Садовые и дачные дома как жилые помещения

САДОВЫЕ И ДАЧНЫЕ ДОМА КАК ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ

Н. Н. ЛЕБЕДЕВА

Известное Постановление Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г., признавшее неконституционным запрет регистрации по месту жительства в садовых и дачных домах, пригодных для постоянного проживания, многим показалось решением наболевших проблем. Так ли это? Ответ на этот и другие насущные вопросы подготовила аспирантка Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Н. Н. Лебедева.

Возникновение в России новых политических и социально-экономических условий привело к изменению жизни граждан по многим аспектам. Кардинальные перемены произошли с введением частной собственности на землю и жилище, в результате чего обострились уже существующие, а также возникли новые проблемы, связанные с жилищным строительством. Неуклонное удорожание жилищного фонда, недостаточное количество земель поселений для возведения жилья обусловливают перераспределение земель сельскохозяйственного назначения с целью использования последних для малоэтажного жилищного строительства. В условиях проблем деурбанизации, особенно характерной для крупных городов, вопрос о соотношении садово-дачной застройки и индивидуального жилищного строительства является весьма актуальным. В настоящее время как в средствах массовой информации, так и в специализированной литературе встречается достаточное количество публикаций, касающихся малоэтажного строительства, но большинство из них освещает какую-либо одну сторону проблемы: либо правовую, либо социально-экономическую. Тогда как данный вопрос требует совокупного освещения правовых, социально-экономических, архитектурных и даже исторических аспектов. Прежде всего необходимо точное юридическое определение объектов, удовлетворяющих жилищные потребности людей. Действующее российское законодательство не дает определений большей части видов жилых и нежилых помещений. Кроме того, не только в обиходе, но и в сообщениях средств массовой информации, в изданиях правового характера происходит смешение, а часто и отождествление понятий "садовый дом", "дачный дом" и "индивидуальное жилищное строительство", что, на наш взгляд, является недопустимым. Наряду с вышеперечисленными используют и такие термины, как "коттедж", "таунхаус" <1>, хотя легального определения они не имеют. -------------------------------- <1> См., например: Мамчиц Р. "Коттеджный бум" - проблемы коттеджного строительства на примере Московского столичного региона" // Строительный эксперт. 2001. N 6.

Корни данной терминологической проблемы можно найти в советской юридической литературе 1950 - 1960 годов. Например, И. Л. Брауде отмечал: "Земельный участок отводится под строительство жилого дома, а также под зеленые насаждения". В постановлениях Правительства СССР по индивидуальному жилищному строительству в городах и рабочих поселках имелись указания на отвод таких участков с учетом организации садового хозяйства <2>. Так, в Постановлении СНК СССР от 29 мая 1944 г. "О мероприятиях по восстановлению индивидуального жилищного строительства в городах и рабочих поселках СССР" <3> указывалось на необходимость при установлении размера усадебных участков учитывать возведение хозяйственных построек и организацию садово-огородного хозяйства. Таким образом, можно отметить не только смешение понятий "сад" и "огород", но и общую размытость категориального аппарата в отношении садов, огородов, дач и индивидуального жилищного строительства. -------------------------------- <2> Брауде И. Л. Правовые вопросы индивидуального жилищного строительства. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1957. С. 26. <3> Жилищное законодательство. Сборник официальных материалов. М.: Госюриздат, 1950. С. 504, 505.

Анализ советского законодательства и теоретических исследований показывает, что индивидуальное жилищное строительство представляло собой одну из форм удовлетворения материальных и культурных потребностей граждан <4>. Советы депутатов трудящихся обязаны были отводить гражданам земельные участки для индивидуального жилищного строительства как из числа городских земель, так и из земель поселений. В городах земельные участки предоставлялись на так называемых селитебных территориях, которые, в свою очередь, подлежали делению на зоны малоэтажной застройки (до трех этажей включительно) и зону усадебной застройки (дома в один-два этажа). В научной литературе советского периода отмечалась условность терминологического различия усадебных (селитебных) и приусадебных участков, поскольку жилищное строительство осуществлялось как на усадебных, так и на приусадебных участках, зеленые насаждения (фруктовые деревья, ягодники, цветники) имелись и на тех и на других. Посевы некоторых огородных культур могли быть не только на приусадебных, но и на усадебных участках. Отмечалось, что от отвода земельного участка под индивидуальное жилищное строительство необходимо отличать отвод участка под индивидуальное садоводство без права возводить на садовом участке жилые или иные строения <5>. То есть уже здесь можно отметить отсутствие разницы между индивидуальным жилищным строительством и, например, предоставлением земельного участка для ведения садоводства с правом возведения жилого строения. Разница виделась лишь в порядке отвода земельного участка для нужд садоводства или индивидуального жилищного строительства <6>. -------------------------------- <4> Там же. С. 18. <5> Там же. С. 28. <6> Там же. С. 28, 29.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод: современные проблемы разграничения между садовыми и дачными постройками, а также их отграничение от индивидуальной жилищной застройки являются порождением советского законодательства. Данная проблема еще более обострилась ввиду удорожания рынка жилья и в связи с ограниченностью земель поселений. Как следствие - современный законодатель пошел по пути еще большего смешения садового, дачного и индивидуального жилищного строительства. Основными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в указанной сфере, являются Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", Строительные нормы и правила. Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции нормы Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", которые запрещали регистрацию граждан в жилом строении, возведенном на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства. В его Постановлении от 14 апреля 2008 г. этот запрет признан неконституционным "в той части, в какой ею ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов". В данной формулировке содержится несколько правовых категорий, нуждающихся в подробном исследовании ввиду их неоднозначности и отсутствия у большинства из них легальных определений. В первую очередь это "жилое строение" и его составляющие ("жилое" и "строение"). Требует уточнения, какие установленные законом признаки указывают на пригодность для постоянного проживания; как соотносится целевое назначение земельного участка и строения, отвечающего всем признакам жилого строения, с возможностью регистрации по месту жительства. Для унификации законодательства и предупреждения возможных правовых коллизий на практике видится целесообразным внесение изменений в ст. 1 Закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в части замены термина "жилое строение" на "жилое помещение", поскольку эти термины не тождественны в силу нижеизложенного. Итак, ст. 1 Закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" и Постановление Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. оперируют таким понятием, как "жилое строение". Следует отметить, что действующее законодательство (Конституция РФ, ЖК РФ, ГК РФ) использует термин "жилое помещение", а также "жилище" и "помещение", тогда как "жилое строение" содержится только в вышеуказанных Законе и Постановлении Конституционного Суда. Термин "жилище", несмотря на его употребление в Конституции РФ и в ЖК РФ, определения в данных нормативных правовых актах не получил. Легальное определение жилища есть лишь в ст. 139 Уголовного кодекса РФ (хотя оно предназначено сугубо для целей УК РФ; на наш взгляд, в данной ситуации аналогия закона вполне допустима): под жилищем понимаются индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и пригодное для постоянного или временного проживания, а равно иное помещение или строение, не входящие в жилищный фонд, но предназначенные для временного проживания. Легального определения понятия "помещение" также нет. ЖК РФ в ч. 2 ст. 15 дает следующее определение жилого помещения: жилым признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства). То есть для того, чтобы строение на садовом участке из числа земель поселений было признано жилым, оно должно, согласно вышеназванному определению, отвечать следующим признакам. 1. Являться изолированным. Следует отметить, что понятие "изолированное помещение" не раскрывается ни ГК РФ, ни в ЖК РФ, поэтому на практике исходят из общеупотребительного значения термина "изолированный" - отдельный, обособленный от других объектов. 2. Являться недвижимым имуществом, а именно иметь прочную связь с землей. Прочная связь с землей в ситуации с признанием жилыми садовых строений подразумевает наличие фундамента. То есть сборные дома, так называемые срубы или облегченные конструкции признаваться жилыми не могут. 3. Быть пригодным для постоянного проживания граждан. Как отмечает С. П. Гришаев, "именно пригодность к проживанию в течение всех сезонов, а не только в летнее время отличает жилое помещение, скажем, от дачного" <7>. К жилому дому предъявляются санитарные и технические требования. Логически садовый дом для признания его пригодным для постоянного проживания должен обладать системой центрального либо автономного отопления, водоснабжения, а также электроэнергией и газоснабжением. Однако не во всех (особенно в отдаленных) регионах нашей страны объекты, включенные в жилой фонд, отвечают этим параметрам. Поэтому, говоря о признаке постоянной пригодности к проживанию садового дома, необходимо отталкиваться от условий населенного пункта, в котором данный дом расположен, хотя в ЖК РФ подобной оговорки не содержится. К компетенции же органов субъектов Федерации и муниципальных образований отнесена возможность установления минимальных стандартов, которым должно отвечать пригодное для постоянного проживания помещение. Так, Закон г. Москвы от 14 июня 2006 г. N 29 (в ред. от 18 июня 2008 г.) "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" <8> в Перечне стандартов, которым должны соответствовать благоустроенные жилые помещения в г. Москве, указывает, что благоустроенные жилые помещения в г. Москве должны соответствовать следующим стандартам: дом (квартира) со всеми видами удобств (электроснабжение, водопровод, канализация, отопление, ванна или душ, газовая или электрическая плита, горячее водоснабжение или газовая колонка) независимо от материала стен. Существуют также критерии Госстроя, среди которых немаловажное место занимает транспортная доступность и наличие инфраструктуры. Вопрос с транспортной доступностью и инфраструктурой в большинстве садоводческих и дачных объединений остается открытым. -------------------------------- <7> Гришаев С. П. Правовой режим недвижимого имущества // СПС "КонсультантПлюс". <8> Вестник мэра и правительства Москвы. 2006. N 42.

Проанализировав действующее законодательство, можно отметить, что созданы предпосылки для формирования нового объекта жилого фонда - садовых строений и изменения правового режима земельных участков садоводческих некоммерческих объединений, предоставленных из числа земель поселений. Безусловно, Постановление Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. не является новеллой в полном смысле этого слова, поскольку ранее действовавший Закон РФ от 24 декабря 1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики" <9> в ст. 9 "Изменение отношений собственности" указывал, что граждане, имеющие в собственности жилые строения, расположенные на садовых и дачных земельных участках и отвечающие требованиям нормативов, предъявляемым к жилым помещениям, вправе переоформлять их в качестве жилых домов с приусадебными участками на праве частной собственности в порядке, установленном законодательством. Однако на практике перевод таких помещений в жилые в силу неурегулированности вопроса почти не осуществлялся <10>. В настоящий момент ситуация изменилась, хотя и не сказать, что коренным образом. Изменения в Закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" пока не внесены. Возможность регламентировать данный вопрос предоставлена в порядке опережающего правового регулирования органам власти субъектов Федерации (правовые системы до настоящего времени информацией о правотворчестве субъектов в этой области не располагают). -------------------------------- <9> Российская газета. 1993. N 15. <10> Гришаев С. П. Правовой режим недвижимого имущества // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, на основании вышеприведенной информации можно обозначить следующие способы признания садового дома жилым помещением. 1. Судебный. Данный порядок будет основан на нормах гражданско-процессуального законодательства. Для реализации этого способа регистрации необходимо обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением об установлении юридического факта пригодности для постоянного проживания жилого строения, расположенного на земельном участке. Данный способ, на наш взгляд, является, с одной стороны, достаточно затратным. Затраты будут складываться из оплаты труда адвоката за составление искового заявления, оплаты государственной пошлины за рассмотрение дела в суде. Кроме того, в суде единственным доказательством пригодности жилого строения для постоянного проживания является строительно-техническая экспертиза, которая также стоит денег и потребует определенного времени (два-три месяца). С другой стороны, на наш взгляд, данная процедура является наиболее приемлемой, поскольку механизм проведения строительно-технических экспертиз в рамках судебного разбирательства является хорошо отработанным, впрочем, как и вся процедура установления юридических фактов. Помимо этого, нет необходимости ожидать внесения изменений в Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", а также принятия каких-либо нормативных правовых актов на уровне субъектов. 2. Административный. Данный порядок в полной мере начнет работать только после определения порядка субъектами Федерации признания пригодными для постоянного проживания жилых строений на садовых земельных участках. Следует отметить, что признание помещения жилым, пригодным для проживания граждан осуществляется межведомственной комиссией, которая должна действовать с Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47, а также в соответствии с гл. 3 ЖК РФ, в которых установлено, что перевод нежилого помещения в жилое не допускается, если помещение не соответствует установленным требованиям и обеспечить его соответствие не представляется возможным либо если право собственности на него обременено правами третьих лиц. Для перевода нежилого помещения в жилое собственник или уполномоченное им лицо (заявитель) представляет в орган, осуществляющий перевод помещений (местная администрация), по месту нахождения переводимого помещения: - заявление о переводе помещения; - правоустанавливающие документы на переводимое помещение (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии); - план переводимого помещения с его техническим описанием (декларация). В течение 45 дней должно быть принято решение о переводе либо об отказе. После принятия решения, но не позднее чем через три рабочих дня орган, осуществляющий перевод помещений, выдает заявителю соответствующий документ, подтверждающий принятие решения о переводе или об отказе в переводе нежилого помещения в жилое. Несовершенство данной процедуры состоит в том, что далеко не во многих муниципальных образованиях действуют на постоянной основе межведомственные комиссии, в число которых должны входить представители различных полномочных органов (пожарных, санитарно-эпидемиологических и т. п.). В связи с этим данный метод не получил развития и в период действия указанной выше ч. 3 ст. 9 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики". Следовательно, будущее именно за судебным способом признания садового дома пригодным для постоянного проживания. Постановление Конституционного Суда от 14 апреля 2008 г. в аспекте признания садового дома пригодным для постоянного проживания затронуло немаловажный вопрос о целевом назначении земельного участка, на котором расположен садовый дом, указав на то, что зарегистрироваться можно только в доме, который расположен на землях поселений. В Постановлении указано, что "возникают практически идентичные правовые режимы земельных участков, предоставляемых для ведения садоводства и для ведения дачного хозяйства, на которых фактически возведены индивидуальные дома". Таким образом, в этом Постановлении впервые за многие десятилетия существования садовой, дачной и индивидуальной застройки произошло первое легальное отождествление данных понятий. Однако такое отождествление закономерно поставлено в зависимость от правового режима земельного участка, предоставленного для вышеозначенных нужд. Но в настоящее время существует возможность практического решения данного вопроса и в отношении земель сельскохозяйственного назначения. Так, если целевое назначение земельного участка обозначено как земля сельскохозяйственного назначения и разрешенное использование - сельскохозяйственное, то существует несложный механизм изменения разрешенного использования - на дачное строительство. Последнее, в свою очередь, позволяет построить жилой дом с правом зарегистрироваться в нем. Возможен и другой способ, но более трудоемкий. В случае если в собственности гражданина находится участок из земель сельскохозяйственного назначения, границы которого примыкают к населенному пункту, данный земельный участок возможно перевести в категорию земель поселений. Статья 4.1 Вводного закона ГК РФ предусматривает возможность до 1 января 2010 г. включить земельный участок в границы населенного пункта в целях жилищного строительства в муниципальных образованиях, в которых отсутствуют утвержденные генеральные планы. При этом включение осуществляется на основании решения исполнительного органа власти субъекта Федерации с одновременным изменением вида разрешенного использования. Публичные слушания по данному вопросу не проводятся. Безусловно, постепенное стирание правовых границ между садовой, дачной и индивидуальной жилой застройками неминуемо приведет к различным социально-экономическим и правовым последствиям. Необходимо распространить на эти строения правовое регулирование отношений собственности на жилые помещения, которое более детализировано в сравнении с правовым регулированием отношений собственности на дачи и садовые домики <11>. -------------------------------- <11> Гришаев С. П. Указ. соч.

Встречаются мнения, что дачная недвижимость - это самый настоящий рудимент того времени, когда все было общее и недвижимость невозможно было приобрести в собственность. Дачная недвижимость в определенной степени была исключением - дача подлежала покупке, продаже, но все равно эти сделки носили бутафорский характер, так как приватизировать дачный участок было невозможно <12>. По всей видимости, проводимые реформы призваны решить две задачи для "полярных" слоев населения. -------------------------------- <12> http://www. dailystroy. ru/hottopics/21html

1. Обеспечение доступным жильем малообеспеченных граждан, для которых садовый дом подчас является единственным местом жительства, что позволит им реализовывать их социальные права на медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение, образование. 2. Легализация элитной дачной и садовой недвижимости для обеспеченных слоев населения, тем более что предельных строительных нормативов ни по этажности, ни по площади действующие СНиПы не содержат. В связи с этим интересна экономическая сторона проводимых реформ. По мнению риелторов, дачная и садовая недвижимость в Подмосковье, скорее всего, пойдет по пути превращения в комплексы апартаментов или жилые курорты. Однако, учитывая насыщение рынка, рост цен на малоэтажное жилье все равно будет значительно ниже, чем на многоэтажное <13>. Высказанная позиция подтверждает возможность решения жилищной проблемы в России путем легализации регистрации в садовых домах. -------------------------------- <13> Там же.

Кроме того, на основе проводимых реформ появилась возможность преобразовать садоводческие и дачные объединения в поселения. Сторонники этой позиции (Союз садоводов России и Фонд развития садоводческого движения России) готовят новый закон о садоводстве в соответствии с данной тенденцией. Безусловно, необходимо отметить положительный аспект решения жилищной проблемы за счет садовых домов, однако каждое решение, принимаемое в связи с этим, должно предусматривать отдаленные последствия и дополнительно изучаться с учетом мнения населения, поскольку это потребует дорогостоящего социального обеспечения граждан, предусмотренного Конституцией РФ, именно по месту нахождения поселения.

Название документа