юстиции Российской Федерации. В статье отмечается, что из всех федеральных органов исполнительной власти Минюст России более качественно проводит политику придания прозрачности деятельности аппарата Министерства, хотя при этом вопросы взаимодействия Минюста России с другими правоохранительными органами еще недостаточно регламентированы.

The issues of regulation of activity of federal agencies of executive power are topical at present. The authors consider these issues at the example of the Ministry of Justice of the RF. The article notes that among all federal agencies of executive power the Ministry of Justice is the most consistent in conducting policy of transparence of activity of the ministry, however the issues of regulation of cooperation with other law-enforcement agencies are not enough regulated <*>. -------------------------------- <*> Vasil'ev F. P., Majdykov A. A. Regulation of legal and organizational activity of the Ministry of justice of Russia.

По существу, все федеральные министры обладают определенными административными юрисдикционными полномочиями, предоставляемыми Президентом или Правительством России, а также иными нормативными правовыми актами. Перечень федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Президента или Правительства Российской Федерации, определен в Структуре федеральных органов исполнительной власти. Так, на июнь 2009 г. общее количество федеральных органов исполнительной власти (с учетом внесенных изменений) составляет 81. Из них: министерств - 18, федеральных служб - 36 и федеральных агентств - 28. Подконтрольных Президенту России: министерств - 5, федеральных служб - 11, федеральных агентств - 4. Остальные находятся в ведении Правительства России (министерств - 13; федеральных служб - 25; агентств - 24). Минюст России находится в ведении Президента России. И на основании его Указа от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" федеральные министры вправе: - давать руководителям федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим федеральным министерствам, обязательные для исполнения указания; - приостанавливать в случае необходимости решения таких федеральных служб и федеральных агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом <1>. -------------------------------- <1> См.: п. 15 Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".

Эти полномочия распространяются также и на Министра юстиции Российской Федерации. В ведении Минюста России находятся Федеральная служба исполнения наказаний и Федеральная служба судебных приставов. В целях обеспечения их деятельности Минюстом России утверждаются соответствующие административные регламенты, которые также требуют периодического внесения изменений, отмены или дополнений. Так, Приказом Минюста России от 31 марта 2009 г. N 97 утвержден Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по принятию решения о государственной регистрации эмблем некоммерческих организаций и символики общественных объединений <2>. -------------------------------- <2> Российская газета. 2009. 30 апреля.

Этим же Приказом признан утратившим силу ранее изданный Приказ Минюста России от 22 февраля 2007 г. N 39 "Об утверждении Порядка принятия решения о государственной регистрации эмблем некоммерческих организаций, символики общественных объединений" (зарегистрирован Минюстом России 06.03.2007, регистрационный N 9045). Учитывая, что из всех федеральных министерств Минюст занимает в области нормотворчества особое положение, следует отметить, что только ему дано право на проведение правовой экспертизы и регистрации нормативных правовых актов, издаваемых всеми федеральными органами исполнительной власти (кроме правительственных и президентских нормативных актов). Так, в соответствии с Приказом Минюста России от 14 июля 1999 г. N 217 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" <3> устанавливаются определенные правила о том, что административный регламент может быть издан совместно с несколькими федеральными органами исполнительной власти, иными органами (организациями) или одним из них по согласованию с другими. При этом он будет считаться изданным совместно, если он подписан (утвержден) руководителями (лицами, исполняющими обязанности руководителей) нескольких федеральных органов исполнительной власти и иных органов (организаций). Если в соответствии с законодательством согласование нормативного правового акта является обязательным, а также если в нем содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций, проект нормативного правового акта подлежит согласованию, которое оформляется визами руководителей либо заместителей руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций. -------------------------------- <3> См.: Бюллетень Минюста России. 1999. N 10.

Как Минюст России, так и остальные федеральные органы исполнительной власти свои административные регламенты издают на основании п. 7 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного Постановлением Правительства России от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" <4>. Вопросы регламентирования правовой и организационной деятельности Минюста России определены Приказом Минюста России от 26 декабря 2005 г. N 252 "Об утверждении Регламента Министерства юстиции Российской Федерации" <5> (в ред. Приказа Минюста России от 21.10.2008 N 233). Данный Регламент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента, постановлениями и распоряжениями Правительства России устанавливает общие правила внутренней организации Минюста России (далее - Министерство) при осуществлении функций по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере исполнения уголовных наказаний, адвокатуры и нотариата, обеспечения установленного порядка деятельности судов, исполнения судебных актов и актов других органов, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений, религиозных организаций и политических партий, координации и контроля деятельности подведомственных ему Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы судебных приставов (далее - подведомственные федеральные службы, федеральные службы). -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933. <5> Зарегистрировано в Минюсте РФ 16 января 2006 г. N 7362.

При осуществлении своих полномочий Министерство непосредственно взаимодействует с другими органами государственной власти и органами местного самоуправления, если иной порядок не установлен федеральными законами, актами Президента и Правительства России. Сфера деятельности и компетенция департаментов определяются в положениях, утверждаемых приказом Минюста России. Организационное обеспечение деятельности Министра юстиции РФ (далее - Министр) осуществляется аппаратом Министра. Аппарат Министра состоит из руководителя аппарата Министра, помощников Министра и иных федеральных государственных гражданских служащих (далее - государственные служащие), секретариата Департамента управления и государственной службы и других структурных подразделений центрального аппарата Министерства, на которых Министром возложено исполнение функций обеспечения деятельности Министра. Персональный состав аппарата Министра определяет Министр. Основные задачи, функции и полномочия аппарата Министра устанавливаются положением, утвержденным приказом Министерства. Помощники Министра назначаются на должность приказом Минюста России на период исполнения им своих полномочий. Обязанности и полномочия помощников Министра определяются должностными регламентами, утверждаемыми Министром. Входящая корреспонденция, адресованная Министру, а также исходящие документы за подписью Министра докладываются ему руководителем аппарата Министра, за исключением случаев, когда Министром дано поручение конкретному лицу лично доложить по рассматриваемому вопросу. Министерство руководит деятельностью федеральных государственных учреждений (далее - учреждения), созданных в установленном законодательством РФ порядке для реализации задач в установленной сфере деятельности. Согласно Регламенту структура и штатное расписание центрального аппарата Минюста России утверждаются Министром в пределах численности (без персонала по охране и обслуживанию зданий) и фонда оплаты труда государственных служащих, установленных Президентом России с учетом реестра должностей федеральной государственной гражданской службы и актов, определяющих нормативную численность соответствующих подразделений. Структура и штатное расписание территориальных органов Министерства утверждаются Министром в соответствии с установленной Президентом России численностью (без персонала по охране и обслуживанию зданий) и фондом оплаты труда государственных служащих с учетом реестра должностей федеральной государственной гражданской службы и актов, определяющих нормативную численность соответствующих подразделений. В штатное расписание включаются должности федеральной государственной гражданской службы, предусмотренные законодательством РФ, а также должности, не относящиеся к государственной службе. Структура центрального аппарата Министерства включает в себя руководство Минюста России (Министра и его заместителей, в том числе статс-секретаря - заместителя Министра), помощников Министра и структурные подразделения по основным направлениям деятельности - департаменты. В департаментах Министерства образуются отделы. Полномочия Министра и заместителей Министра. Министр организует работу Министерства и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство задач, а также за выработку и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности, представляет Министерство в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, гражданами и организациями, а также с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями, подписывает от имени Министерства приказы, распоряжения, договоры, соглашения и другие документы, а также осуществляет иные полномочия, установленные законодательством РФ. Заместители Министра представляют Министерство по отдельным направлениям деятельности, организуют и координируют осуществление функций Минюста России в соответствии с распределением обязанностей между заместителями Министра (далее - распределение обязанностей), Регламентом и иными актами Министерства, а также поручениями Министра. В соответствии с распределением обязанностей заместители Министра в случае предоставления им соответствующих полномочий могут подписывать приказы Министерства или иные установленные законодательством РФ виды актов, а также на основании выданных Министром доверенностей подписывать от имени Министерства договоры и другие гражданско-правовые документы. В приказе Минюста России о распределении обязанностей указываются: а) исключительные полномочия Министра; б) полномочия каждого заместителя Министра; в) структурные подразделения центрального аппарата, территориальные органы и при необходимости учреждения, координацию и контроль деятельности которых осуществляет соответствующий заместитель Министра; г) схема временного исполнения обязанностей Министра (заместителей Министра) на время отсутствия в связи с болезнью, отпуском или командировкой; д) федеральные службы, координацию и контроль деятельности которых обеспечивают соответствующие заместители Министра. Заместитель Министра в соответствии с распределением обязанностей и по поручению Министра: а) взаимодействует (в том числе ведет переписку) с подразделениями Администрации Президента и Аппарата Правительства России, органами государственной власти и органами местного самоуправления, гражданами и организациями; б) координирует и контролирует работу закрепленных за ним структурных подразделений Министерства, дает поручения их руководителям; в) взаимодействует (в том числе дает поручения) с территориальными органами и учреждениями Министерства; г) проводит совещания с представителями органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных организаций; д) рассматривает поступившие в Министерство обращения и другие документы; е) рассматривает и визирует проекты документов, представляемых на подпись Министру; ж) согласовывает проекты актов и другие документы, а в случаях, установленных законодательством РФ, подписывает заключения на них; з) осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством РФ, Регламентом и приказами Министерства. На период временного отсутствия в связи с болезнью, отпуском, командировкой Министра приказом Минюста России назначается исполняющий его обязанности. В случае временного отсутствия заместителя Министра исполнение отдельных его обязанностей может быть приказом Минюста России возложено на директора департамента Министерства с его согласия. Полномочия директора департамента Министерства. Директор департамента Министерства в соответствии с полномочиями, определенными в Регламенте, положении о структурном подразделении, должностном регламенте, а также на основании отдельных письменных поручений Министра (заместителей Министра): а) выступает представителем Министерства; б) осуществляет непосредственное руководство департаментом, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на структурное подразделение функций и полномочий, а также за состояние исполнительской дисциплины; в) взаимодействует с иными департаментами Министерства; г) взаимодействует (в том числе ведет переписку) с подведомственными федеральными службами, территориальными органами Министерства, со структурными подразделениями других органов исполнительной власти, а также подведомственными Министерству учреждениями; д) обеспечивает подготовку в установленном порядке проектов актов и других документов Министерства; е) обеспечивает рассмотрение поступивших в Министерство обращений, проектов актов и других документов, а также подготовку заключений на них; ж) обеспечивает рассмотрение и подписывает ответы на индивидуальные и коллективные обращения граждан; з) распределяет обязанности между своими заместителями, а также государственными служащими департамента; и) обеспечивает проведение мероприятий, связанных с прохождением государственными служащими департамента государственной службы; к) представляет предложения о назначении на должность и об освобождении от должности, о временном исполнении обязанностей, о повышении квалификации, поощрении государственных служащих департамента и применении к ним дисциплинарных взысканий; л) привлекает при необходимости для обеспечения деятельности департамента научные и иные организации, ученых и специалистов; м) на основании выданных в установленном порядке доверенностей подписывает от имени Министерства акты, договоры, соглашения и другие документы; н) проводит совещания с представителями органов государственной власти, органов местного самоуправления и других организаций; о) осуществляет иные полномочия, установленные Регламентом, положением о структурном подразделении, поручениями Министра и его заместителей (в соответствии с распределением обязанностей). Помимо указанных в п. 1.15 Регламента полномочий директор департамента Министерства осуществляет подготовку в установленном порядке проектов актов Правительства РФ, а также рассмотрение и согласование в Министерстве поступивших документов. В случае временного отсутствия директора департамента Министерства исполнение его полномочий, как правило, возлагается на одного из его заместителей приказом Министерства, в котором также указываются причина отсутствия директора департамента Министерства, срок исполнения полномочий и ограничения по их исполнению (при необходимости). В итоге проведенный краткий анализ 2-го раздела вышеназванного Регламента Минюста России позволяет утверждать, что из всех федеральных органов исполнительной власти Минюст России более качественно проводит политику придания прозрачности деятельности аппарата Министерства, хотя при этом вопросы регламентирования по взаимодействию с другими правоохранительными органами еще недостаточно регламентированы. В частности, с МВД России по вопросам исполнения государственных функций по осуществлению контроля над лицами, отбывающими уголовное наказание без лишения свободы (участковыми уполномоченными милиции, инспекторами по делам несовершеннолетних), контроля над осужденными, пребывающими в отпуске, и т. д. В связи с этим авторы предлагают читателям анкету, результаты анкетирования позволят авторам более качественно проследить проведение в жизнь регламентной политики, придание прозрачности деятельности государственных органов и их должностных лиц, а также дальнейшее совершенствование издания тех или иных административных регламентов и т. д. <6>. -------------------------------- <6> Проблемы регламентирования деятельности государственных органов и их должностных лиц Ф. П. Васильевым рассматривались, в частности, в следующих научных трудах: Административный регламент: Учеб. пособие / Под ред. д-ра юрид. наук Ф. П. Васильева. Чебоксары: Новое время, 2008. 326 с. (совм. с В. В. Свинаревым, С. Н. Алексеевым); Административно-правовое регулирование осуществления борьбы с терроризмом и обеспечения безопасности в целях защиты законных интересов граждан на современном этапе // Права человека и система их защиты в России. Материалы Всероссийской научно-практической конф. 23 и 24 ноября 2007 г. Чебоксары, 2008. С. 317 - 330; Место и роль административного регламента в деятельности государственных органов // Ежемес. жур. (ВАК) "Право и государство: теория и практика". 2008. N 9(45). С. 56 - 68; Совм. Дугенец А. С.: Административный регламент ФМС России: Монография / Под ред. д-ра юрид. наук Ф. П. Васильева. М.; СГУ, 2009; Совершенствование взаимодействия ОВД с воинскими формированиями и территориальными военными комиссариатами // Военно-юридический журнал. 2009. N 3. С. 18 - 22; Взаимодействие ОВД с Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации как способ обеспечения прав человека на местах. Материалы Межвузовской науч.-практич. конференции "Права человека и современный мир", Чебоксары, 9 дек. 2008 // Вестник Чебоксарского филиала НОУ ВПО "Академия права и управления (институт). Вып. 4. М.; Чебоксары: ЧФ НОУ АПУ, 2009. С. 29 - 37 и др. В настоящее время авторами Ф. П. Васильевым и А. А. Майдыковым разрабатываются учебные пособия на основе анализа административных регламентов других федеральных органов исполнительной власти, в том числе Минюста и ФСИН России.

Министерство внутренних дел Российской Федерации Академия управления Министерство юстиции Российской Федерации ФСИН России

Уважаемый коллега!

В ходе административной реформы особое значение придается регламентированию деятельности государственных органов и должностных лиц, уточнению их полномочий, оптимизации технологии осуществления реализуемых административных процедур. На данный момент в Минюсте России и ФСИН действует ряд административных регламентов по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг. Однако ряд социально значимых направлений деятельности органов внутренних дел остается недостаточно регламентированным. С учетом важности данной проблемы РАЮН, Научный центр Академии управления МВД России и НИИ ФСИН России проводят исследование по вопросам регламентирования деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, Минюста России, ФСИН и других госорганов. Будем Вам искренне признательны, если Вы ответите на вопросы нашей анкеты. Анкетирование проводится анонимно. Результаты будут использованы в обобщенном виде. Ваши суждения будут способствовать выработке конкретных предложений по разработке ведомственных нормативных актов (административных регламентов), а также развитию науки и образования МВД России, Минюста России, ФСКН, МЧС, Минтранса России и др. Заранее благодарим Вас за оказанную помощь.

Анкета для сотрудников правоохранительных и иных органов по вопросам административного регламентирования деятельности должностных лиц <*>

1. Наименование округа, службы, подразделения _________________________ ___________________________________________________________________________

2. Занимаемая должность _______________________________________________ 3. Стаж службы 1) до 1 года 2) от 1 до 5 лет 3) свыше 5 лет 4. Ваше отношение к проблеме регламентирования деятельности служб и подразделений и их должностных лиц 4) оно необходимо в отношении всех служб и подразделений по всем направлениям деятельности 5) оно необходимо лишь по наиболее значимым направлениям деятельности 6) в нем нет необходимости, существующей нормативной базы достаточно 7) в нем нет необходимости, поскольку оно не вносит каких-либо изменений в деятельность органов внутренних дел 8) затрудняюсь ответить 9) иное _______________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ 5. Ваша оценка действующих регламентов, касающихся организации работы служб и подразделений Вашего ведомства 10) на данный момент полностью отвечают требованиям практики 11) нуждаются в доработке 12) затрудняюсь ответить 13) иное ______________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ 6. На Ваш взгляд, принятие административных регламентов способствует (отметьте не более 3 позиций) 14) устранению избыточных административных процедур 15) упрощению административных процедур, сокращению сроков их исполнения 16) установлению персональной ответственности должностных лиц 17) обеспечению защиты прав и свобод граждан 18) усилению подконтрольности действий должностных лиц 19) уточнению стандартов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг 20) способствуют недопущению коррупции 21) затрудняюсь ответить 22) иное 7. О принятии административных регламентов Вы получаете информацию 23) самостоятельно 24) через систему служебной подготовки 25) от коллег 26) затрудняюсь ответит 8. Какие направления деятельности (исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг) нуждаются в разработке административных регламентов? 27) прием граждан 28) инспектирование 29) обследование объектов 30) лицензирование 31) выдача (замена) водительских удостоверений 32) затрудняюсь ответить 33) иное (укажите) ____________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ 9. Какие государственные функции осуществляет Ваша служба (подразделение): __________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ 10. Какие виды государственных услуг предоставляет Ваша служба (подразделение) юридическим и физическим лицам: ___________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ 11. Какие причины, на Ваш взгляд, являются слабым звеном в регламентировании деятельности Вашей службы (подразделения): 34) отсутствие регламента 35) несовершенство имеющегося регламента 36) затрудняюсь ответить 12. Руководствуетесь ли Вы в процессе служебной деятельности административными регламентами? 37) да 38) нет 13. Если да, то каким(и) именно: ______________________________________ 14. Испытываете ли Вы проблемы в служебной деятельности из-за отсутствия административных регламентов? 39) да 40) нет 41) затрудняюсь ответить 15. Какой регламент Вам необходим для работы? _________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ 16. Какие подразделения Вашей службы должны руководствоваться административными регламентами? 42) все 43) только сотрудники, обладающие правом предоставлять гос. услуги 44) затрудняюсь ответить 17. Нужны ли Вашей службе (подразделению) другие административные регламенты? 45) да ________________________________________________________________ (укажите, какие) ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ 46) нет 18. Какие подразделения Вашей службы нуждаются в административных регламентах: ______________________________________________________________ (перечислите с указанием службы) ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ 19. Если Вам приходится в процессе служебной деятельности взаимодействовать с другими органами исполнительной власти, то перечислите, с какими __________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ 20. Существует ли необходимость разработки совместных административных регламентов по линии Вашей деятельности? 47) да 48) нет 49) затрудняюсь ответить 21. Ваши дополнительные предложения ___________________________________

"___" ___________ 200__ г.

Название документа