Безответственные регистраторы

(Мананников О.)

("ЭЖ-Юрист", 2008, N 46)

Текст документа

БЕЗОТВЕТСТВЕННЫЕ РЕГИСТРАТОРЫ

О. МАНАННИКОВ

Олег Мананников, и. о. зав. кафедрой гражданского и трудового права ГОУ ВПО "Архангельский государственный технический университет", кандидат юридических наук.

Нотариуса, совершившего незаконное нотариальное действие, несложно наказать. Также несложно добиться возмещения причиненного им ущерба. К сожалению, нельзя сказать то же самое про регистратора. Наделенный значительной властью чиновник запросто избежит ответственности, и все благодаря действующему законодательству.

Вытеснение нотариата

Проблема взаимодействия двух правовых институтов - нотариата и государственной регистрации более десяти лет является предметом научных и практических дискуссий. Начало конфликта было положено ст. 7 Федерального закона от 26.01.96 N 15-ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации". Эта норма впервые установила ничем не объяснимую и не оправданную взаимозаменяемость указанных самостоятельных институтов права, предусмотрев, что до введения в действие Федерального закона от 21.07.97 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" для ряда договоров сохраняют свою силу требования об обязательном нотариальном удостоверении. Соответственно, после введения в действие Закона о регистрации прав в январе 1998 года требование об обязательном нотариальном удостоверении к таким сделкам не применяется.

К сожалению, законодательное вытеснение нотариата из гражданского оборота получило дальнейшее развитие: с 1 января 2005 года была отменена обязательная нотариальная форма и для договора ипотеки (залога недвижимости) (п. 3 ст. 1 Федерального закона от 30.12.2004 N 213-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации").

Думается, что тезис о взаимозаменяемости институтов государственной регистрации и нотариата является ошибочным. Искусственность "скрещивания" полномочий двух институтов, имеющих различную правовую природу, подтверждается нечеткостью различия правовых последствий невыполнения требования о нотариальной форме сделки или ее госрегистрации (ст. 165 ГК РФ).

Нотариат в соответствии с Конституцией, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и Основами законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. Верховным Советом РФ 11.02.93 N 4462-1) призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации.

Однако несмотря на публичную природу осуществления действий от имени государства, нотариат имеет безусловную цивильную основу, т. е. предназначен и используется в первую очередь в гражданском обороте. Происхождение нотариата и его суть неотделимы от физических и юридических лиц как участников частноправовых, а не публичных отношений. Исключение составляют лишь некоторые нотариальные действия (например, связанные с обеспечением и фиксацией процессуальных прав). Следовательно, ответственность нотариуса за совершаемые им действия также должна располагаться в плоскости частноправовых, а не публичных отношений.

Что касается института государственной регистрации, то его легальное происхождение, безусловно, опирается на гражданское законодательство (например, п. 2 ст. 8, ст. ст. 131, 164, 219 ГК РФ). Вместе с тем полномочия, статус и цель деятельности органов регистрации характеризуют его скорее как публичный, нежели частноправовой институт. Так, в ст. 2 Закона о регистрации прав указано, что регистрация - это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество.

Таким образом, в результате даже поверхностного анализа легально зафиксированного назначения становится ясно, что институт нотариата обеспечивается деятельностью самих нотариусов (хотя и действующих от имени государства, но являющихся самостоятельными участниками гражданско-правовых отношений), а институт регистрации опирается на юридические акты государства (государственного органа).

В свете сказанного и исходя из исключительной важности действий нотариусов и органов государственной регистрации для участников гражданского оборота следует обратить особое внимание на ответственность за совершение таких действий.

Ответственность нотариуса...

При осуществлении нотариального действия (например, при удостоверении сделки) именно нотариус обязан разъяснить сторонам смысл и значение представленного ими проекта сделки и проверить, соответствует ли его содержание действительным намерениям сторон и не противоречит ли оно требованиям закона (ст. 54 Основ законодательства о нотариате).

Помимо этого нотариус устанавливает личность сторон либо их представителей; выясняет дееспособность граждан и проверяет правоспособность юридических лиц, участвующих в сделках; зачитывает вслух содержание сделки, а также заявлений и иных документов; убеждается в личном подписывании документов сторонами либо рукоприкладчиками. Мало того, нотариус не вправе совершать нотариальные действия на свое имя и от своего имени, на имя и от имени своих супругов, их и своих родственников (родителей, детей, внуков) (ст. ст. 42 - 44, 47 Основ законодательства о нотариате). Нотариус, совершивший нотариальное действие, противоречащее законодательству Российской Федерации, обязан по решению суда возместить причиненный вследствие этого ущерб.

В ст. 17 Основ законодательства о нотариате предусмотрено универсальное и уникальное правило, согласно которому ущерб возмещается нотариусом и в других случаях, когда он не может быть возмещен в ином порядке. При этом любое заинтересованное лицо, считающее совершенное нотариальное действие неправильным, вправе подать жалобу в суд общей юрисдикции по месту нахождения нотариуса. Если же между заинтересованными лицами возникает спор о праве, основанный на совершенном нотариальном действии, то он рассматривается судом или арбитражным судом в порядке искового производства (ст. 49 Основ законодательства о нотариате).

Следует отметить, что из приведенной нормы не вполне ясно, каким образом нотариальное действие может выступить основанием спора о праве и каково процессуальное положение нотариуса в таком исковом производстве. Очевидно, что исковое производство разрешает спор между истцом и ответчиком, где последний является нарушителем законных прав и интересов истца. Иными словами, основанием любого спора о праве должно признаваться некое действие (бездействие) ответчика (как обстоятельство, на которое ссылается истец в подтверждение своих требований), которое привело к нарушению или оспариванию прав истца (заинтересованного лица) (п. 1 ст. 3, п. 1 ст. 4, ст. ст. 34, 38 ГПК РФ). Основание спора о праве предопределяет выбор способа защиты и предмет иска (т. е. материально-правовое требование).

В рассматриваемой ситуации основанием спора о праве является совершенное нотариусом нотариальное действие. Следовательно, нотариус, осуществивший такое действие, должен привлекаться к участию в деле в качестве как минимум одного из ответчиков. Современная судебная практика не учитывает этого факта, что приводит к ослаблению защиты тех участников гражданского оборота, которые обращаются к нотариусу по собственной инициативе либо в силу обязательных предписаний закона.

Мало того, институт нотариата значительно теряет в правовой привлекательности при отсутствии судебных гарантий участия нотариуса в качестве ответчика по делам, связанным с нотариальным действием. Именно поэтому предлагается во всех случаях рассматривать вопрос о привлечении нотариуса в качестве надлежащего ответчика, когда возникает спор о праве, основанный на нотариальном действии.

Если говорить про заявление о совершенном нотариальном действии (ст. ст. 310 - 312 ГПК РФ), когда фактически обжалуются действия нотариуса, то вызывает удивление расположение в подразделе "Особое производство" процессуальных норм, регулирующих рассмотрение спорных публичных отношений. Ибо здесь речь идет о нарушении нотариусом как лицом, действующим от имени государства, определенного законом порядка совершения нотариальных действий.

...и регистратора

В отличие от института нотариата, ответственность регистрирующего органа за совершаемые им регистрационные действия прописана в текущем законодательстве весьма декларативно. Согласно ст. 31 Закона о регистрации прав органы, осуществляющие государственную регистрацию, несут ответственность за своевременное, полное и точное исполнение своих обязанностей, а также за полноту и подлинность предоставляемой информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним, необоснованный отказ в государственной регистрации прав или уклонение от государственной регистрации прав. Вред, причиненный физическим или юридическим лицам в результате ненадлежащего исполнения регистрирующими органами возложенных на них обязанностей, возмещается за счет казны Российской Федерации в полном объеме.

Кроме того, лица, виновные в умышленном или неосторожном искажении либо утрате информации о правах на недвижимое имущество и сделках с ним, в соответствии с законодательством Российской Федерации несут ответственность за материальный ущерб, нанесенный в связи с этим какой-либо из сторон. Очевидно, что ссылка на "ответственность за своевременное, полное и точное исполнение своих обязанностей" подразумевает раскрытие содержания многочисленных терминов. Ибо в каждом случае подлежат выяснению вопросы о том:

- насколько своевременно, полно и точно были выполнены обязанности регистрирующим органом?

- о каких обязанностях идет речь?

В действительности в Законе о регистрации прав достаточно много выражений, свидетельствующих о должном или обязательном поведении (действиях) регистрирующих органов. Определена Законом о регистрации прав и компетенция регистрирующих органов.

В ст. 9 Закона о регистрации прав указано, что к компетенции регистраторов относятся:

- проверка действительности поданных заявителем документов и наличия соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти;

- проверка наличия ранее зарегистрированных и ранее заявленных прав;

- государственная регистрация прав;

- выдача документов, подтверждающих государственную регистрацию прав;

- выдача информации о зарегистрированных правах;

- принятие на учет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, бесхозяйных недвижимых вещей;

- выдача правообладателям по их заявлениям в письменной форме копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме.

Однако для участников гражданского оборота существенный интерес представляют именно такие функции регистрирующего органа, которые не получили императивного воплощения в виде обязанностей. Так, в ст. 13 Закона о регистрации прав установлен порядок проведения регистрации, который предусматривает правовую экспертизу документов и проверку законности сделки. Если эти действия совершены ненадлежащим образом, что может быть вызвано целым рядом вполне объяснимых причин (например, некомпетентность сотрудника, коррупция, поспешность и пр.), то это может повлечь определенные негативные последствия для заявителей. Однако возложить на регистрирующий орган ответственность за ненадлежащую экспертизу и проверку будет практически невозможно;

- в чем выражается ответственность регистрирующих органов?

Относительно вреда, причиненного физическим и юридическим лицам, мнения разделяются. Следует ли считать таковым моральный вред или правильнее ограничиваться имущественным? Предпочтительнее выглядит возможность взыскания с регистрирующих органов компенсации за причиненный в результате их действий в том числе моральный вред, ибо большинство из участников гражданского оборота хотя бы раз сталкивались с хамским и небрежным отношением чиновников.

Отрадно, что законодатель взял на себя смелость и предусмотрел в ст. 31.1 Закона о регистрации прав положения о выплате Российской Федерацией компенсации за утрату права собственности на жилое помещение. Впрочем, и этот шаг навстречу участникам гражданского оборота нельзя назвать решительным. Данные положения, во-первых, применяются в случае, если государственная регистрация права собственности добросовестного приобретателя на жилое помещение была проведена после 01.01.2005. А во-вторых, они ограничены суммой в один миллион рублей.

Пусть решает суд

Несмотря на значительный объем действий, которые осуществляют регистрирующие органы, большинство из таких действий не имеют достаточно полного правового содержания, ибо не подкрепляются соответствующей гарантией со стороны государства в виде возложения соразмерной ответственности за их ненадлежащее выполнение. Адекватным решением данной проблемы могло бы стать внесение изменений в текущее законодательство о необходимости привлечения регистрирующих органов в качестве ответчиков по всем делам, связанным со спорами, основанными на зарегистрированном праве или сделке.

Название документа