Нормативный правовой акт: развитие признаков в правоприменительной практике

НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ: РАЗВИТИЕ ПРИЗНАКОВ В ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ

/"Арбитражный и гражданский процесс", 2009, N 4/

С. БОШНО

Бошно С., профессор МГИМО МИД России, доктор юридических наук.

Анализируя позиции в науке и практике, автор приходит к выводу, что требуется принятие законов, регулирующих законодательный процесс и систему нормативных правовых актов.

Нормативный правовой акт является ведущей формой российского права. Именно он определяет тип отечественной правовой системы. От него зависят все другие формы права, он определяет их роль и иерархические системные взаимосвязи. Именно нормативные правовые акты составляют систему законодательства. Важность этого понятия требует его закрепления в законодательных актах. Отсутствие законодательной дефиниции нормативного правового акта существенно затрудняет функционирование всех ветвей власти, фактически препятствует осуществлению правосудия и нарушает права граждан. Негативное влияние неопределенности важнейшего правового понятия сказывается на всей системе законодательства. Неопределенность родовых признаков правового акта препятствует дифференциации между нормативными и индивидуальными правовыми актами. Правотворческая практика не в полной мере воспринимает те признаки нормативного правового акта, которые выработаны юридической наукой. Конфликт между теорией и практикой привел фактически к низвержению тех доктринальных тезисов, которые еще не так давно казались незыблемыми. Например, появились ненормативные законы, предназначенные для разрешения единичного вопроса. Примечательно, что у них имеется юридический фундамент. Так, например, процедура учреждения любого районного суда посредством принятия федерального закона основана на ст. 17 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

Проект Закона о нормативных правовых актах оказался образцом неуспешности. Принятый в ноябре 1996 г. в первом чтении, он в 2004 г. был вынесен на второе чтение и снят с рассмотрения. С 2006 г. работу по этому законопроекту ведет Совет Федерации. Но успехи пока также невелики и главное - нет результата. Никто из политиков и законодателей не высказывается против законопроекта, но он, несмотря на все одобрительные высказывания, все равно не принимается. Неторопливость законодателя в разрешении вопроса об определении создала все условия для судейского творчества. Судебная система, работая в направлении выработки определения и признаков нормативного правового акта, фактически была вынуждена заняться восполнением пробела в праве. Судебная практика сталкивается с прецедентами, когда центральным становится не содержательный вопрос материального или процессуального права, а именно понятие нормативного правового акта. Такое значение понятие и признаки нормативного правового акта приобретают в том случае, когда отнесение оспариваемого правового текста к нормативному или ненормативному определяет процедуру судебного разбирательства (например, выбор гл. 25 или 26 ГПК РФ). Большое значение имеет признание акта ненормативным, что делает невозможным судебное разбирательство определенного типа (например, Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает только нормативные правовые акты). Наибольшее распространение имеют иски, когда установление типа правового акта (нормативный или ненормативный) не является основным вопросом данного процесса, но от него зависит решение вопроса по существу (например, какое-либо право гражданина нарушено изданием нормативного по содержанию, но не опубликованного акта или подписанного не тем должностным лицом). Решение указанных проблемных вопросов связано с установлением признаков нормативного правового акта с целью дальнейшего правильного установления природы правового акта в конкретном случае. Вклад практики, законодателя и ученых в теорию и формирование понятия нормативного правового акта сильно различается по глубине, полноте и настойчивости в соответствующих изысканиях. Менее всего преуспели правотворческие органы, хотя создание данной дефиниции, представляется, должно было стать первостепенной задачей законодателя. Определенные наработки сделаны судебной практикой. Однако эта работа сделана по необходимости, от неизбежности. Предполагая, что такие теоретические поиски судебной власти в стране непрецедентного права станут объектом нападок, она все же решилась выполнить эту неблагодарную работу только в связи с тем, что обязана выносить решения по делам с использованием понятия нормативного правового акта. Это во-первых. Во-вторых, неторопливость законодателя толкнула ее к этому. Что касается научного поиска, то разработка понятий - важнейшая задача ученых. И они немало сделали в этом направлении, однако авторитет науки не столь велик, как во времена императора Валентиниана II, и мнение конкретных юристов не равно закону. Научные труды не являются формой права, эффективные ссылки в суде на них - достаточно редкое явление. Они являются поучительными, а их авторитет пропорционален просвещенности и воспитанности общества и верности, влиятельности науки и конкретного ученого. Законодатель, уклонившись от полноценного решения вопроса об определении нормативного правового акта, все же провел некоторую работу в указанном направлении. Так, 11 ноября 1996 г. были приняты два документа с разными названиями и различными определениями нормативного правового акта. Одно из них дано в проекте Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", принятом в первом чтении в указанный день, второе - в подзаконном акте законодательного органа - Постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации". Постановление содержит определения нормативного правового акта и правовой нормы: "Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение" <2>. Это определение неожиданно получило высокий статус за счет его признания со стороны ряда органов государственной власти. Именно это определение воспроизводится в судебных актах как законодательное обоснование правовой позиции суда. Министерство юстиции России рекомендовало органам государственной власти при подготовке нормативных правовых актов использовать указанное постановление <3>. Признание и законодательной, и исполнительной ветвями власти позволяет видеть именно в этом определении консолидированную позицию Российского государства. -------------------------------- <2> Приказ Министерства юстиции РФ от 14 июля 1999 г. N 217 "Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 3. <3> См.: Приказ Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. N 88 "Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 29.

Проект Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" в редакции 1996 г. содержал следующий вариант определения: "Нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настоящим законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение" <4>. Достоинство определения видится в намерении сделать перечень форм закрытым и окончательно установить его в данном Законе. Это должно поставить заслон на пути произвольного увеличения числа наименований законодательных актов. По состоянию на декабрь 2008 г. Законопроект "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", разработанный рабочей группой Совета Федерации, содержит следующее определение: "Нормативный правовой акт - принятый органами государственной власти, местного самоуправления или должностным лицом, а также в порядке референдума акт, устанавливающий типовые правила поведения общего характера, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение на территории, подпадающей под юрисдикцию субъекта правотворчества". Достоинством данного определения является его увлечение свойством нормативности, которое достаточно обстоятельно раскрыто в нем. Указывается на неперсонифицированность адресата, длительность и многократность реализации, широкие пространственные и субъектные границы его действия. Существенным же недостатком определения является отсутствие его официального статуса. -------------------------------- <4> Текущий архив Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Судебная власть много сделала на ниве формулирования дефиниции нормативного правового акта. Работа велась как в форме обобщения судебной практики (постановления Пленумов), так и в решениях по конкретным делам. Долгое время в использовании находится определение, сформулированное Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в 1993 г.: "Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом" <5>. Несмотря на то что данное Постановление Пленума отменено <6>, это определение часто воспроизводится в актах судов общей юрисдикции <7>, арбитражных судов <8>. -------------------------------- <5> Постановление Пленума ВС РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону (в ред. Постановлений Пленума ВС РФ от 21 декабря 1993 г. N 11, от 25 октября 1996 г. N 10, от 25 мая 2000 г. N 19) // СПС "КонсультантПлюс". <6> Утратило силу в связи с изданием Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. N 2 (абз. 4 подп. "а" п. 2) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. N 3. <7> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2007 г. N 41-Г07-25. <8> См.: Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 октября 2007 г. N 9504/07 "О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации". Документ опубликован не был. Здесь и далее неопубликованные документы даны по СПС "КонсультантПлюс".

Данная дефиниция имеет определенные недостатки, которые многократно подчеркивались. Например, не учтен такой важный источник правовых норм, как народ, который может их создавать в результате референдума или местного схода. Еще один принципиальный недостаток Постановления состоит в том, что понятие "правовая норма" дается через "правило поведения", тогда как в науке давно эта точка зрения подвергнута обоснованной критике. Только часть правовых норм представляет собой правила поведения, т. е. описание необходимого или допустимого, запрещенного деяния. Наряду с этими нормами существуют нормы-начала, принципы, дефиниции, цели, задачи, которые непосредственно не регулируют поведение. Однако именно они представляют собой основу системы права. Справедливости ради отметим, что связывание нормативного акта и правил поведения выступает устойчивой тенденцией. Достоинство определения видится в том, что суд изложил свою принципиальную позицию о различии дефиниций "правовой акт" и "юридический факт". Первый не связан с функционированием конкретных правоотношений, выступает их правовым основанием. Он выполняет по отношению к ним учредительную роль. Индивидуальный правовой акт, напротив, связан с конкретными отношениями, является их следствием. Не соответствуют требованиям законодательной техники акты по форме нормативные, по содержанию индивидуальные. Еще более неудобными в использовании являются акты, в которых одновременно содержатся нормативные и индивидуальные предписания. Теоретическая и функциональная проработка понятия нормативного правового акта осуществлена в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части". В этом документе определены существенные признаки нормативного правового акта: 1) издан в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 2) содержит правовые нормы (правила поведения); 3) обязателен для неопределенного круга лиц; 4) рассчитан на неоднократное применение; 5) направлен на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Таким образом, в понимании нормативного правового акта как документа, содержащего нормы права, проявляется преемственность. При этом суд разделил правовые акты на два вида: 1) нормативность которых презюмируется (закон) и 2) нормативность которых исследуется с целью выяснения наличия (отсутствия) правовых норм, "определяющих правила поведения субъектов регулируемых отношений". Во втором случае вне зависимости от наименования оцениваемого документа суд должен осуществить поиск в нем норм права, причем не только в тексте основного документа, но и в его приложениях. По мнению суда, "в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения". Создается такое впечатление, что законодатель едва ли не специально идет на всяческие ухищрения с целью запрятать нормативные предписания так, чтобы их никто не нашел. Действительно, широко используется следующий прием правотворческой деятельности. Издается ненормативный акт - приказ, которым утвержден и вводится в действие нормативный правовой акт, например положение. Приказ фактически является индивидуальным актом, что определяющим образом влияет на перспективы его судебного обжалования, опубликование. С учетом сказанного Постановление Пленума ВС РФ N 48 вооружает нас новым и достаточно эффективным инструментом противодействия произволу правотворческих органов. Понимание нормативного правового акта, сформулированное Верховным Судом Российской Федерации в 2007 г., в сравнении с его позицией 1993 г. стало более полным и глубоким. В определенной степени Постановление отразило тот опыт, который был накоплен в практике рассмотрения судами дел по оспариванию нормативных и индивидуальных правовых актов. Не рассматривая все детали, остановимся лишь на одной. Наиболее частыми вопросами, которые разрешал суд, были вопросы о том, что органы государственной власти издают акты, которые фактически являются нормативными, но издают их в формах, которые не могут быть нормативными. Типичное злоупотребление такого рода: издание нормативного по содержанию текста в форме письма органом, который не наделен правотворческими функциями. Так, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации было вынесено Определение относительно письма Министерства финансов Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 03-11-02/62. Суд применил определение из указанного Постановления Государственной Думы, использовал также Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009). Со ссылкой на Правила суд указал, что издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Далее в решении не приведен ход суждений судебного органа, а сразу сказано, что этот документ содержит разъяснения налогового законодательства, которые никого ни к чему не обязывают. Налоговые органы не вправе требовать от налогоплательщиков соблюдения содержащихся в оспариваемом письме разъяснений. Кроме того, материалами дела зафиксировано, что Министерство финансов Российской Федерации исходит из того, что данное письмо не является обязательным даже для налоговых органов. По мнению Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, направление Федеральной налоговой службой оспариваемого письма своим территориальным органам, образующим единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, не является основанием для изменения юридического статуса данного документа и его правовой квалификации. Арбитражные суды, рассматривающие споры в сфере налогов и сборов, также не связаны положениями указанного письма, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подобные письма не входят в круг нормативных правовых актов, применяемых при рассмотрении дел. Таким образом, в силу ст. 4 Налогового кодекса Российской Федерации оспариваемое письмо и его отдельные положения не должны влечь правовых последствий, так как не отвечают критериям, позволяющим признать их в качестве нормативного правового акта. Все приведенные рассуждения суда привели в итоге к тому, что он отказался рассматривать указанное письмо. Полагаем, что в приведенном документе не объяснено важнейшее для данного дела обстоятельство: является по содержанию данный документ нормативным или нет. Суд указал, что является интерпретационным актом, его содержание не является обязательным вообще ни для кого: ни для подчиненных органов, ни для налогоплательщиков. Тот факт, что документ издан в форме письма, не верно использован судом. Он по этой причине сказал, что письмо не является нормативным, так как оно вообще не может быть таковым. Но это неверная причинно-следственная связь, так как следует различать форму и содержание. Письмо по содержанию может быть нормативным, а орган намеренно издал его в такой ненормативной форме, которая не позволит его обжаловать через суд. От того, что документ по форме (названию) - письмо, не следует ни его нормативность, ни отсутствие таковой. Оценку следовало давать тому, содержит ли он норму права - общеобязательное правило. Однако мы могли бы от него этого требовать, если бы это был суд общей юрисдикции. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 является обобщением практики судов соответствующего вида. Это Постановление мы не можем применять напрямую в системе арбитражных судов. Однако можно использовать убедительные аргументы и позицию. Суд не учел также, что органами государственной власти накоплен огромный негативный опыт выведения своих документов из-под судебного контроля, в том числе путем использования форм, которые не должны быть нормативными. И способствовать им в этом изощренном способе нарушения прав граждан и предпринимателей суду не годится. Тем не менее в отказном решении все же содержится положительный для заявителя тезис о том, что налоговые органы не вправе требовать от налогоплательщиков соблюдения положений оспариваемого письма. Именно в этой связи обращаем внимание на позицию Верховного Суда Российской Федерации в 2007 г., которая дает нам хотя бы в системе судов общей юрисдикции возможность использовать свои права на защиту от документов, которых не должно быть или неопубликованных нормативных актов. Так, можно констатировать, что судебная практика имеет собственный теоретико-доктринальный аппарат, сформированный во время рассмотрения дел по оспариванию нормативных правовых актов. Расхождения в позициях двух видов судебной системы не способствуют единству правового пространства, препятствуют складыванию действительно единообразной судебной практики на территории одной страны. Нормативные правовые акты являются наиболее изученной отечественной юридической наукой формой права. Исследованию подвергалась природа нормативных правовых актов, их признаки и свойства <9>, включая иерархичность, системность <10>. Имеются работы, посвященные отдельным видам форм права <11>. -------------------------------- <9> См.: Самощенко И. С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах социалистического государства // Правоведение. 1969. N 3. С. 21 - 32; Шебаков А. Ф. Вопросы теории нормативных актов в советском праве: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1964. Т. 1, 2; Васильев Р. Ф. О понятии правового акта // Вестник МГУ. Серия "Право". 1998. N 5. <10> См.: Яхлаков А. К. К вопросу о разработке унификационной системы классификации законодательных актов // Техника управления. 1929. N 13 - 14; Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М.: Наука, 1979; Сильченко Н. В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1981; Федосеев А. А. Нормативные акты советского государства и формы их выражения: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1964; Проблемы классификации правовых актов в Российской Федерации // Российская юстиция. 1998. N 3; Сенчищев В. И. Виды нормативных актов // Журнал российского права. 1998. N 8. С. 116 - 118; Толстик В. А. Иерархия источников российского права. Н. Новгород, 2002. <11> См.: Лучин В. О., Мазуров А. В. Указы Президента Российской Федерации. М., 2000; Жевакин С. Ведомственные правовые акты // Хоз. и право. 1996. N 6.

Определения нормативного правового акта в научной литературе стабильны и мало подвержены сиюминутным изменениям, они практически не реагируют на итоги судебной практики в данной предметной области. Типичным является следующее определение: нормативный правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений. Основное свойство данной формы права - нормативность. Подчеркиваются его исключительная, практически неоспоримая легитимность и защита со стороны государства. Этот официальный документ "устанавливает, изменяет или отменяет нормы права... Ему присущи письменная, строго документированная форма и особый порядок принятия. Все нормативные акты находятся между собой в строгой иерархической подчиненности" <12>. Достаточно часто в качестве существенного признака называется предмет правового регулирования нормативного правового акта, в качестве которого выступает определенный вид общественных отношений, и неоднократное применение <13>. -------------------------------- <12> Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 1801 - 1802. <13> См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1997. С. 269.

Традиционно в качестве признака нормативного правового акта отмечается его связь с правотворчеством <14>. Он направлен на установление, изменение или отмену юридических норм, благодаря чему он выступает "средством развития, изменения правовой системы" <15>. -------------------------------- <14> См.: Теория права и государства. Курс лекций / Под ред. Н. М. Марченко. М., 1998. С. 342. <15> Алексеев С. С. Проблемы теории права. Курс лекций в 2 томах. Свердловск, 1973. Т. 2. С. 25.

По мнению научных сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, "нормативный правовой акт - это официальный письменный документ, выражающий волеизъявление полномочного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене норм права - общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение" <16>. -------------------------------- <16> Проект Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации" // Закон: создание и толкование / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 1998. С. 216 - 217.

Вариант определения для целей систематизации был предложен авторами Концепции системы классификации правовых актов: "Нормативный правовой акт - это правовой акт, который содержит правовые нормы, общие установления, рассчитанные, как правило, на длительное применение и распространяющиеся на неопределенный круг лиц. Нормативный акт, являясь предписанием общего значения, распространяет свое действие не на одно конкретное отношение, а на тот или иной вид общественных отношений" <17>. -------------------------------- <17> Концепция системы классификации правовых актов Российской Федерации от 29 сентября 1999 г. Подготовлена АО "КонсультантПлюс" в рамках исполнения государственного заказа по поручению Российского фонда правовых реформ / А. Л. Маковский, д. ю.н.; Д. Б. Новиков, к. ф.-м. н.; А. В. Силкина; А. Н. Симбирцев.

Все определения, сформулированные исключительно в научных работах, имеют один общий недостаток - они уязвимы в процессе судебных разбирательств. Доктрина, наука не являются однозначными источниками права. Истории известны случаи иного положения дел (например, в римском праве), но сегодня научное произведение не является основанием для вынесения судебного решения. Это, однако, не исключает того, что в отдельных правоприменительных актах прямо цитируются конкретные работы. Так, Международный коммерческий арбитражный суд при Торгово-промышленной палате Российской Федерации применяет в качестве основания для решений учебники <18>. Верховный Суд Российской Федерации придерживается противоположного мнения <19>. Конституционный Суд Российской Федерации относит некоторые учебники к доктрине и на основании их положений выносит решения. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Богуславского "Международное частное право" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2005 (издание пятое, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <18> Такое понимание является общепризнанным в доктрине и судебно-арбитражной практике (см.: Лунц Л. А. Курс международного частного права. Общая часть. М.: Юрид. лит., 1973. С. 220; Богуславский М. М. Международное частное право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 1998. С. 125). Из такого подхода постоянно исходил МКАС при разрешении споров (см.: Практика Международного коммерческого арбитражного суда. Научно-практический комментарий. М., 1997. С. 9 - 12; Арбитражная практика за 1996 - 1997 гг. С. 162 163, 169 171, 234, 239; Практика Международного коммерческого арбитражного суда при ТПП РФ за 1999 - 2000 гг. С. 67 72, 141 147). Такое понимание, соответствующее доктрине и судебно-арбитражной практике, нашло отражение и в части третьей ГК РФ (ст. 1202), введенной в действие с 1 марта 2002 г. См.: Информация о деле (М. Розенберг, по материалам решения МКАС при ТПП РФ от 11 июня 2002 г. N 125/2000, 126/2000, 143/2000); Практика Международного коммерческого арбитражного суда при ТПП РФ за 2001 - 2002 гг. М.: Статут, 2004. <19> Так, Верховный Суд Российской Федерации в Определении от 29 мая 2001 г. по делу N 83-Г01-08, оценивая решение Брянского областного суда, указал, что "неправомерной является и ссылка суда в решении на учебник теории государства и права под редакцией доктора юридических наук Алексеева С. С. и на комментарий к статье 116 ГПК РСФСР (под редакцией Сергеева Д. А. и Рыжакова А. П.), поскольку учебники и комментарии к законодательству не являются источниками права и в силу ст. 10 ГПК РСФСР не могут применяться судом непосредственно в качестве обоснования судебного решения". И хотя ни в одном из действующих актов законодательства нет определения аутентичного толкования закона, Верховный Суд Российской Федерации все же отверг положения решения, основанные на положениях общей теории права. Объяснил он это тем, что "эти рассуждения суда правового значения не имеют, поскольку не основаны на нормах конкретных федеральных законов, которыми суд должен руководствоваться при рассмотрении дел".

Таким образом, суды неоднозначно относятся к выводам науки, но это не лишает научные изыскания ни цели, ни значения. Выработанные наукой характеристики правовых актов успешно используются как основа правовой позиции в судебном заседании. Сила научных выводов - в их правильности и авторитетности.

/"Арбитражный и гражданский процесс", 2009, N 5/

Существенные признаки нормативного правового акта представляют собой актуальное направление развития юридического знания. В условиях молчания законодателя и отсутствия единого мнения в других информационных системах (судебная практика и юридическая наука) актуальность вопроса о правовой природе, определении и свойствах нормативного правового акта возрастает. Мы полагаем, что наиболее полное представление о данном объекте может дать выявление и рассмотрение каждого его признака. В современных условиях действующее законодательство и судебная практика ориентированы на очень квалифицированных пользователей. Не в полной мере справляясь со своими функциями в сфере реализации признаков нормативного правового акта в собственном правотворчестве, они переложили на субъектов права, включая граждан, обязанности по установлению этих признаков в тех документах, которые они издают. Участники хозяйственных и других правоотношений должны быть вооружены полноценными сведениями о нормативных правовых актах для защиты своих прав и законных интересов. Уже на стадии обращения в суд истец (заявитель) должен уметь различать нормативные и индивидуальные правовые акты для того, чтобы правильно выбрать модель своего поведения. На всех этапах судебной процедуры он должен умело пользоваться то признаками нормативности, то письменной формы, то компетентностью органа на издание акта. Таким образом, органы государственной власти умело замотивировали всех субъектов права на повышение их правовой культуры, считая свою достаточной. Соответственно признаки нормативного акта перестали быть книжной абстракцией для узких специалистов, а стали исключительно конкретным правоприменительным инструментом. Важно, что субъект права, фактически его потребитель, с точки зрения современного законодательства, должен быть очень образован и иметь достаточно глубокие знания о каждом признаке нормативного правового акта. Так, для того чтобы воспользоваться всеми своими процессуальными правами, ему первоначально надо доказать суду, что рассматриваемый документ действительно является нормативным правовым актом. Если это произойдет, то суд сочтет возможным рассматривать данное дело. В этом случае обязанность доказывания правомерности издания акта будет возложена на орган, его издавший. Накопленные практикой и обобщенные теорией признаки нормативного правового акта позволяют сформулировать комплексное определение. Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый в определенной форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии. Правовые акты издаются компетентными органами и лицами в пределах их компетенции и адресованы неперсонифицированному кругу субъектов. Каждый из перечисленных признаков в процессе правоприменения имеет существенное значение. 1. Нормативный правовой акт имеет волевое содержание. Это означает, что он является формой выражения чьей-то воли, т. е. целенаправленной организующей силы. Чья воля попадает в нормативный правовой акт - сложнейший вопрос не только правотворчества, но и философии права. Это вопрос сущности права. Мы же ищем в нормативом правовом акте отражения своих устремлений и желаний. Это свойственно гражданам развитых парламентских демократий. Относительно того, чью волю призван воплощать и реально воплощает данный акт, постоянно ведутся споры. Наиболее простым и распространенным является увязывание нормативного правового акта и государственной воли. По мнению С. С. Алексеева, акт во всех случаях выражает волю государства. Отсюда его властность, авторитарность <1>. Такой подход является наиболее распространенным и развивается в рамках этатического позитивизма <2>. Позитивистские традиции имеют давние корни, были отражены еще в работах Г. Ф. Шершеневича в начале XX в. Он отмечал, что "норма права исходит непосредственно от государственной власти, составляет прямое выражение воли органов власти" <3>. -------------------------------- <1> Алексеев С. С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Т. 2. Свердловск, 1973. С. 24. <2> Теория права и государства: Курс лекций / Под ред. Н. М. Марченко. М., 1998. С. 343. <3> См.: Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. Т. 1. Вып. 2. М., 1911.

Российской юридической науке свойственны не только позитивистские взгляды. Согласно социологическому подходу закон должен отражать общественные интересы. Законодатель должен выявить эти потребности, точно их закрепить в тексте и издать в качестве закона. Одним из сторонников был Л. Кассо. Ученый достаточно негативно относился к такой форме права, как законодательство <4>. Причины низкой эффективности государственных актов ученый видел в отсутствии их поддержки со стороны общества, отрешенности от действительности и догматизме <5>. -------------------------------- <4> Кассо Л. Источники русского гражданского права. М., 1900. С. 3 - 4. <5> Кассо Л. Указ. соч. С. 6, 14.

Обобщая сказанное, можно констатировать наличие противоречащих тенденций в трактовке волевого содержания нормативного правового акта. Одно направление идет в сторону сужения круга лиц, чьи интересы он выражает. Второе направление - в сторону увеличения до отражения всеобщего интереса. Если опустить количественные характеристики, то правовой акт выражает волю определенной социальной общности. В нем закрепляются цель и задачи, на решение которых он направлен. Демократическое общество, государство и право предполагают, что нормативный акт является закреплением разумных, социально значимых потребностей. 2. Официальный характер также является важным признаком нормативного правового акта. Издаваемый органами государственной власти или иными уполномоченными органами документ несет на себе отпечаток силы, его породившей. Официальный характер нормативные правовые акты получают ввиду его связи с государством. Тот факт, что нормативный правовой акт предназначен для государственной организации общественных отношений, требует взаимодействия информационных потоков в системе "государство - общество". Эту роль выполняет опубликование нормативных правовых актов для ознакомления адресатов предписаний с его содержанием. 3. Правовой акт входит в единую систему, осуществляя правовое регулирование в соответствии с общими целями и задачами общества и государства. Система нормативных актов должна иметь иерархическое строение. Требование системности означает, что каждый нормативный правовой акт является частью системы законодательства. Он не должен противоречить другим элементам этой системы. Законодательство должно выступать единым массивом, в котором взаимосвязаны все нормы права и они не противоречат друг другу. Они взаимно дополняют, уточняют, развивают друг друга. Так должно быть, однако имеющееся действующее законодательство не образует системы, оно является суммой, совокупностью документов, которые вступают в конфликт между собой. Тем не менее этот признак представляется важнейшим, так как только в связи с ним нормативные правовые акты и могут выполнять стоящие перед ними задачи. Н. М. Марченко полагает, что "сложившаяся и поддерживаемая в каждой стране иерархия нормативных правовых актов имеет важнейшее значение для упорядочения процесса правотворчества и правоприменения, для создания и поддержания режима законности и конституционности" <6>. По мнению С. С. Алексеева, "собственная структура законодательства проявляется в вертикальной плоскости. Она выражается в иерархическом построении нормативных юридических актов, в их соподчинении, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в иерархической структуре" <7>. Не случайно именно вопросам иерархичности современных актов посвящаются монографические исследования <8>. Благодаря иерархичности может проводиться идея юридической силы нормативных правовых актов, без которой их система не в состоянии функционировать. -------------------------------- <6> Теория права и государства: Курс лекций / Под ред. Н. М. Марченко. М., 1998. С. 346. <7> Алексеев С. С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Т. 2. Свердловск, 1973. С. 43. <8> Толстик В. А. Иерархия источников российского права. Н. Новгород, 2002. 215 с.

Представление некоторых государственных органов об иерархии нормативных правовых актов и способах приведения этой системы в единое состояние полностью не соответствует закону. А так как это мнение принадлежит самому законодательному органу, ситуация становится устрашающей. Приведем пример такого рода неоднозначной практики проведения идеи единства правового пространства. Государственная Дума приняла Постановление "О факте грубого неисполнения статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации". Постановление ГД было принято 11 октября 1996 г., а 10 декабря того же года дело с таким же предметом было рассмотрено в Верховном Суде Российской Федерации. Таким образом, в момент издания ГД Постановления спор был уже предметом рассмотрения нижестоящих судебных органов. При таких условиях деятельность палаты законодательного органа представляет собой не что иное, как давление на судебную власть. Можно сказать больше: по стилю рассмотрения вопроса, процедуре вынесения решения, по его содержанию можно говорить о подмене одного органа власти другим. В частности, в Постановлении описывается некий процесс обсуждения письма (к сожалению, не указаны авторы обращения), объяснения представителей ведомств - авторов документа. Заканчивается Постановление резолюцией: "...считать письмо по вопросу о порядке применения статьи 855 Гражданского кодекса... не соответствующим Гражданскому кодексу Российской Федерации". Сделаны организационные выводы и рекомендации, в т. ч. "предложить Председателю Правительства Российской Федерации В. С. Черномырдину провести по данному факту должностное расследование о соответствии занимаемым должностям руководителей названных ведомств, издавших указанное письмо" <9>. Такого рода примеры деятельности органов государственной власти препятствуют функционированию законных механизмов контроля и порядка проведения идей иерархичности в системе нормативных правовых актов. -------------------------------- <9> Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 октября 1996 г. N 683-II ГД "О факте грубого неисполнения статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 43. Ст. 4871.

Необходимая иерархичность имеет место в случае наличия ясных законодательных оснований классификации нормативных правовых актов по основаниям, включая юридическую силу. Система законодательства должна включать нормативные правовые акты в строгой последовательности. А компетентные органы государственной власти должны осуществлять законные действия по защите этой системы от нарушений. 4. Нормативность является квалифицирующим признаком актов данного вида. Нормативность раскрывается через такие свойства, как всеобщность и общеобязательность. Всеобщий характер нормативного правового акта проявляется в том, что он непременно должен содержать общие предписания в виде норм права и рассчитан на многократное применение <10>. По мнению А. Ф. Шебанова, нормативные правовые акты содержат "правовые нормы, т. е. правила поведения общего характера, направленные на регулирование общественных отношений того или иного определенного вида" <11>. -------------------------------- <10> Теория права и государства: Курс лекций / Под ред. Н. М. Марченко. М., 1998. С. 344. <11> Шебанов А. Ф. Нормативные акты Советского государства: Лекции юридического факультета. М., 1956. С. 8.

Нормативность является важнейшим признаком нормативных правовых актов. Это свойство является основополагающим для права в целом, так как именно через него реализуются социальная ценность права, его регулятивные свойства. Нормативный характер акта, по мнению Верховного Суда Российской Федерации, выражается в том, что он касается неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение <12>. -------------------------------- <12> Решение Верховного Суда Российской Федерации от 4 августа 1998 г. Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".

Нормативность выражает всеобщность содержания и действия акта, который закрепляет порядок отношений, действующий как угодно долго во времени. Что касается типичности как проявления нормативности, отметим следующее. Сложность работы законодателя проявляется в том, что он должен верно установить те общественные отношения, которые возникли в общественной практике, и их дальнейшее функционирование без юридического механизма затруднительно или невозможно. Он должен выявить в единичном типичное, которое и составит норму права. Еще труднее задача законодателя в случае проектирования им тех отношений, которые в реальной жизни пока отсутствуют, но с необходимостью возникнут. Так, например, создаются законы об органах власти и должностных лицах, о порядке их формирования, компетенции. Особенность публичных отношений в том, что возникнуть в жизни без правовых норм они не могут, так как их субъекты не создаются явочно, а действовать должны компетентно, на основании нормативных правовых актов. Возможно, особенностями их перспективной типичности предопределяется уязвимость таких законов. Они создаются путем проб, дальнейшего корректирования, отмены неудачных решений. Таким образом, типичность регулируемых отношений сообщает акту нормативный характер. Он одинаково предназначен для всех субъектов, не адресован никому персонально. Благодаря этому признаку право может выступать мерой, равным масштабом поведения для других лиц. 5. Для характеристики нормативного правового акта исключительно большое значение имеет его документарная природа. В научной литературе высказано мнение о тройственной природе нормативного правового акта, который выступает и как источник права, и как форма права, и как акт-документ. Еще в 1973 г. С. С. Алексеев подчеркивал значение юридической техники, которая представляет собой "средства и приемы документарного выражения нормативного акта... средства и приемы специально-юридического изложения их содержания" <13>. Действительно, особая природа и предназначение нормативных правовых актов требуют четкого установления формы документа, требований к языку и стилю изложения. Относительно языка нормативных правовых актов А. Ф. Шебанов отмечал, что "законодатель стремится дать предельно ясное и четкое словесное выражение каждой правовой нормы, чтобы наиболее полно, определенно и вместе с тем просто и доступно передать ее содержание... обеспечить единообразное понимание и исполнение правовых норм" <14>. -------------------------------- <13> Алексеев С. С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Т. 2. Свердловск, 1973. С. 39. <14> Шебанов А. Ф. Нормативные акты Советского государства: Лекции юридического факультета. М., 1956. С. 8.

Вопросы формы, структуры и текста недостаточно освещены в законах. Этот пробел восполняется в подзаконных актах. Они же регулируют вопросы юридической техники применительно к законам <15>. -------------------------------- <15> Инструкция по оформлению проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых в Судебном департаменте для представления в органы государственной власти, утверждена Приказом Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации от 19 ноября 1999 г. N 144. Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, нормативный правовой акт - это письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники. Правовой акт отличается языком, использованием специальных терминов, наличием установленных реквизитов (дата, номер, наименование и т. п.). 6. Для нормативного правового акта большое значение имеют процедурные вопросы. Так, например, Г. Ф. Шершеневич указал, что признак закона состоит в том, что воля органов государственной власти, творящей норму права, должна выразиться в установленном заранее порядке <16>. -------------------------------- <16> См.: Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. Т. 1. Вып. 2. М., 1911.

Российское государство создало достаточно развитый механизм правового регулирования правотворчества. Основные идеи, принципы, конструкция законодательного процесса получили закрепление в Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации установил, что "из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации) вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества" <17>. В законах эти основополагающие тезисы конституционной доктрины дальнейшего развития пока не получили. Попытки принятия процедурного документа в виде Федерального закона "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов" пока не дали результата. Имеются несколько законов, касающихся отдельных стадий правотворчества (например, Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <18>) или регулирующих редкие виды правотворчества (например, Федеральный закон от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" <19>. Отсутствие законодательного регулирования восполнено подробными нормами регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации. И тем не менее такое положение в сфере правового регулирования законодательного процесса недопустимо. Причин для такого вывода много, но наиболее очевидная состоит в отсутствии у регламентов нормативности, т. е. это локальные правовые акты, определяющие внутренние правила деятельности палат, обязательные для членов этих палат и работников их аппаратов. Именно в таком ключе высказался депутат Государственной Думы В. В. Гребенников на заседании Конституционного Суда Российской Федерации: "Государственная Дума как единственный источник определения процедуры своей деятельности в принципе не связана никакими процедурными нормами, кроме тех, которые она сама для себя установит" <20>. Позиция самого Конституционного Суда Российской Федерации относительно регламентов является неоднозначной и в разных постановлениях звучит по-новому. Двойственность его позиции проявляется в наименовании регламента нормативным актом палаты <21>. -------------------------------- <17> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. N 10-П // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2253. <18> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801. <19> СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146. <20> Стенограмма заседания Конституционного Суда Российской Федерации от 13 мая 2003 года. С. 132. <21> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1879.

Значение процедурных вопросов исключительно велико, что подчеркивается возможностью отмены нормативных правовых актов в случае нарушения порядка их принятия. Этот вопрос становился предметом рассмотрения высших судебных инстанций. Так, например, Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел дело о признании незаконным и недействующим Положения Банка России <22>. В ходе разбирательства Верховный Суд Российской Федерации подверг анализу правотворческую процедуру Центрального банка РФ в части подписания нормативных правовых актов. Судебный орган даже установил зависимость между правомочиями должностных лиц и актами, которыми их права могут устанавливаться (передаваться): "Полномочия Председателя Банка России по участию в нормотворчестве закреплены на уровне федерального закона, не предусматривающего право на передачу этих полномочий или их части другим должностным лицам Банка России. Актом, имеющим меньшую юридическую силу, такое право не может быть предоставлено" <23>. -------------------------------- <22> Положение от 23 декабря 1997 г. N 9-П "О порядке формирования и использования резервного фонда кредитной организации" в редакции указания ЦБ РФ от 1 июля 1998 г. N 273-У. <23> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 1999 г. N КАС99-194 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. N 10.

Процессуальные вопросы создания нормативных правовых актов достаточно интенсивно рассматриваются в практике Конституционного Суда Российской Федерации, им дано толкование многих статей закона, имеющего большую юридическую силу, затрагивающих процедурные нормы. Так, например, Конституционный Суд Российской Федерации дал толкования ст. ст. 105 (ч. 4), 106 <24>, 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и ч. 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3), 135 (ч. 2) <25>, 107 <26>. Эта интенсивность правоприменения, впрочем, не может заменить нерасторопность законодателя. Зависимость между соблюдением процессуальных правил и действием актов рассматривалась Конституционным Судом Российской Федерации в споре между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации. Стороны по-разному видели вопрос о том, были ли в процессе принятия Федерального закона <27> нарушены установленные Конституцией Российской Федерации требования к порядку принятия федеральных законов и предусмотренные ею условия и процедуры. Рассмотрев дело, Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил обязанность Президента Российской Федерации в соответствии со ст. 107 (ч. 3) Конституции России подписать и обнародовать принятый Федеральный закон. Одновременно орган конституционного контроля высказал Президенту Российской Федерации процедурную рекомендацию следующего содержания: обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации названного Федерального закона, в том числе по порядку принятия <28>. Нисколько не преуменьшая значение толкований содержания законодательного процесса Конституционным Судом России, отметим, что столь важный вывод требует законодательного решения. Тот факт, что между законом, имеющим большую юридическую силу, и внутренними актами палат десятилетиями существует вакуум, недопустим. Законодательный процесс лихорадит вследствие нечетких процедур. Страдает же от этого нормативный правовой акт как результат этой борьбы без правил. -------------------------------- <24> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. N 1-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. N 2 - 3. <25> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. N 2-П // СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451. <26> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. N 10-П // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2253. <27> Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 64-ФЗ "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1799. <28> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 1998 г. N 11-П "По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1879.

7. Правовой акт издается уполномоченными субъектами в пределах их компетенции. Их правомочие на издание актов устанавливается конституцией, законами, иными актами. Каждому правотворческому органу предоставлена определенная форма (формы) акта, в которую он воплощает свои предписания. Например, Президент Российской Федерации создает только указы и распоряжения. Компетенция органов устанавливается в соответствующих юридических нормах. Например, в общих чертах она закреплена в ст. 71 и ст. 72 Конституции Российской Федерации. В данном признаке фактически объединены два, однако разъединение их затруднительно. С одной стороны, орган должен соблюдать требования к форме (указ, приказ и др.), с другой - к содержанию. Второе требование означает, что каждому органу определен круг вопросов, которые он управомочен решать. Выход за эти пределы представляет собой нарушение компетенции. Компетенция правотворческих органов может носить всеобщее значение, а может относиться к отдельным стадиям принятия нормативного правового акта. Так, Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что "исходя из общего принципа правотворчества, дозволяющего на стадии принятия акта действия лишь строго в пределах специальной компетенции участников процесса, предоставление (делегирование) права подписания нормативных актов этими участниками другим лицам недопустимо, если иное прямо не предусмотрено юридическим актом не ниже уровня, на котором определена специальная компетенция" <29>. -------------------------------- <29> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 1999 г. N КАС99-194 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. N 10.

В целом Верховный Суд Российской Федерации по заявлениям сторон достаточно интенсивно участвует в оценке компетенции участников правотворческой деятельности. Так, например, Магаданское областное общество охотников и рыболовов обратилось в суд с жалобой, в которой просило признать недействительным Приказ Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 315 "О предоставлении права на охоту". По мнению заявителя, акт издан неправомочным органом, его содержание противоречит постановлениям Правительства Российской Федерации, во исполнение которых он принят. Для вынесения решения суду пришлось рассмотреть и оценить компетенцию не только самого правотворческого органа, но и его предшественников. Были исследованы нормативные правовые акты, устанавливающие полномочия Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации в области охраны и регулирования использования животного мира на территории России. Суд установил, что по вопросам компетенции министр издает приказы, распоряжения, указания и инструкции. Это позволило ему сделать вывод о том, что приказы, регламентирующие порядок выдачи удостоверений на право охоты, изданы компетентным правотворческим органом в пределах его полномочий <30>. -------------------------------- <30> Решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 сентября 1998 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1999. N 3.

"Арбитражный и гражданский процесс", 2009, N 6

8. Нормативный правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается разными способами и методами, путем запретов, обязываний и дозволений, с использованием различных юридических средств. Для характеристики нормативных правовых актов важны адресаты их предписаний, т. к. именно их отношения регулируются нормами права. Очевидно, что общественные отношения могут возникать между людьми (как индивидами, так и их коллективами). Однако не все отношения нуждаются в правовом воздействии и далеко не все могут поддаваться нормативно-организационному воздействию. Моральные, этические, религиозные нормы и отношения представляют собой системы, изолированные от права. Социальность применительно к нормативным правовым актам означает, что участники правовых отношений не могут быть отношением человека и природных явлений, вещей. Тот факт, что они регулируют общественные отношения, означает, что предписания описательного, декларативного характера не могут рассматриваться как нормативные. Они не регулируют общественные отношения, не действуют на них вообще. Такого рода примеры имеются в судебной практике. Например, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, основные положения военной доктрины Российской Федерации, принятые Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833, представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов. В документе рассматриваются варианты возникновения военных угроз, адекватного поведения государства и применения его Вооруженных Сил. Этот анализ содержания акта позволил суду сформулировать вывод: основные положения военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний и не относятся к числу актов, которые могут проверяться Конституционным Судом Российской Федерации на их соответствие Конституции Российской Федерации <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424.

9. Функционирование нормативных правовых актов, их эффективное воздействие на общественные отношения гарантируются принудительной силой государства. Данный признак в сравнении с другими является очевидным и споров не вызывает. С учетом сказанного можно выделить следующие признаки нормативного правового акта: 1) волевое содержание; 2) официальный характер; 3) входит в единую систему; 4) нормативность; 5) является документом; 6) принимается в специальной процедуре; 7) издается компетентными органами и лицами; 8) регулирует общественные отношения; 9) гарантируется принудительной силой государства. Таким образом, понятие нормативного правового акта находится в постоянном развитии. Сохраняются основополагающие признаки этого феномена, такие как его связь с органами государственной власти, поддержка принудительной силой государства. Тем не менее основания для удовлетворения современным состоянием нормативных правовых актов нет. Многочисленные примеры судебной практики свидетельствуют о том, что граждане, организации не видят в актах государства абсолютной истины. Как только политический режим допустил саму мысль об отсутствии священного происхождения и незыблемости актов государства, их система стала рассыпаться под настойчивыми ударами заявителей в суде. Пиетет как необходимая составляющая силы государства практически исчез. Его место занимает желание любыми способами защитить свой интерес, даже если это борьба против государства и его актов. Все это явно свидетельствует о том, что нужны новые подходы к доктрине нормативных актов. Существует острая потребность придания ей юридической силы. Реальный путь для достижения этого результата видится в принятии федеральных законов, регулирующих законодательный процесс и систему нормативных правовых актов. Не случайно мы столь пристальное внимание уделяли социологическим школам в части их взглядов на авторитет законодателя. Убежденность граждан в их сопричастности к деятельности государства, растворение воли всех в воле государственных предписаний, согласие с ограничениями, вера в обоснованность запретов - все это сделает авторитет нормативного правового акта действительным. Есть другие формы права, которые все это имеют в силу своего происхождения и сущности. Именно об этом должен помнить независимый и неприкосновенный Законодатель.

Название документа