Оказывать юридическую помощь должны независимые профессионалы

ОКАЗЫВАТЬ ЮРИДИЧЕСКУЮ ПОМОЩЬ ДОЛЖНЫ НЕЗАВИСИМЫЕ ПРОФЕССИОНАЛЫ

Г. К. ШАРОВ

Шаров Геннадий Константинович, член Совета ФПА РФ, кандидат юридических наук.

Президент России Дмитрий Анатольевич Медведев абсолютно верно обозначил самый болевой узел в обеспечении юридической помощи нашим согражданам. Дифференциация доходов и рыночные отношения делают проблемной юридическую помощь малоимущим. Обсуждение этой проблемы закономерно и своевременно. Вместе с тем концепции двух законопроектов, разработанных Минюстом РФ: "О системе оказания государственной правовой помощи малообеспеченным и социально незащищенным категориям граждан" и "О внесении изменений в некоторые федеральные законы в целях обеспечения оказания бесплатной юридической помощи малообеспеченным и социально незащищенным категориям граждан", наводят на грустные размышления. Несколько лет назад финские впечатления привели к началу эксперимента по созданию сети государственных юридических бюро. Минюст предлагает новый подход по расширению правовой помощи малоимущим и ссылается на опыт трех стран. Не проводя собственного исследования и основываясь только на текстах концепций законопроектов, подготовленных Минюстом РФ, хочу отметить следующее. В Финляндии 65 государственных бюро, в которых работают юридические помощники, а за соблюдением ими профессиональной этики следит Союз адвокатов. В Нидерландах 30 бюро, которые, по сути, выступают диспетчерами и помогают лишь по самым простым юридическим вопросам. Их задача в другом: они определяют, является ли вопрос обратившегося юридическим и вправе ли он претендовать на льготы. Если да, то обратившегося направляли по адресу: к адвокату, нотариусу, прокурору и пр. В Англии и Уэльсе существует Комиссия по юридической помощи с 15 филиалами как вневедомственный государственный орган. Комиссия рассматривает заявления граждан по оплате юридической помощи, претензии граждан к качеству такой помощи и заключает контракты с адвокатскими образованиями. Таким образом, либо государственные организации не занимаются сами оказанием юридической помощи, либо "юридические помощники" подчиняются стандартам профессии, правилам профессиональной этики и работают под контролем адвокатуры. Такой подход полностью соответствует общепризнанным нормам международного права, и в частности Основным принципам, касающимся роли юристов (приняты восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, Гавана, 27 августа - 7 сентября 1990 г.). Юристы, о которых говорится в Основных принципах ООН, предоставляют юридическую помощь на профессиональной основе. Это значит, что все они, без исключения: - допущены к этой деятельности по единым правилам; - должны быть независимыми; - обязаны соблюдать стандарты юридической профессии и кодекс профессиональной этики. Если бы в России соблюдались эти общепризнанные нормы международного права, то все те, кто вправе профессионально оказывать все виды юридической помощи любым обратившимся (включая малоимущих, ведь помощь им не должна быть второсортной), должны были бы иметь статус адвокатов. Эти требования ООН не распространяются на лиц, которые занимаются оказанием юридической помощи: - эпизодически (например, в суде представителем лица выступает его родственник или приятель, в Конституционном Суде интересы стороны представляет ученый); - на общественных началах (например, правозащитные или профсоюзные организации на безвозмездной основе); - в процессе обучения профессии. Такая деятельность не относится к профессиональной деятельности юриста по оказанию на экономической основе юридической помощи неограниченному кругу лиц. Если такие "любители", общественники или студенты поставят свою деятельность на экономическую основу или на поток, это должно оцениваться как незаконная деятельность, со всеми вытекающими последствиями. Отечественная история до 1922 года знала период, когда государство "в порядке эксперимента" пыталось возложить юридическую помощь, включая судебное представительство и защиту, на государственные структуры, а юристы в них были госслужащими. Неприемлемость такого подхода проявилась достаточно быстро. Оказалось, что дело это для госслужащих весьма "взяткоемкое" с высоким уровнем "коррупционной составляющей". На скамью подсудимых садились целыми коллективами. После острой и открытой дискуссии (полезно было бы опубликовать подборку из юридических газет и журналов 1921 - 1922 годов) было найдено единственно верное, проверенное веками во всех странах решение - государство делегировало это хлопотное дело адвокатуре. Адвокатура - вот та система оказания всех видов юридической помощи, которая обеспечила потребности общества, соответствовала требованиям ООН, оказывала юридическую помощь всем нуждающимся, включая неимущих. Это система, которая просуществовала 85 лет, не использовала госслужащих и успешно функционировала при минимальных затратах бюджетных средств. Скромная оплата за участие в уголовных делах по назначению и еще более скромная, а подчас и бесплатная для адвокатов оплата помощи льготным категориям граждан. При этом государство активно использовало в отношении адвокатов налоговые льготы и заботилось, чтобы у адвокатских образований были приемлемые рабочие помещения в удобных для населения местах и с льготной арендной платой. Смогут ли студенческие центры, которых в стране пока около десятка, и государственные учреждения, которых тоже около десятка, но которые уже потребляют ежегодно десятки миллионов рублей, быть для малообеспеченных сограждан полезнее адвокатов? В этом году российской адвокатуре исполняется 145 лет. Сегодня в стране более 60 тысяч адвокатов, которые работают в 16 тысячах адвокатских образований (в том числе более 2 тысяч коллегий адвокатов) практически во всех районных центрах всех субъектов Федерации. Реализация идей Концепции по предоставлению студенческим "клиникам" помещений и освобождение их от арендных и коммунальных платежей, вероятно, не обрадуют адвокатов, которые ежегодно оказывают бесплатную юридическую помощь 100 - 110 тысячам малоимущих граждан и у которых началось массовое изъятие помещений, арендуемых ими у государства не одно десятилетие. Дискриминация адвокатуры проявляется еще и в том, что студентам предполагается доверить "первичные" консультации и составление документов, а стажерам и помощникам адвокатов, которые уже имеют высшее юридическое образование, Закон об адвокатуре запрещает заниматься адвокатской деятельностью. Нереален предлагаемый Концепцией круг лиц из числа малообеспеченных и социально незащищенных граждан, которым будет предоставляться бесплатная юридическая помощь государственными бюро правовой помощи. В Концепции указано, что "в данный круг прежде всего войдут лица, доход которых (среднедушевой доход семей которых) ниже трехкратной величины прожиточного минимума...", но это 70% населения страны! Кроме того, субъекты Федерации вряд ли будут финансировать труд адвокатов по оказанию помощи конкретным категориям граждан при условии, что обязанность финансировать такую же помощь тем же категориям граждан законопроект предлагает возложить и на федеральный бюджет. Полагаю, что предлагаемые концепции законопроектов, в части оказания служащими государственных бюро юридической помощи, не пройдут антикоррупционную экспертизу и потребуют неоправданных затрат для их реализации. "Пусть цветут тысячи цветов", пусть создаются и развиваются студенческие центры или "клиники", пусть существуют, размножаются и процветают государственные бюро правовой помощи или государственные юридические бюро, лишь бы была реальная польза согражданам. Но каждый должен заниматься своим делом. Студенты должны учиться, и в процессе обучения оказывать посильную помощь малоимущим. Государственные бюро тоже могут быть полезны, если будут действовать, как в Нидерландах, Англии и Уэльсе или даже в Финляндии, строго соблюдая общепризнанные принципы и нормы международного права и здравого смысла. Для этого они должны выступить координаторами, компетентными диспетчерами, которые принимают лиц, претендующих на льготное оказание юридической помощи, выясняют существо вопроса и определяют, является ли вопрос обратившегося юридическим вопросом и вправе ли он претендовать на льготы. Если да, то обратившемуся выдается направление к адвокату, с которым заранее заключено соответствующее соглашение. Такое направление, как и направление органов социальной защиты, является для адвоката основанием для оказания лицу бесплатной юридической помощи, с последующей оплатой такой работы адвоката за счет государства. Если вопрос может быть решен без юридической консультации адвоката, в зависимости от существа и характера вопроса гражданин может быть проконсультирован бесплатно служащими государственного бюро. Если вопрос, с которым обратился гражданин, входит в компетенцию других специалистов, гражданину должно быть разъяснено, куда он должен обратиться со своей проблемой: к нотариусу или патентному поверенному, в органы регистрации актов гражданского состояния или регистрации недвижимости, к прокурору или в милицию, к психологу или к психиатру, в студенческую "клинику" или в правозащитную организацию, да и мало ли куда еще может быть направлен обратившийся за помощью... При этом адвокаты, с которыми заключено соответствующее соглашение, могут дежурить и консультировать граждан в помещении государственного бюро, так же как и психологи, специалисты службы социальной помощи и другие специалисты. Кроме первичного приема обращающихся за помощью и направления их к соответствующим специалистам, к компетенции государственных бюро могут относиться следующие вопросы: - заключение соглашений с адвокатами, привлекаемыми для помощи льготным категориям граждан, и соответствующая оплата их работы; - проверка оснований и выдача направлений на льготное получение юридической помощи лицам, имеющим на это право; - решение спорных ситуаций, когда государственные органы социальной защиты отказывают в признании заинтересованного лица имеющим право на льготное получение юридической помощи; - привлечение к работе с гражданами, обратившимися за любой помощью (фактически почти любая просьба о помощи имеет в большей или меньшей степени юридический характер) специалистов соответствующих профессий, которые могут реально оказать помощь нуждающимся; - координация работы студенческих "клиник", правозащитных и иных организаций по вопросам оказания правовой помощи лицам, имеющим право на льготное получение такой помощи; - контроль качества бесплатной юридической помощи всеми оказывающими ее субъектами; - надзор за расходованием бюджетных средств, направляемых на финансирование юридической помощи малообеспеченным и социально незащищенным категориям граждан. Там, где государственные бюро не созданы, эти функции могли бы осуществлять территориальные подразделения Минюста РФ совместно с государственными органами социального обеспечения или делегировав им эти полномочия. Концепции законопроектов упоминают два типа помощи: первичная и квалифицированная юридическая, однако их четкого определения и целей этого разделения не содержат. Вместе с тем, по мнению Д. Б. Шабельникова, законодательное закрепление такого разграничения позволило бы добиться: - снижения трудозатрат и иных издержек вовлеченных субъектов; - экономии бюджетных средств; - обеспечения помощью всех, кто в ней нуждается, в том объеме, который требуется в конкретном случае; - обеспечения надлежащего уровня качества предоставляемой помощи. Д. Б. Шабельников предлагает для обсуждения следующее деление помощи на первичную и вторичную. К первичной государственной правовой помощи может относиться: - анализ обращения за помощью; - разъяснение порядка обращения в социальные службы или государственные органы (правовое информирование или ориентирование, консультация справочного характера); - краткое консультирование, если проблема носит типовой характер и не требует составления нестандартных правовых документов; - помощь в составлении типовых юридических документов и иных документов (прежде всего выдача соответствующих форм); - выявление необходимости и оснований для получения вторичной помощи; - если есть необходимость и основания для получения вторичной помощи - разъяснение порядка обращения за ней и направление к специалистам, предоставляющим вторичную помощь; - если нет оснований для получения вторичной помощи - разъяснение причин отказа во вторичной помощи. Вторичная государственная правовая помощь может включать в себя: - развернутую юридическую консультацию (письменную или устную); - юридический анализ представленных документов; - составление исков, обращений, ходатайств и других юридических документов; - представление интересов в судебных и иных государственных органах <1>. -------------------------------- <1> Тезисы выступления директора российского филиала Института "Право общественных интересов" Д. Б. Шабельникова на совещании в Минюсте РФ 30 января 2009 г. по вопросам создания системы государственной правовой помощи малообеспеченным и социально незащищенным категориям граждан и формирования у граждан правовой грамотности и уважения к закону.

Целесообразность такого разделения правовой помощи очевидна, и штатные сотрудники государственных бюро, как и студенты студенческих центров ("клиник"), не должны выходить за рамки первичной правовой помощи. В заключение приведу фразу, которая для кого-то могла бы быть эпиграфом, а для кого-то напоминанием: "В целях обеспечения доступности для населения юридической помощи... органы государственной власти... осуществляют финансирование деятельности адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам... бесплатно в случаях, предусмотренных законодательством... а также при необходимости выделяют адвокатским образованиям служебные помещения..." Это цитата части 3 статьи 3 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре..." (ч. 3 ст. 3). Может быть, прежде чем привлекать ополчение из студентов и подвергать искушению на "взяткоемкость" государственных служащих, следует попытаться выполнить то, что компетентные органы обязаны выполнить в соответствии с Законом об адвокатуре?

Название документа