Прокуратура и нотариат

ПРОКУРАТУРА И НОТАРИАТ

О. РОМАНОВСКАЯ

Романовская О., кандидат юридических наук, доцент кафедры частного права Пензенского государственного университета.

В условиях советской правовой системы прокуратура и нотариат были элементом единой системы государственного властвования и управления. Даже решения, посвященные улучшению материального обеспечения, принимались в отношении как прокуратуры, так и нотариата единым документом <1>. -------------------------------- <1> См., напр.: Постановление Совмина СССР от 25 октября 1989 г. "Об улучшении материального обеспечения работников судов, органов прокуратуры и государственных нотариальных контор".

Масштабная правовая реформа внесла существенные изменения в правовое положение и работу прокуроров, адвокатов, нотариусов. Органы прокуратуры - важный элемент государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации. Нотариат, осуществляя действия от имени государства, тем не менее практически перешел на негосударственные "рельсы". Появился новый субъект правоотношений - нотариус, занимающийся частной практикой. Несмотря на то что нотариат и прокуратура - разные структуры, работающие на основе различных принципов, их многое объединяет. Во-первых, обе традиционно относятся к правоохранительным органам. Несмотря на то что некоторые ученые-юристы предлагают к последним относить только государственные учреждения, основным объединяющим критерием выступает функциональная принадлежность - правоохрана. Более того, следует согласиться с авторами, указывающими, что и прокуратура, и нотариат являются субъектами несудебной защиты прав граждан, причем эта функция - одно из основных направлений их работы. Во-вторых, обе рассматриваемые системы являются единым объектом правового регулирования. Об этом, кстати, свидетельствует Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. "О классификаторе правовых актов", где вместе упоминаются "Прокуратура. Органы юстиции. Адвокатура. Нотариат". Необходимо отметить, что в юридической науке неоднократно высказывалась точка зрения о формировании самостоятельной отрасли права, связующей вопросы организации суда и прокуратуры, к которой бы относились также нормы, посвященные нотариату <2>. Несмотря на связующие факторы, в иерархической модели системы правоохранительных органов нотариат - орган текущего правоприменения, а прокуратура - орган, осуществляющий надзор за соблюдением законодательства при таком правоприменении. -------------------------------- <2> См., напр.: Карев Д. С. Организация суда и прокуратуры в СССР. М., 1954. С. 3.

Между тем Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (далее - Основы о нотариате) практически умалчивают о взаимоотношениях прокуратуры и нотариата. Только в ст. 5 есть общее упоминание о том, что справки о совершенных нотариальных действиях выдаются по требованию прокуратуры в связи с находящимися в их производстве уголовными, гражданскими или административными делами. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате" прокуратура также упоминается в аспекте осуществления общего государственного контроля как за деятельностью нотариусов, так и нотариальных палат. Нельзя не сказать, что прокуратура, реализуя эти полномочия, оказывала активное влияние на развитие нотариата. Так, организации постоянных проверок деятельности нотариусов нотариальные палаты стали уделять внимание только после того, как Генеральная прокуратура РФ в представлении от 24 августа 1999 г. указала, что со стороны Федеральной нотариальной палаты нет действенного контроля за выполнением нотариальными палатами субъектов РФ требований законодательства о контроле за профессиональной деятельностью нотариусов. Было принято специальное Постановление собрания представителей нотариальных палат субъектов РФ "О мерах по исполнению представления Генеральной прокуратуры РФ от 24 августа 1999 г. "Об устранении нарушений Основ законодательства Российской Федерации о нотариате", после чего возросло не только число проводимых нотариальными палатами проверок, но и их эффективность. Прокуратура Пензенской области дважды (в 2000 и 2001 гг.) вносила представление об устранении нарушений законодательства о нотариате. Первое из них - результат проверки, объектом которой стала деятельность органов юстиции, по результатам которой было обращено внимание на недопущение нарушений при приеме квалификационного экзамена, при проведении проверок работы государственных нотариальных контор, при ответах на обращения граждан относительно работы нотариусов и т. д. Второе представление было адресовано губернатору Пензенской области в части устранения нарушений законодательства о нотариате при передаче органами государственной власти области полномочий по совершению нотариальных действий органам местного самоуправления. В настоящее время Основы о нотариате подкорректированы Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. В случае если в поселении нет нотариуса, право совершать нотариальные действия, предусмотренные ст. 37 Основ о нотариате, имеют глава местной администрации поселения и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения. Необходимо отметить, что законодательство о нотариате государств, возникших на постсоветском пространстве, также скупо в рассматриваемом аспекте. Помимо аналогичных приведенной российской норме правил о предоставлении справок есть только какие-то общие уточнения. Например, Закон Латвийской Республики от 1 июня 1993 г. "О нотариате" дополняет, что учреждения прокуратуры, суда и следствия сообщают Совету присяжных нотариусов Латвии и министру юстиции обо всех жалобах и исках, предъявленных в связи с деятельностью присяжных нотариусов, а также присылают Совету присяжных нотариусов копии окончательных решений, вынесенных по делам, возбужденным по этим жалобам и искам. Статья 11 Закона Республики Молдова от 8 ноября 2002 г. N 1453-XV "О нотариате" устанавливает, что в составе комиссии по лицензированию нотариальной деятельности присутствует представитель от Генеральной прокуратуры. Статья 51 Закона Украины от 2 сентября 1993 г. N 3425-ХИ "О нотариате" предусматривает, что нотариусы и другие должностные лица, совершающие нотариальные действия, обнаружив при совершении нотариальных действий нарушение закона гражданами или отдельными должностными лицами, сообщают об этом для принятия необходимых мер соответствующим предприятиям, учреждениям, организациям или прокуратуре. Закон Республики Казахстан от 14 июля 1997 г. N 155 "О нотариате" предоставляет органам прокуратуры право вносить представления в Министерство юстиции о приостановлении действия лицензии нотариуса (ст. 10) и подавать иски в суд об отзыве лицензии нотариуса (ст. 11). Региональные нормативные акты повторяют федеральные правила. Только Закон Республики Саха (Якутия) от 19 мая 1993 г. N 1493-ХМ "О нотариате" содержит специальную ст. 30 "Надзор за законностью совершения нотариальных действий", но и в ней содержится отсылка к специальным нормативным актам, регулирующим статус прокуратуры. В юридической науке предлагаются также различные формы взаимодействия органов прокуратуры и нотариата. Так, серьезная проблема для нотариуса - невозможность истребования медицинских документов в случае сомнения в дееспособности обратившегося за услугами гражданина. Выход видится в обращении нотариуса в органы прокуратуры, которым предоставлено право истребовать сведения, составляющие врачебную тайну, без согласия гражданина, в отношении которого необходимо получить эту информацию (ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан). Высказывалась также крайняя точка зрения о правотворческой ошибке, позволившей передать нотариальной палате контрольные функции за деятельностью частнопрактикующего нотариуса, которые больше свойственны как раз прокуратуре <3>. -------------------------------- <3> Репин В. С. Комментарий к Основам законодательства Российской Федерации о нотариате (постатейный). М., 1999. С. 65 - 66.

В то же время представляется, что во взаимоотношения прокуратуры и нотариата следует вдохнуть новую жизнь. В соответствии с Указом Президента РФ от 14 июля 2008 г. осуществление контроля и надзора в сфере нотариата стало основной функцией Министерства юстиции РФ. Эти изменения обусловлены Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", согласно которому Федеральная регистрационная служба перестала быть органом юстиции, перейдя под патронаж Министерства экономического развития России. Однако нельзя забывать об административной реформе, заключающейся в разделении функций между различными видами органов исполнительной власти. В этой части действует Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Общие правила, определяющие статус министерства, исходят из того, что оно осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Согласно общей концепции административной реформы предполагается организационное разделение функций, когда министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом. И только как исключение, "кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации". Получается, что Министерство юстиции РФ стало выполнять не свойственные ему функции. Кроме того, осуществлению контроля и надзора в сфере нотариата со стороны Минюста следует придать ограничительное толкование. Согласно ст. 34 Основ о нотариате контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляют федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю в сфере нотариата, и его территориальные органы, а нотариусами, занимающимися частной практикой, - нотариальные палаты. Соответственно, органы юстиции осуществляют контроль и надзор в сфере нотариата только применительно к государственным нотариусам, которых, надо признать, практически не осталось. В частности, в Пензенской области нет ни одного государственного нотариуса. "За кадром" контроля со стороны Минюста остается деятельность некоторых должностных лиц, уполномоченных на совершение нотариальных либо приравненных к ним действий. Это означает, что текущий государственный контроль и надзор в сфере нотариата практически сведен к нулю. Традиционно в науке государственного управления считается, что функция, закрепляемая за органом государственной власти, подлежит ликвидации, если функция, в частности, формально закреплена нормативным правовым актом, но реально не исполняется в течение длительного времени, или если функция не закреплена нормативным правовым актом. В указанных случаях функция относится к числу формально избыточных и подлежит ликвидации. В приведенной концепции контроля и надзора в сфере нотариата возникает еще одна проблема. Надзор - основная функция именно органов прокуратуры, будучи особым видом государственной деятельности, осуществляемой постоянно и непрерывно, отличающейся оперативностью реагирования. Как указывает, например, В. Беляев: "Надзор - это правовая форма юридической деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении юридически значимых действий по разрешению в строгом соответствии с предписаниями закона конкретных юридических дел на поднадзорных объектах в целях обеспечения режима законности и правопорядка" <4>. Нельзя забывать, что нотариальная деятельность осуществляется от имени государства. Ее публичный характер обусловливает наличие действенного государственного механизма, способного реализовывать постоянный надзор за тем, как нотариус соблюдает действующее законодательство, совершая нотариальные действия от имени Российской Федерации. -------------------------------- <4> Беляев В. П. Сущность контроля и надзора, их сходство и различия // Государство и право. 2006. N 7. С. 39.

В настоящее время одна из обсуждаемых проблем - реформирование органов прокуратуры. Действительно, как отмечает А. Терещенко, органы прокуратуры не могут быть закостенелым организмом, они должны динамично развиваться. Однако автор высказывает предположение: не лучше ли реформы направить на усиление надзорных функций прокуратуры как независимого государственного органа <5>? На необходимость совершенствования форм и методов прокурорского надзора как основного вида ее деятельности указывает также В. Джатиев <6>. По-видимому, с учетом приведенных обстоятельств есть основания подумать над вопросом выделения еще одной отрасли прокурорского надзора: за исполнением законов нотариусами, иными органами и должностными лицами, уполномоченными на совершение нотариальных действий. При положительном решении необходимо продумать также концепцию взаимоотношений органов прокуратуры, юстиции и нотариата. Модели могут быть различными. В частности, органы прокуратуры осуществляют надзорные мероприятия, результаты которых направляются в нотариальные палаты для разрешения вопроса по существу. Закон должен определить сроки плановых, основания внеплановых проверок, их последствия и др. Органы юстиции уполномочены на принятие нормативных актов в сфере нотариата, ведение реестра нотариусов. Следует включить представителей прокуратуры в квалификационную и апелляционную комиссии. Необходимо также наделить органы прокуратуры полномочиями по возбуждению дисциплинарного производства в отношении нотариусов (вплоть до лишения в судебном порядке права заниматься нотариальной деятельностью). -------------------------------- <5> Терещенко А. Реформа прокуратуры: новые приоритеты // Законность. 2006. N 8. С. 4 - 7. <6> Джатиев В. Зачем России прокуратура? // Законность. 2008. N 8. С. 30 - 32.

Название документа