К вопросу о полномочиях прокурора на первоначальной стадии уголовного судопроизводства в свете реформирования уголовно-процессуального законодательства

К ВОПРОСУ О ПОЛНОМОЧИЯХ ПРОКУРОРА НА ПЕРВОНАЧАЛЬНОЙ СТАДИИ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В СВЕТЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Н. ВЕРЕТЕННИКОВ

Веретенников Н., прокурор Заветинского района Ростовской области.

Прокурор осуществляет свои процессуальные полномочия в строгом соответствии с действующим уголовно-процессуальным законодательством, руководствуясь также указаниями генерального прокурора Российской Федерации, судебными решениями по конкретным делам, а также решениями Конституционного Суда Российской Федерации. Исходя из анализа действующего уголовно-процессуального законодательства, ст. ст. 6, 20, 22, 27 и 30 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон "О прокуратуре"), к полномочиям прокурора на стадии возбуждения уголовного дела следует относить следующие: 1) истребовать и проверять документы и материалы, иные сведения о совершении преступлений по смыслу ч. 1 ст. 22 Закона "О прокуратуре". Если ранее, истребуя документы, материалы по сообщенному заявлению о преступлении, прокурор сам непосредственно участвовал в осуществлении проверки и обращался с данными требованиями к лицам, разрешающим заявления, сообщения о преступлении, т. е. осуществлял данное полномочие и в рамках уголовного преследования, и надзора за исполнением законов, то теперь - только в рамках осуществления общего надзора. В результате данной деятельности прокурор делает вывод о наличии или отсутствии в деятельности указанных органов уголовно наказуемых деяний и в случае их обнаружения обязан направить материалы с признаками преступления в орган дознания или следственный орган; 2) выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Ввиду указанных полномочий нельзя сказать, что прокурор не вправе принять и проверить сообщение о преступлении. Это не только право, но и обязанность прокурора в силу ч. 2 ст. 21 УПК РФ. Однако в дальнейшем он должен направить материал проверки по подследственности в орган дознания или орган следствия для принятия решения по существу <1>; -------------------------------- <1> См.: Томин В. Т., Поляков М. П., Александров А. С., Королев Г. Н. Комментарий последних изменений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". М.: Изд-во "Юрайт", 2007. С. 152 - 153.

3) право по сообщению о преступлении, распространенному в средствах массовой информации, в соответствии с ч. 4 ст. 21, ст. 37, ч. 2 ст. 144, давать поручения органу дознания о проверке подобных сообщений, а также требовать у редакции, главного редактора соответствующего средства массовой информации передать соответствующие документы и материалы, подтверждающие сообщение о преступлении, а также данные о лице, предоставившем данную информацию, за исключением случаев, когда это лицо поставило условие о сохранении в тайне источника информации. Очевидно, что данное полномочие весьма специфично и может быть использовано не по каждому сообщению о преступлении. В процессуальной литературе сообщения о преступлениях, распространенных в средствах массовой информации, некоторыми авторами классифицируются как "свободные поводы" <2> к возбуждению уголовного дела. -------------------------------- <2> Дмитриев И. Р. "Свободный" повод для возбуждения уголовного дела: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2005. С. 17 - 18.

Кроме того, в целом можно констатировать, что законодательство о СМИ препятствует получению сведений для органов прокуратуры из редакций СМИ. Отдельными исследователями по данному вопросу отмечалось, что необходимо изменить уголовно-процессуальное законодательство и законодательство о СМИ таким образом, чтобы не было трудностей как для сотрудников прокуратуры, так и для работников СМИ; 4) давать согласие дознавателю на возбуждение уголовного дела в соответствии с ч. 4 ст. 20 УПК РФ. С согласия прокурора дознавателем возбуждаются уголовные дела по частному и частно-публичному обвинению (ч. 4 ст. 147 УПК РФ). Если ранее прокурор давал согласие на возбуждение уголовного дела в соответствии со ст. 146 УПК РФ, ст. 37 УПК РФ, поручал его расследование дознавателю, следователю, мог принять его к своему производству, то в настоящий момент прокурор не может осуществлять указанные полномочия, в связи с внесенными в УПК РФ изменениями Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ, а лишь имеет право направить материалы с признаками преступления в соответствующий орган для возбуждения уголовного преследования. Данное нововведение представляется целесообразным, поскольку дача согласия прокурором на возбуждение уголовного дела как новелла УПК РФ 2001 г. относилась к числу самых спорных: уже после принятия УПК РФ "предложения о необходимости корректировки процедуры обязательного согласования с прокурором решения о возбуждении уголовного дела были высказаны многими процессуалистами" <3>; -------------------------------- <3> Химичева Г. П. Возбуждение уголовного дела: проблемы правовой регламентации и совершенствования деятельности // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2003. N 2 и др.

5) право вынести мотивированное постановление об отмене постановления следователя или дознавателя о возбуждении уголовного дела в срок не позднее 24 часов с момента получения копии о возбуждении уголовного дела в соответствии с ч. 4 ст. 146 УПК РФ. Таким образом, за прокурорами сохраняются отдельные возможности по осуществлению контроля за ходом следствия и оказанию на него влияния. Если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление. В Приказе прокуратуры Ростовской области от 07.09.2007 N 934-к "О порядке исполнения Федерального закона от 05.06.2007 N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в п. 2.7 указывалось, что с целью исключения нарушений установленного уголовно-процессуальным законом срока для отмены незаконных и необоснованных постановлений о возбуждении уголовного дела ввести в прокуратурах книги учета копий постановлений (и материалов), в которых фиксировать дату и время их передачи прокурору или его заместителю и возвращения в следственный отдел. Отмену постановления в возбуждении уголовного дела в срок свыше 24 часов считать недопустимой. В п. 2.9 приказывалось прокурорам обеспечить проверку законности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, при необходимости незамедлительно истребовать материалы проверок, отмечалось, что в случае признания постановления следователя незаконным и необоснованным выносить в 5-суточный срок с момента поступления материалов постановление и возвращать материалы проверки руководителю следственного отдела для отмены незаконного и необоснованного решения. В случае признания решения следователя законным и обоснованным уведомлять об этом руководителя следственного отдела, с возвращением материала; 6) право вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела при выяснении, что данные решения являются незаконными либо необоснованными (ч. 6 ст. 148 УПК РФ). Следователь, дознаватель обязаны незамедлительно направить прокурору копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение суток с момента его вынесения. При этом такое постановление, принятое дознавателем или следователем, может быть обжаловано прокурору, руководителю следственного органа или в суд. Признав отказ следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Следователю в данном случае предоставляется свобода собственного усмотрения при принятии данного решения, он может согласиться, а может и отказаться от предложений прокурора по отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Окончательное решение принимает не прокурор, а руководитель следственного органа. Фактически лишившись права осуществлять оперативное руководство следствием, или, как ранее определяли отдельные авторы, "процессуальное руководство" <4>, органами и должностными лицами, разрешающими заявления, сообщения о преступлениях, т. е. права отменять решения субъектов указанной деятельности, давать обязательные для них письменные указания о совершении тех или иных действий, принятия тех или иных решений, прокурор имеет право лишь проверять законность принятия ими процессуальных решений, принятых по результатам рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях; -------------------------------- <4> См.: Белецкий А. З., Финько В. Д. и др. Прокурорский надзор за исполнением законов органами внутренних дел при приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях: Метод. указания. Харьков, 1983. С. 9.

7) право отменить постановление дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела при выяснении, что данные решения являются незаконными либо необоснованными и направить соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями в соответствии с ч. 6 ст. 148 УПК РФ. В целом из анализа УПК РФ можно сделать вывод о том, что прокурор осуществляет процессуальное руководство дознанием. В соответствии с п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор имеет право отменять любые незаконные и необоснованные постановления дознавателя и право отменить постановление дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела - это частный случай указанной статьи, равно как и право прокурора отменять необоснованное или незаконное постановление дознавателя о выделении материалов, содержащих сведения о новом преступлении (ч. 1 ст. 155 УПК РФ); 8) рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение в соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Данное полномочие является новым и не имеет аналога, по смыслу уголовно-процессуального законодательства должно коррелировать с полномочием, указанным нами в шестом пункте. Возникает вопрос: какое решение может принять прокурор, учитывая, что письменные, обязательные для исполнения указания следователю прокурор давать не может, если после мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела при выяснении, что данные решения являются незаконными либо необоснованными (ч. 6 ст. 148 УПК РФ), следователь не согласится с предложениями прокурора? Прямых указаний на данную ситуацию и ее разрешение в УПК РФ нет. Неопределенность в данном вопросе, как нам представляется, оставлять нельзя. При анализе другого нововведения, в ч. 6 ст. 37 УПК РФ в редакции Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ, выясняется, что в случае возникновения спорных вопросов, "...несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа. В случае несогласия руководителя вышестоящего следственного органа с указанными требованиями прокурора, прокурор вправе обратиться к Председателю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). В случае несогласия Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или руководителя следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться к Генеральному прокурору Российской Федерации, решение которого является окончательным" <5>. -------------------------------- <5> Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. М.: ТК Велби, Изд-во "Проспект", 2008. С. 22 - 23.

Однако данный вариант разрешения спорного вопроса предусмотрен согласно УПК РФ в рамках предварительного расследования, а в отношении стадии возбуждения уголовного дела не предусматривается. Предлагаем в этой связи новую редакцию ч. 6 ст. 37 УПК РФ путем внесения следующего дополнения: "...допущенных в ходе возбуждения уголовного дела, а также предварительного следствия..."; 9) право продлить срок проверки сообщения о преступлении дознавателю до 30 суток, в случае если необходимо провести документальные проверки и ревизии в соответствии с ч. 3 ст. 144 УПК РФ. До внесения изменений Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ в УПК РФ прокурор имел право продлевать сроки по рассмотрению заявлений, сообщений о преступлениях как в отношении дознавателей, так и следователей до 10 суток, а при необходимости проведения документальных проверок или ревизий по ходатайству соответствующего должностного лица - до 30 суток. Однако, в соответствии с действующим УПК РФ, до 10 суток по ходатайству следователя и дознавателя правом продления срока рассмотрения сообщения о любом совершенном или готовящемся преступлении соответственно наделяются руководитель следственного органа, а также начальник органа дознания, а до 30 суток, в случае необходимости проведения документальных проверок или ревизий, по ходатайству следователя - руководитель следственного органа, ходатайству дознавателя - прокурор; 10) проведение проверок исполнения требований федерального закона о разрешении заявлений и сообщений о преступлениях в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Прокурор как представитель стороны обвинения имеет не только обязанность, но и профессиональную заинтересованность в том, чтобы сообщение о преступлении было быстро и полно зафиксировано, чтобы был соблюден порядок регистрации, все признаки преступления нашли отражение во входящей учетной документации, имело место надлежащее процессуальное оформление, а также чтобы по заявлению были приняты надлежащие меры реагирования, были уведомлены заявители, соблюдены сроки. На данный момент прокурор не только осуществляет последующие проверки, но и сам обязан на стадии возбуждения уголовного дела выезжать на место происшествия и оказывать содействие надлежащей организации всех необходимых процессуальных действий, в том числе по приему сообщений, заявлений о преступлениях; 11) право требовать от органов дознания и следственных органов, посредством внесения соответствующего представления, устранения нарушений закона, прав и свобод граждан при разрешении заявлений, сообщений о преступлениях по смыслу ст. ст. 22, 24, 28, 30 Закона "О прокуратуре" и п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Согласно указанию Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 11.09.2007 N 49-64532-07 в приложении уточняются образцы актов прокурорского реагирования: требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования; постановление о направлении материалов проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании. Несмотря на существенные изменения полномочий прокуратуры на стадии возбуждения уголовного дела, за прокурорами сохраняются отдельные возможности по осуществлению контроля за ходом следствия и оказанию на него влияния. Согласно п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор при осуществлении надзорной деятельности имеет право оперативно реагировать на нарушения, допущенные должностными лицами следственных органов и органов дознания. В остальных случаях прокурор должен быть извещен о принятом по его требованию решении в сроки, установленные законодательством для разрешения жалоб и ходатайств участников уголовного процесса; 12) рассмотрение прокурором в течение трех суток жалобы на лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство, в исключительных случаях до 10 суток, когда необходимо истребовать дополнительные материалы для принятия решения по поданной жалобе. В рамках возбуждения уголовного дела такие жалобы поступают на действия и решения органов и должностных лиц, осуществляющих проверку, и разрешение сообщений и заявлений о преступлениях, с вынесением постановления о результатах рассмотрения жалобы в соответствии с ч. ч. 1, 2 ст. 124 УПК РФ, прежде всего жалоб на отказ дознавателя, органа дознания, следователя в приеме сообщений о преступлениях по смыслу ч. 5 ст. 144 УПК РФ. Как отмечалось, "барометром, чутко реагирующим на реальное состояние законности в данной сфере, часто оказываются количество и характер жалоб на незаконный отказ в возбуждении уголовного дела, отказ в регистрации или в принятии заявления о преступлении" <6>. -------------------------------- <6> Чухонцев С. Практика надзора за рассмотрением сообщений о преступлениях // Законность. 2006. N 3. С. 3.

Данное полномочие прокурора в полной мере обеспечивает принцип свободы обжалования, вытекающий из прав граждан на государственную защиту своих прав и свобод, прав обжаловать любые действия и решения органов государства (ст. ст. 45, 46 Конституции Российской Федерации), на первоначальной стадии уголовного судопроизводства. В соответствии с действующим законодательством прокурор на досудебных стадиях теперь не осуществляет функции преследования, рассматривая жалобы на действия должностных лиц, уполномоченных возбуждать уголовные дела, однозначно осуществляет надзорную деятельность. В соответствии с ч. 2 ст. 124 УПК РФ прокурор по результатам рассмотрения жалобы выносит постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы либо об отказе в ее удовлетворении. Прокурор, не имея возможности давать обязательные для исполнения указания следователю и дознавателю, все-таки имеет возможность удовлетворить жалобу, отреагировать на необоснованный отказ в регистрации заявления о преступлении по результатам рассмотрения жалобы, путем мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Если жалоба не удовлетворяется, в соответствии с ч. 3 ст. 124 УПК РФ об этом уведомляется заявитель незамедлительно, а также ему объясняется порядок обжалования принятого решения <7>; -------------------------------- <7> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М.: Фонд "Правовая культура", 1996. С. 204.

13) право принимать одно из предусмотренных законодателем на данной стадии решений - решать вопрос о передаче сообщения по подследственности в соответствии с предоставленными полномочиями прокурору - п. п. 11, 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, п. п. 7, 8 ч. 3 ст. 151 УПК РФ. Таким образом, действующим уголовно-процессуальным законодательством введен ряд новелл, конкретизирующих и усиливающих надзорную функцию прокурора в стадии возбуждения уголовного дела. В целом, несмотря на существенные изменения полномочий прокуратуры в стадии возбуждения уголовного дела, за прокурорами сохраняются отдельные возможности по осуществлению контроля за ходом расследования и оказанию на него влияния. В соответствии с действующей редакцией п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ возможности реализации прокурорского надзора за законностью предварительного расследования могут быть выражены в требованиях, направленных органам дознания и предварительного следствия об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия. При этом требование прокурора, содержащее сведения о нарушении прав граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации, подлежит незамедлительному рассмотрению руководителем соответствующего органа следствия (дознания).

Название документа