Правовой статус прокурора в досудебном производстве

ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРОКУРОРА В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ

А. А. ДВОРНИК

Дворник Анатолий Анатольевич, прокурор Голосеевского района г. Киева (Украина).

В статье анализируются вопросы правового статуса прокурора в досудебном производстве в соответствии с УПК РФ и новым УПК Украины, высказывается позиция автора о возможностях совершенствования его законодательной регламентации.

Ключевые слова: прокурор, надзор, уголовное преследование, досудебное расследование.

The legal status of a public prosecutor in pre-trial proceedings A. A. Dvornik

In article questions of legal status of the prosecutor in pre-trial proceedings according to the Criminal Procedure Code of the Russian Federation and the new Criminal Procedure Code of Ukraine are analyzed. The author expresses his position about the possibilities of improvement of its legislative regulation.

Key words: prosecutor, supervision, criminal prosecution, pre-trial investigation.

Как в России, так и в Украине институт прокурорского надзора в последнее время - предмет повышенного внимания законодателя, что находит свое отражение во внесении значительного числа изменений в законодательство, которые порой являются не просто новыми, но и революционными. В связи с этим считаем полезным проанализировать новеллы, тенденции и спорные вопросы законодательного регулирования правового статуса прокурора в досудебном производстве РФ и Украины, которые в силу общего исторического наследия, принципов организации и деятельности прокуратуры, менталитета и других факторов зачастую являются сходными, а значит, опыт и ошибки соседей могут быть учтены при совершенствовании национальных законодательств. Будучи уполномоченной осуществлять от имени государства уголовное преследование, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, прокуратура с внесением Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ изменений в УПК РФ лишилась функции предварительного следствия, а также некоторых ключевых властно-распорядительных полномочий, в частности возбуждать уголовное дело, давать следователю обязательные для исполнения указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, продлевать срок предварительного расследования и др., которые были переданы руководителю следственного органа. В результате доминирующее значение на досудебном следствии приобрел ведомственный (процессуальный) контроль, а роль прокурора, по мнению некоторых юристов <1>, стала схожей с той, которую он выполняет при осуществлении общего надзора. С оставшимся минимумом полномочий проблематичной стала и эффективная реализация функции надзора, не говоря уже о функции уголовного преследования, которую с прокуратуры никто не снимал (п. п. 45, 47, 55 ст. 5, ст. 37 и др. УПК РФ). -------------------------------- <1> См.: Назаров С. Н. Проблема универсализации надзорных полномочий прокуроров и пути ее решения // Власть. 2012. N 8. С. 156; Дьяконова О. Г., Спесивцев П. В. О некоторых полномочиях прокурора при осуществлении им уголовного преследования и надзора за предварительным следствием // Российский следователь. 2011. N 10. С. 26; Свиридов М. К. Тенденции развития российского уголовно-процессуального законодательства // Вестник Томского государственного университета. 2012. N 358. С. 52.

В российской юридической науке законодательные новации были восприняты неоднозначно (как положительно <2>, так и отрицательно <3>). Практика их применения выявила некоторые проблемы, следствием чего стало внесение Федеральными законами от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ, от 5 июня 2012 г. N 53-ФЗ и др. корректив в УПК, которыми прокурор уполномочен истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с УПК, при наличии оснований возбуждать перед судом ходатайство о продлении срока домашнего ареста или срока содержания под стражей по уголовному делу, направляемому в суд с обвинительным заключением или обвинительным актом, и др. В этом усматривается последовательная и положительная тенденция усиления роли прокуратуры в досудебном производстве. Ведущими учеными и практиками РФ <4> обосновывается необходимость восстановления полномочий прокурора, необходимых для полноценного осуществления надзора на досудебных стадиях уголовного процесса. -------------------------------- <2> См.: Гаврилов Б. Я. О полномочиях прокурора в досудебном производстве: современное состояние и пути совершенствования // Вестник института: преступление, наказание, исправление. 2011. N 15. С. 31; Маслов И. От Следственного комитета к единому органу расследования // Законность. 2012. N 3. С. 35. <3> См.: Капинус О. С., Рябцев В. П. Перспективы развития правовой регламентации статуса прокуратуры Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2012. N 3. С. 22; Вандышев В. В. Проблемы процессуальных статусов прокурора и руководителя следственного органа // Вестник Санкт-Петербургской юридической академии. 2012. N 1. С. 92; Исламова Э., Чубыкин А. Реализация полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела // Законность. 2011. N 4. С. 29; Стрельников В. В. К вопросу об осуществлении прокуратурой уголовного преследования // Право и безопасность. 2012. N 1. С. 65. <4> См.: Кругликов А. Полномочия прокурора по возбуждению уголовного дела и осуществлению уголовного преследования // Законность. 2012. N 1. С. 15; Чайка Ю. Я. Прокуратура России: вчера, сегодня, завтра // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2011. N 6. С. 7; Арзиани С. Надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования // Законность. 2011. N 1. С. 44; Барабаш А. Прокурорский надзор за предварительным следствием: возвращение к основам // Законность. 2011. N 4. С. 10.

Целесообразность такого шага очевидна. Это позволит прокурору не только лучше знать материалы уголовного дела, но и активно влиять на формирование доказательственной базы, непосредственно и своевременно устранять выявленные нарушения. Передав в 2007 г. функцию процессуального руководства органами предварительного следствия от прокурора руководителю следственного органа, законодатель сохранил ее применительно к органам дознания, что выглядит нелогично с учетом возможности более существенных нарушений законодательства при расследовании тяжких и особо тяжких преступлений органами следствия в сравнении с менее общественно опасными деяниями, относящимися к подследственности органов дознания. Украинский парламент 13 апреля 2012 г. принял новый УПК Украины, вступивший в силу с 20 ноября 2012 г. Если в России уже нередки предложения "отправить на пенсию" <5> действующий с 2002 г. и принять новый уголовно-процессуальный закон, то в Украине это первый обновленный кодифицированный закон в сфере уголовного судопроизводства с 1960 г. Новым УПК Украины предусмотрено усовершенствование испытанных временем и внедрение принципиально новых уголовно-процессуальных норм и институтов, в частности, дифференциация производств по уголовным проступкам и преступлениям, предоставление дополнительных прав стороне защиты, расширение потенциала судебного контроля в досудебном производстве, появление новых субъектов уголовного производства (следственный судья, заявитель и др.), введение новых мер пресечения (домашний арест, личное обязательство) и процедуры их применения (абсолютно все меры пресечения отныне применяются только судом), ликвидация стадии возбуждения уголовного дела, закрепление возможности собирания доказательств путем проведения негласных следственных (розыскных) действий (в значительной степени выступают аналогом оперативно-розыскных мероприятий), внедрение сделок о признании вины, суда присяжных и др. -------------------------------- <5> См.: Галустьян О. А. О некоторых мерах обеспечения законности в уголовном судопроизводстве // Вестник Московского университета МВД России. 2012. N 2. С. 65.

В отличие от российского законодателя его украинский коллега изменил правовой статус прокурора в досудебном производстве в сторону расширения полномочий прокурора, усиления его процессуального положения. Выражаем готовность освоить и эффективно использовать обновленный арсенал правовых возможностей. Среди наиболее значимых полномочий прокурора, закрепленных ст. 36 УПК Украины, следует указать такие, как: начинать досудебное расследование при наличии оснований, предусмотренных УПК; иметь полный доступ к материалам, документам и иным сведениям, касающимся досудебного расследования; поручать органу досудебного расследования проведение досудебного расследования; поручать следователю, органу досудебного расследования проведение в установленные прокурором сроки следственных (розыскных) действий, негласных следственных (розыскных) действий, иных процессуальных действий или давать указания об их проведении или участвовать в них, а в необходимых случаях - лично проводить следственные (розыскные) и процессуальные действия в порядке, определенном УПК; поручать проведение следственных (розыскных) действий и негласных следственных (розыскных) действий соответствующим оперативным подразделениям; отменять незаконные и необоснованные постановления следователей; инициировать перед руководителем органа досудебного расследования вопрос об отстранении следователя от проведения досудебного расследования и назначении другого следователя при наличии оснований, предусмотренных УПК, для его отвода или в случае неэффективного досудебного расследования; принимать процессуальные решения в случаях, предусмотренных УПК, в том числе о прекращении уголовного производства и продлении сроков досудебного расследования при наличии оснований, предусмотренных УПК; согласовывать или отказывать в согласовании ходатайств следователя к следственному судье о проведении следственных (розыскных) действий, негласных следственных (розыскных) действий, других процессуальных действий в случаях, предусмотренных УПК; сообщать лицу о подозрении; утверждать (или отказывать в утверждении) обвинительный акт, ходатайство о применении принудительных мер медицинского или воспитательного характера, вносить изменения в составленный следователем обвинительный акт или указанные ходатайства, самостоятельно составлять обвинительный акт или указанные ходатайства; поручать органу досудебного расследования выполнение запроса (поручения) компетентного органа иностранного государства о международной правовой помощи или осуществлении уголовного производства, проверять полноту и законность проведения процессуальных действий, а также полноту, всесторонность и объективность расследования в переданном уголовном производстве. Более того, в ч. 2 ст. 36 УПК Украины прямо указано, что прокурор осуществляет надзор за соблюдением законов при производстве досудебного расследования в форме процессуального руководства досудебным расследованием, чем разрешен дискуссионный в науке вопрос о целесообразности (возможности) осуществления прокурором процессуального руководства на досудебных стадиях производства. Кроме того, реализована концептуальная идея о несменяемости прокурора на досудебном и судебном производстве (ч. 2 ст. 37 УПК Украины), в соответствии с которой осуществлять процессуальное руководство работой следователя в процессе досудебного расследования и поддерживать обвинение в суде по этому же делу должен один и тот же прокурор. Приказом Генерального прокурора Украины от 19 декабря 2012 г. N 4гн "Об организации деятельности прокуроров в уголовном производстве" введен термин "прокурор - процессуальный руководитель досудебного расследования". В структуре прокуратур областного уровня созданы отделы процессуального руководства при производстве досудебного расследования органами внутренних дел и поддержания государственного обвинения. Что же касается руководителя органа досудебного расследования (начальника соответствующего следственного подразделения), то в новом уголовном процессуальном законе объем его правовых возможностей уменьшился, он уже не осуществляет ведомственный контроль, а "организует досудебное расследование" (ч. 1 ст. 39 УПК Украины). И хотя в ведомственных нормативных актах термин "ведомственный процессуальный контроль" неоднократно упоминается (п. п. 2.8, 2.9 Инструкции об организации учета и движения уголовных производств, утвержденной Приказом МВД Украины от 6 августа 2012 г. N 681), он существенно отличается от российского аналога. Интересным и новым направлением работы прокурора стал надзор за соблюдением законов при проведении негласных следственных (розыскных) действий (аудио-, видеоконтроль лица, снятие информации с транспортных телекоммуникационных систем и др.), к которым в результате процессуализации была отнесена значительная часть оперативно-розыскных мероприятий. Специфической особенностью этой секретной составляющей деятельности прокурора в процессе досудебного расследования является необходимость властного, направляющего воздействия (наряду со следователем) на уполномоченные оперативные подразделения <6>, которые не могут по собственной инициативе без поручения прокурора или следователя проводить негласные следственные (розыскные) действия (ст. 41 УПК Украины, п. п. 1.7 - 1.8 Инструкции об организации проведения негласных следственных (розыскных) действий и использовании их результатов в уголовном производстве, утвержденной совместным Приказом Генеральной прокуратуры Украины, Министерства внутренних дел Украины, Службы безопасности Украины, Администрации Государственной пограничной службы Украины, Министерства финансов Украины, Министерства юстиции Украины от 16 ноября 2012 г. N 114/1042/516/936/1687/5/). Более того, протоколы о проведении негласных следственных (розыскных) действий с приложениями не позднее 24 часов с момента их прекращения передаются прокурору, и именно он решает вопрос, использовать ли их в доказывании. -------------------------------- <6> Объектом властного воздействия прокурора могут быть не только уполномоченные оперативные подразделения, но и следователи органа досудебного расследования, которые согласно новому УПК Украины уполномочены проводить негласные следственные (розыскные) действия.

При этом согласно п. 9 Переходных положений Конституции Украины, п. п. 1 - 2 Переходных положений УПК Украины прокуратура продолжает временно осуществлять функцию досудебного следствия. Таким образом, при сходстве основных направлений деятельности прокурора в досудебном производстве основное отличие его статуса по законодательству РФ и Украины на сегодняшний день состоит в отсутствии у представителей российского надзорного ведомства функции процессуального руководства досудебным следствием и осуществлении надзора с сокращенным арсеналом правовых инструментов, что требует дальнейшего совершенствования процессуальной модели участия прокурора в уголовном процессе.

Пристатейный библиографический список

1. Арзиани С. Надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования // Законность. 2011. N 1. 2. Барабаш А. Прокурорский надзор за предварительным следствием: возвращение к основам // Законность. 2011. N 4. 3. Вандышев В. В. Проблемы процессуальных статусов прокурора и руководителя следственного органа // Вестник Санкт-Петербургской юридической академии. 2012. N 1. 4. Гаврилов Б. Я. О полномочиях прокурора в досудебном производстве: современное состояние и пути совершенствования // Вестник института: преступление, наказание, исправление. 2011. N 15. 5. Галустьян О. А. О некоторых мерах обеспечения законности в уголовном судопроизводстве // Вестник Московского университета МВД России. 2012. N 2. 6. Дьяконова О. Г., Спесивцев П. В. О некоторых полномочиях прокурора при осуществлении им уголовного преследования и надзора за предварительным следствием // Российский следователь. 2011. N 10. 7. Исламова Э., Чубыкин А. Реализация полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела // Законность. 2011. N 4. 8. Капинус О. С., Рябцев В. П. Перспективы развития правовой регламентации статуса прокуратуры Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2012. N 3. 9. Кругликов А. Полномочия прокурора по возбуждению уголовного дела и осуществлению уголовного преследования // Законность. 2012. N 1. 10. Маслов И. От Следственного комитета к единому органу расследования // Законность. 2012. N 3. 11. Назаров С. Н. Проблема универсализации надзорных полномочий прокуроров и пути ее решения // Власть. 2012. N 8. 12. Свиридов М. К. Тенденции развития российского уголовно-процессуального законодательства // Вестник Томского государственного университета. 2012. N 358. 13. Стрельников В. В. К вопросу об осуществлении прокуратурой уголовного преследования // Право и безопасность. 2012. N 1. 14. Чайка Ю. Я. Прокуратура России: вчера, сегодня, завтра // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2011. N 6.

Название документа