О действиях и ответственности нотариусов и регистраторов

О ДЕЙСТВИЯХ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ НОТАРИУСОВ И РЕГИСТРАТОРОВ

О. В. МАНАННИКОВ

Мананников О. В., и. о. заведующего кафедрой гражданского и трудового права ГОУ ВПО "Архангельский государственный технический университет", кандидат юридических наук.

Проблема взаимодействия двух правовых институтов - нотариата и государственной регистрации более десяти лет продолжает оставаться предметом научных и практических дискуссий. Сравнительная конфликтность развития ситуации была заложена ст. 7 Вводного закона части второй Гражданского кодекса Российской Федерации <1>. Эта норма впервые установила ничем не объяснимую и неоправданную взаимозаменяемость указанных самостоятельных институтов права, предусмотрев, что до введения в действие Закона о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - Закон о регистрации прав) <2> для ряда договоров сохраняют свою силу требования об обязательном нотариальном удостоверении (в частности, договоры купли-продажи недвижимости, предприятий и договоры дарения недвижимого имущества). Соответственно, после введения в действие Закона о регистрации прав в январе 1998 г. требование об обязательном нотариальном удостоверении к таким сделкам не применяется, чем не замедлили воспользоваться недобросовестные участники гражданского оборота. -------------------------------- <1> О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 26 января 1996 г. N 15-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 411. <2> О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

К сожалению, политика законодателя по "сравнению несравнимого" и вытеснению нотариата из гражданского оборота получила дальнейшее развитие в отмене с 1 января 2005 г. обязательной нотариальной формы также и для договора ипотеки (залога недвижимости) <3>. Данное обстоятельство также не послужило делу укрепления и развития ипотеки в России. Общеизвестно, что ипотека была и остается доступной только относительно экономически обеспеченной части населения России, чей среднемесячный доход на семью из трех человек должен быть не менее 150 тыс. рублей <4>. Опять-таки, ни для кого не секрет, что правовое положение залогодателя (в первую очередь гражданина) априори более уязвимо, нежели положение залогодержателя (банка или иной кредитной организации). Из этого следует вывод, что и ранее, и сейчас в ипотечных сделках участвуют обеспеченные граждане, которые в состоянии заплатить за свою правовую безопасность, что они и делают. Однако, оплачивая услуги частных юристов, риелторских компаний и адвокатов, гражданин не получает адекватной правовой защиты в виде нотариальной квалифицированной формы договора ипотеки и соответствующих гарантий юридической чистоты заключаемой сделки, которые может обеспечить нотариус. Все вышесказанное в полной мере относится и к другим сделкам, для которых была отменена обязательная нотариальная форма. -------------------------------- <3> См.: О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 213-ФЗ, п. 3 ст. 1 // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 39. <4> Данный вывод не учитывает изменений, связанных с разрастающимся мировым ипотечным кризисом и современной финансовой нестабильностью.

Главный довод оппонентов изложенной выше позиции будет опираться как раз на ошибочный тезис о взаимозаменяемости институтов государственной регистрации и нотариата. При обсуждении этого вопроса в любом случае необходимо отметить следующее. Нотариат в Российской Федерации призван обеспечивать в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и Основами законодательства Российской Федерации о нотариате (далее - Основы законодательства о нотариате) защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации <5>. Однако, несмотря на публичную природу осуществления действий от имени государства, нотариат имеет безусловную цивильную основу, т. е. предназначен и используется в первую очередь в гражданском обороте. Происхождение нотариата и его суть неотделимы от физических и юридических лиц как участников частноправовых, а не публичных отношений. Исключение составляют лишь некоторые нотариальные действия (например, связанные с обеспечением и фиксацией процессуальных прав). Следовательно, ответственность нотариуса за совершаемые им действия также должна располагаться в плоскости частноправовых, а не публичных отношений. -------------------------------- <5> Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. Верховным Советом Российской Федерации от 11 февраля 1993 г. N 4462-1), абз. 1 ст. 1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 10. Ст. 357 (в ред. от 18 октября 2007 г.).

Что касается института государственной регистрации, то его легальное происхождение, безусловно, опирается на гражданское законодательство (например, п. 2 ст. 8, ст. 131, 164, 219 и многие другие статьи Гражданского кодекса РФ). Вместе с тем полномочия, статус и цель деятельности органов регистрации и непосредственно государственных регистраторов имеют скорее признаки публичного, нежели частноправового института. Так, в ст. 2 Закона о регистрации прав указано, что регистрация - это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. Несложный анализ легально зафиксированного назначения дает представление о том, что институт нотариата обеспечивается деятельностью самих нотариусов (хотя и действующих от имени государства, но являющихся самостоятельными участниками гражданско-правовых отношений), а существование института регистрации опирается на юридические акты государства (государственного органа). Искусственность "скрещивания" полномочий двух институтов, имеющих различную правовую природу, подтверждается также нечеткостью различия правовых последствий невыполнения требования этих институтов в отношении сделок (ст. 165 ГК РФ). Так, нотариус, удостоверяя сделку, придает своими действиями квалифицированную письменную форму такой сделке. Отсутствие нотариальной формы влечет ничтожность сделки, для которой такая форма признана обязательной. Что касается государственной регистрации, то существует точка зрения, по которой государственная регистрация сделок позиционируется как самостоятельный этап совершения сделки. Такая позиция привела к тому, что судебная практика не признает сделку, требующую регистрации, совершенной (существующей), если она не была зарегистрирована по каким-либо причинам. Исключение составляют случаи последствий в виде ничтожности, которые прямо должны быть установлены законом. Думается, что такая оценка сыграла не последнюю роль в уменьшении роли и значения государственной регистрации сделок. Так, в современной правовой литературе все чаще можно встретить точку зрения о необходимости отмены "двойной" регистрации. Речь идет о сделках с жилыми помещениями, о договорах дарения недвижимости и др. Автору данной публикации, имеющему восьмилетний опыт работы государственным регистратором, хорошо известно, что процессуальные (процедурные) действия государственного регистратора при регистрации перехода права (например, по договору купли-продажи недвижимости нежилого назначения) почти аналогичны действиям государственного регистратора при регистрации сделки и права, возникающего на основании такой сделки (например, по договору купли-продажи жилых помещений). Правовых отличий при сравнительном анализе указанных регистрационных действий не наблюдается совершенно <6>. Если принять во внимание тот факт, что сделки, требующие государственной регистрации, совершаются в основном физическими лицами, то вызывает удивление стремление законодателя к увеличению экономических тягот и усложнению оборота для граждан, а не для юридических лиц. -------------------------------- <6> Более подробно см.: Мананников О. В. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Научно-практический постатейный комментарий к Закону. Часть I. М.: Викор-Медиа, 2006; Часть II. М.: Викор-Медиа, 2006.

С учетом сказанного и исключительной важности действий нотариусов и органов государственной регистрации для участников гражданского оборота следует обратить особое внимание на ответственность за совершение таких действий. При осуществлении нотариального действия (например, при удостоверении сделки) нотариус обязан разъяснить сторонам смысл и значение представленного ими проекта сделки и проверить, соответствует ли его содержание действительным намерениям сторон и не противоречит ли требованиям закона (ст. 54 Основ законодательства о нотариате). Нотариус также устанавливает личность сторон либо их представителей; выясняет дееспособность граждан и проверяет правоспособность юридических лиц, участвующих в сделках; зачитывает вслух содержание сделки, а также заявлений и иных документов; убеждается в личном подписывании документов сторонами либо рукоприкладчиками. Мало того, нотариус не вправе совершать нотариальные действия на свое имя и от своего имени, на имя и от имени своих супругов, их и своих родственников (родителей, детей, внуков) (ст. 42 - 44, ст. 47 Основ законодательства о нотариате). Нотариус, совершивший нотариальное действие, противоречащее законодательству Российской Федерации, обязан по решению суда возместить причиненный вследствие этого ущерб. Кроме того, в ст. 17 Основ законодательства о нотариате предусмотрено универсальное и уникальное правило, согласно которому ущерб возмещается нотариусом и в других случаях, когда он не может быть возмещен в ином порядке. При этом любое заинтересованное лицо, считающее неправильным совершенное нотариальное действие, вправе подать об этом жалобу в суд общей юрисдикции по месту нахождения нотариуса. Если же между заинтересованными лицами возникает спор о праве, основанный на совершенном нотариальном действии, то он рассматривается судом или арбитражным судом в порядке искового производства (ст. 49 Основ законодательства о нотариате). Из приведенной нормы не вполне ясно, каким образом нотариальное действие может выступить основанием спора о праве и каково процессуальное положение нотариуса в таком исковом производстве. Очевидно, что исковое производство разрешает спор между истцом и ответчиком, где последний является нарушителем законных прав и интересов истца. То есть основанием любого спора о праве должно признаваться некое действие (бездействие) ответчика (как обстоятельство, на которое ссылается истец в подтверждение своих требований), которое привело к нарушению или оспариванию прав истца (заинтересованного лица) (п. 1 ст. 3, п. 1 ст. 4, ст. 34, 38 ГПК РФ) <7>. Основание спора о праве предопределяет выбор способа защиты и предмет иска (т. е. материально-правовое требование). В рассматриваемой ситуации таким основанием спора о праве является совершенное нотариусом нотариальное действие, что неизбежно приводит к однозначному выводу о том, что нотариус, осуществивший такое нотариальное действие, должен привлекаться к участию в деле как минимум в качестве одного из ответчиков. Современная судебная практика не учитывает этого факта, что приводит к ослаблению защиты тех участников гражданского оборота, которые обращаются к нотариусу по собственной инициативе либо в силу обязательных предписаний закона. Мало того, институт нотариата значительно теряет в правовой привлекательности при отсутствии судебных гарантий участия нотариуса в качестве ответчика по делам, связанным с нотариальным действием. Именно поэтому предлагается во всех случаях рассматривать вопрос о привлечении нотариуса в качестве надлежащего ответчика, когда возникает спор о праве, основанный на нотариальном действии. Что касается заявления о совершенном нотариальном действии (ст. 310 - 312 ГПК РФ), когда фактически обжалуются действия нотариуса, то вызывает удивление расположение в подразделе "Особое производство" процессуальных норм, регулирующих рассмотрение спорных публичных отношений. Ибо здесь речь идет о нарушении нотариусом как лицом, действующим от имени государства, определенного законом порядка совершения нотариальных действий. -------------------------------- <7> Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.

В отличие от института нотариата ответственность регистрирующего органа за совершаемые им регистрационные действия прописана в текущем законодательстве весьма декларативно. Согласно ст. 31 Закона о регистрации прав органы, осуществляющие государственную регистрацию, несут ответственность за своевременное, полное и точное исполнение своих обязанностей, а также за полноту и подлинность предоставляемой информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним, необоснованный отказ в государственной регистрации прав или уклонение от государственной регистрации прав. Вред, причиненный физическим или юридическим лицам в результате ненадлежащего исполнения регистрирующими органами возложенных на них обязанностей, возмещается за счет казны Российской Федерации в полном объеме. Кроме того, лица, виновные в умышленном или неосторожном искажении либо утрате информации о правах на недвижимое имущество и сделках с ним, несут ответственность за материальный ущерб, нанесенный в связи с этим какой-либо из сторон, в соответствии с законодательством Российской Федерации. Очевидно, что ссылка на "ответственность за своевременное, полное и точное исполнение своих обязанностей" подразумевает раскрытие содержания многочисленных терминов. Ибо в каждом случае подлежит выяснению, во-первых, вопрос о том, насколько своевременно, полно и точно были выполнены обязанности регистрирующим органом. Во-вторых, вопрос, о каких обязанностях идет речь. В действительности в Законе о регистрации прав достаточно много выражений, свидетельствующих о должном или обязательном поведении (действиях) регистрирующих органов. Обозначена в ст. 9 Закона о регистрации прав также компетенция регистрирующих органов. Однако для участников гражданского оборота существенный интерес представляют именно такие функции регистрирующего органа, которые не получили императивного воплощения в виде обязанностей. Так, например, в ст. 13 Закона о регистрации прав установлен порядок проведения регистрации, который предусматривает правовую экспертизу документов и проверку законности сделки. Если эти действия совершены ненадлежащим образом, что может быть вызвано целым рядом вполне объяснимых причин (например, некомпетентность сотрудника, коррупция, поспешность и пр.), то это может повлечь определенные негативные последствия для заявителей. Однако возложить на регистрирующий орган ответственность за ненадлежащую экспертизу и проверку будет практически невозможно. В-третьих, в чем же выражается ответственность регистрирующих органов? Что касается вреда, причиненного физическим и юридическим лицам, то даже здесь мнения разделяются. Указанное понятие вреда ограничивается только имущественным или включает в себя также вред моральный? Предпочтительнее выглядит позиция о возможности взыскания с регистрирующих органов компенсации за причиненный в результате их действий в том числе моральный вред. Ибо большинство участников гражданского оборота хотя бы раз, но сталкивались с хамским и небрежным отношением чиновников. Отрадно, что законодатель взял на себя смелость и предусмотрел в ст. 31.1 Закона о регистрации прав положения о выплате Российской Федерацией компенсации за утрату права собственности на жилое помещение. Впрочем, и здесь сделан неполный шаг навстречу участникам гражданского оборота. Эти положения, во-первых, применяются в случае, если государственная регистрация права собственности добросовестного приобретателя на жилое помещение была проведена после 1 января 2005 г. А во-вторых, ограничены суммой в 1 млн. рублей. Таким образом, несмотря на значительный объем действий, которые осуществляют регистрирующие органы, большинство таких действий не имеет достаточно полного правового содержания, ибо не подкрепляется соответствующей гарантией со стороны государства в виде возложения соразмерной ответственности за ненадлежащее выполнение регистрационных действий. Адекватным ответом данной проблеме послужило бы внесение изменений в текущее законодательство о необходимости привлечения регистрирующих органов в качестве ответчиков по всем делам, связанным со спорами, основанными на зарегистрированном праве или сделке.

Название документа