Проблемы совершенствования института участия прокурора в досудебном производстве

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИНСТИТУТА УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ

Г. К. СМИРНОВ

Смирнов Г. К., старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Федеральными законами от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в УПК РФ и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и от 6 июня 2007 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в УПК РФ" был значительно изменен правовой статус прокурора в уголовном судопроизводстве и его соотношение с процессуальным положением органов предварительного следствия и дознания. В целом можно выделить следующие основные направления проведенных преобразований, затрагивающие институт участия прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. 1. Прокурор утратил руководящую роль при осуществлении уголовного преследования органами предварительного следствия. В частности, были кардинально преобразованы или упразднены такие его полномочия, как: дача следователю обязательных для исполнения письменных указаний (в новых условиях правового регулирования в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ указания, пределы которых также были ограничены, могут даваться только после возвращения следователю дела на стадии утверждения обвинительного заключения); соединение, выделение уголовных дел, выделение материалов; дача согласия на производство наиболее значимых следственных и иных процессуальных действий (после проведенных преобразований данное право передано руководителю следственного органа, за исключением возбуждения уголовного дела, которое по общему правилу более не требует согласования); право участвовать в производстве следственного действия; отстранять следователя от дальнейшего производства расследования в связи с допущенными им нарушениями закона; отменять незаконные и необоснованные постановления следователя и др. 2. Были существенно сокращены полномочия прокурора по осуществлению уголовного преследования. В частности, из компетенции прокурора изъяты такие полномочия, как возбуждение уголовного дела, проведение расследования в полном объеме или в части производства отдельных следственных и иных процессуальных действий. По сути, единственным полномочием по осуществлению уголовного преследования на досудебных стадиях уголовного судопроизводства является направление уголовного дела в суд в порядке ст. 222 УПК РФ. Несмотря на то, что в ст. ст. 21, 37 УПК РФ прокурор все еще определяется как должностное лицо, уполномоченное от имени государства осуществлять помимо надзора также и уголовное преследование, процессуальный механизм осуществления им данной функции на досудебных стадиях уголовного судопроизводства практически отсутствует. 3. Фактически в самостоятельное ведомство был выделен следственный аппарат органов прокуратуры. 4. Значительно сократился объем надзорных полномочий прокурора, большая часть из которых была передана руководителю следственного органа. Таким образом, в новых условиях правового регулирования на досудебных стадиях уголовного судопроизводства из ранее существующих за прокурором сохранены лишь функция процессуального руководства дознанием, а также в сокращенном виде функция надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и органов дознания. Идеологической основой для упразднения функции процессуального руководства предварительным следствием, сокращения функции непосредственного осуществления уголовного преследования на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, а также для создания организационно независимого от прокуратуры Следственного комитета выступила концепция разграничения процессуальных функций предварительного расследования, прокурорского надзора и ведомственного процессуального контроля и закрепления каждой из них за различными организационно независимыми участниками уголовного судопроизводства. В целом эта часть реформы представляется вполне разумной и обоснованной. Для того чтобы надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования стал до конца объективным и беспристрастным, а сам прокурор не был связан ведомственной или процессуальной заинтересованностью в исходе дела, он должен быть организационно и функционально независим от этих органов. Организационная независимость прокуроров была достигнута посредством выведения из их подчинения следственного аппарата органов прокуратуры и создания независимого следственного органа, сотрудники которого подчинены только его руководителю. Функциональная же независимость была обеспечена путем изъятия из компетенции прокурора процессуальных полномочий, относящихся к функциям предварительного расследования, а также процессуального руководства им. Дальнейшее воплощение данной концепции в законодательство об уголовном судопроизводстве может предполагать упразднение также и функции прокурора по осуществлению процессуального руководства дознанием. Представляется, что одной из предпосылок к практической реализации этого этапа реформы стало расширение круга участников уголовного судопроизводства такой новой процессуальной фигурой, как начальник подразделения дознания, к которому, по всей видимости, в ходе дальнейших преобразований и перейдут указанные властно-распорядительные полномочия прокурора. В этой связи хотелось бы отметить, что возможность практической реализации данного этапа реформы напрямую обусловлена уровнем профессиональной подготовки начальников подразделений дознания, а также дознавателей, который в современных условиях все еще остается низким, о чем объективно свидетельствуют соответствующие статистические показатели состояния законности. Поспешность в реализации данного шага, может привести к значительному ухудшению состояния законности при производстве дознания, а возможно, и кризису этой формы предварительного расследования. Преобразования, в части существенного изменения соотношения прокурорского надзора и ведомственного процессуального контроля в сторону сокращения объема надзорных полномочий прокурора, представляются нам гораздо менее взвешенными и продуманными. В целом эти преобразования соответствуют появившейся еще 30 лет назад теории так называемого "чистого прокурорского надзора", которая основывается на идее создания универсальной модели прокурорского надзора (универсальных принципов, методов, средств и т. д. прокурорского надзора) на базе общенадзорной деятельности и распространения этой модели на все остальные отрасли прокурорского надзора, в том числе и на надзор за деятельностью органов, осуществляющих ОРД, дознание и предварительное следствие. В свете этой теории из компетенции прокурора был изъят ряд важных полномочий по непосредственному устранению выявленных нарушений закона, а также по непосредственному восстановлению нарушенных прав участников уголовного судопроизводства. В частности, прокурор более не вправе отменять незаконные и необоснованные постановления следователя. Требуя от следователя и руководителя следственного органа устранения нарушений закона, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор уже не вправе указывать им, каким образом должны быть устранены эти нарушения, так как в изменившихся условиях он может давать какие-либо указания следователю лишь после поступления дела для утверждения обвинительного заключения. Кроме того, из компетенции прокурора были исключены так называемые правовосстанавливающие полномочия, в частности освобождать своим постановлением незаконно задержанное и содержащееся под стражей лицо и др. Наметившаяся тенденция универсализации прокурорского надзора, предполагающая приведение надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и органов дознания в некоторое соответствие с общенадзорной деятельностью, таит в себе определенную опасность, которая заключается в недооценке специфики предмета данной отрасли надзора, а также той роли, которую играет прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. В частности, во-первых, осуществляя надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, прокурор выступает гарантом обеспечения законности и установленного порядка уголовного судопроизводства на досудебных стадиях. При этом он не просто следит за строгим соответствием каждого процессуального действия и решения органов предварительного расследования и их должностных лиц установленной законом процедуре (процессуальной форме), но и, что особо важно, обеспечивает единообразное понимание и неукоснительное соблюдение основополагающих принципов уголовного судопроизводства, таких как: законность, презумпция невиновности, состязательность сторон, обеспечение подозреваемому и обвиняемому права на защиту, свобода оценки доказательств, полнота, объективность и всесторонность расследования и др. В своей совокупности названные принципы образуют системообразующие начала уголовного судопроизводства. Без обеспечения их неукоснительного соблюдения становится невозможным достижение уголовным судопроизводством своего назначения, которое в противном случае, при мнимой видимости обеспечения законности, искажает изначально заложенный в него смысл. Следует отметить, что указанные принципы уголовного судопроизводства являются основополагающими в деятельности всех участников процесса, в том числе суда, прокурора, следователя, других субъектов. Однако если в судебных стадиях производства по уголовному делу главенствующая (руководящая) роль в их неукоснительном соблюдении всеми участниками судопроизводства принадлежит суду, то на досудебных стадиях, где участие суда носит эпизодический характер, основополагающая роль в обеспечении их реализации может быть отведена только прокурору. Таким образом, смешанная модель организации российского уголовного судопроизводства, при которой предварительное обвинение формируется не в рамках предварительного судебного заседания <1>, а в ходе процессуальной деятельности органов предварительного следствия и органов дознания, диктует необходимость сохранения активной роли прокурора в обеспечении указанных системообразующих начал (основополагающих принципов) на досудебных стадиях уголовного судопроизводства средствами прокурорского надзора. -------------------------------- <1> Как это имеет место в уголовном процессе стран англосаксонской правовой системы, а также ряда европейских стран.

Во-вторых, помимо обеспечения законности процессуальной деятельности органов предварительного расследования, прокурор на досудебных стадиях уголовного судопроизводства также выступает гарантом обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Как известно, уголовный процесс - это та сфера деятельности, в которой в строгом соответствии с законом допускается возможность применения мер, наиболее строго огранивающих конституционные права и свободы человека и гражданина, в первую очередь такие, как: право на свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища, тайну корреспонденции, телефонных и иных переговоров, личной жизни, семейную тайну и др. Это обстоятельство обусловливает необходимость обеспечения объективного и беспристрастного контроля за неукоснительным соблюдением в процессе применения таких мер требований закона, которыми регламентируются основания, пределы, порядок применения указанных правоограничительных мер, а также устанавливаются дополнительные гарантии обеспечения ограничиваемых прав и свобод. Ведущая роль в реализации этой важной задачи на досудебных стадиях уголовного судопроизводства также может быть отведена только прокурору. В-третьих, необходимо отметить, что позиция стороны обвинения, отстаиваемая прокурором в судебном заседании в процессе поддержания государственного обвинения, изначально формируется на досудебных стадиях уголовного судопроизводства в ходе процессуальной деятельности органов предварительного расследования. Для того чтобы прокурор мог отстаивать эту позицию, он должен быть полностью уверен в ее основательности, правоте и соответствии закону. В этих условиях предусмотренная в настоящее время процессуальная форма, по сути, отстраняющая прокурора от формирования предварительного обвинения и не позволяющая ему своевременно корректировать его на стадии предварительного расследования, представляется недопустимой. Эффективное решение прокурором вышеопределенных задач, предполагает необходимость наделения его достаточным объемом властно-распорядительных полномочий по выявлению и устранению нарушений закона, а также их негативных последствий в ходе досудебного производства по делу. Рассмотрим некоторые из таких полномочий. В свете вышеопределенных позиций представляется необходимым восстановить право прокурора давать следователю обязательные письменные указания о производстве следственных и иных процессуальных действий, изменении объема обвинения, а также квалификации расследуемого деяния уже на стадии предварительного следствия. Однако в контексте изменившихся представлений о роли прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства его компетенция по даче таких указаний должна быть ограничена, во-первых, случаями выявления нарушений закона и, во-вторых, пределами, в которых это необходимо для устранения данных нарушений. В режиме таких ограничений данное полномочие прокурора органично вписывается в функцию надзора, в рамках которой оно будет выступать одним из процессуальных средств, направленных на устранение выявленных нарушений закона (материального или процессуального). Дача же указаний за рамками указанных ограничений, например, определяющих стратегию, тактику, иные организационные или управленческие стороны расследования, относится к уже несвойственной прокурору функции процессуального руководства расследованием. Следует отметить, что на современном этапе реформирования предварительного расследования за прокурором сохраняется функция процессуального руководства дознанием, в связи с чем право прокурора давать письменные указания органам дознания должно быть сохранено в полном объеме, без указанных ограничений. Одним из эффективных средств обеспечения режима постоянного выявления нарушений закона в процессуальной деятельности органов предварительного расследования выступает право прокурора знакомиться с материалами проверки сообщения о преступлении, а также уголовного дела в любое время. В настоящее время процессуальная форма реализации этого права, а также корреспондирующей с ним обязанности органов предварительного расследования не нашли в законе четкого отражения. Представляется необходимым предусмотреть в УПК РФ две процессуальные формы ознакомления прокурора с материалами уголовного дела, а также проверки сообщения о преступлении: 1) представление прокурору таких материалов по его требованию; 2) непосредственное ознакомление прокурора с указанными материалами на месте, то есть в месте производства проверки либо предварительного расследования. При этом целесообразно предусмотреть срок представления указанных материалов прокурору, который не может превышать 24 часов с момента поступления соответствующего требования, либо немедленно, в случае ознакомления с данными материалами на месте. Одной из эффективных форм выявления нарушений закона может стать участие прокурора в следственных действиях, при котором он будет иметь возможность непосредственно воспринимать ход его проведения и в процессе его производства или непосредственно по окончании заявлять требование об устранении допущенных нарушений, которые, наряду с принятыми мерами, направленными на их устранение, должны вноситься в протокол следственного действия либо рассматриваться и разрешаться в общем порядке, предусмотренном ст. ст. 37, 38 УПК РФ. В настоящее время, исходя из смысла ч. 5 ст. 164 УПК РФ, прокурор может участвовать в следственном действии только по инициативе следователя или дознавателя. Возможность прокурора по своему усмотрению участвовать в следственных действиях, в которых, по его мнению, могут быть допущены грубые нарушения закона, ущемлены права и свободы человека и гражданина, позволит ему оперативно выявить и пресечь такие нарушения и, как следствие, избежать признания доказательств, полученных в результате его производства, недопустимыми. Вместе с тем в контексте изменившихся представлений о роли прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства право прокурора вмешиваться в ход производимого следственного действия должно быть ограничено и может возникать лишь в случаях выявления им грубого нарушения закона, ущемления прав и свобод человека и гражданина, а принятые им меры должны ограничиваться пределами устранения выявленных нарушений. Таким образом, это право прокурора будет корреспондировать с процессуальной самостоятельностью следователя, при которой он вправе самостоятельно определять тактику следственного действия, направлять ход расследования. Процессуальные средства выявления нарушений закона утрачивают всякий смысл в отсутствие эффективного процессуального механизма обеспечения их устранения. До внесения анализируемых изменений в УПК РФ прокурор обладал широким кругом полномочий как по пресечению выявленных нарушений закона (право отменять незаконные и необоснованные постановления следователя, дознавателя, давать им обязательные для исполнения письменные указания, в том числе по вопросам устранения допущенных нарушений законности и др.), так и по предупреждению потенциально возможных нарушений. К числу последних относилось предварительное согласование наиболее важных процессуальных решений органов предварительного следствия и органов дознания. В настоящее время полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона сохранились только по отношению к процессуальным решениям органов дознания. Анализ юридической природы данного полномочия позволяет сделать вывод о том, что оно более характерно для несвойственной прокурору в настоящее время функции процессуального руководства расследованием, чем для функции надзора. В новых условиях прокурор выступает лишь гарантом исполнения закона, в то время как организатором (субъектом, осуществляющим руководство и управление) процессуальной деятельности по расследованию преступлений органами предварительного следствия является руководитель следственного органа. С учетом этого представляется что полномочия по предупреждению нарушений закона должны быть преимущественно закреплены за руководителем следственного органа, а по пресечению и устранению таких нарушений - за прокурором. Таким образом, передача полномочий по предупреждению нарушений закона следователем из компетенции прокурора в компетенцию руководителя следственного органа представляется обоснованной. Кроме того, следует отметить, что изъятие из компетенции прокурора полномочий по предварительному согласованию отдельных процессуальных решений органов предварительного расследования не означает выведение этих решений за рамки предмета надзорной деятельности прокурора, так как он имеет возможность применения процессуальных средств прокурорского реагирования в отношении этих решений уже после их принятия. До внесения анализируемых изменений в УПК РФ одним из наиболее эффективных процессуальных средств устранения нарушений закона, допущенных органами предварительного расследования, выступало право прокурора отменить незаконные и необоснованные постановления следователя и дознавателя. После проведенных преобразований это право прокурора сохранилось лишь в части отмены постановлений органов дознания. В целом позиция о недопустимости прямой отмены прокурором постановлений, выносимых должностными лицами иных ведомств (органов дознания и предварительного следствия), рассматриваемая как общее правило, соответствует определенной выше концепции разделения процессуальных функций, так как данное полномочие представляется более характерным для функции процессуального руководства расследованием. Однако в исключительных случаях, когда необходима оперативность в устранении выявленных нарушений закона, применение данного средства представляется обоснованным. К числу таких случаев могут быть отнесены, во-первых, устранение нарушений законности при применении процессуальных мер, ограничивающих основные права и свободы человека и гражданина, во-вторых, при принятии наиболее важных процессуальных решений, определяющих итоговые решения по делу. В действующей редакции УПК РФ такое исключение предусмотрено лишь применительно к постановлениям следователя о возбуждении уголовного дела. Представляется, что в круг процессуальных решений, принимаемых органами предварительного следствия, отмена которых возможна на основании постановления прокурора, должны входить также решения о прекращении уголовного дела (уголовного преследования), приостановление производства по делу, а также такие правоограничительные решения, как задержание подозреваемого или избрание иных мер процессуального принуждения. Изъяв из компетенции прокурора полномочие по отмене незаконных и необоснованных постановлений следователя, законодатель ввел в УПК РФ такое новое процессуальное средство прокурорского реагирования, как требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия и дознания. Однако правовое регулирование механизма реализации данного процессуального средства далеко от совершенства. Так, руководитель следственного органа в случае несогласия с данным требованием всего лишь информирует прокурора об этом, после чего это требование не исполняется. Таким образом, законодатель предусмотрел процедуру, предполагающую необязательность исполнения органами предварительного следствия указанных требований прокурора, которые могут быть блокированы в упрощенном порядке процессуальной самостоятельностью последних. На это указывает и предусмотренная ч. 4 ст. 39 УПК РФ процедура, при которой, для того чтобы исполнить требование прокурора, следователю необходимо соответствующее указание руководителя следственного органа. Кроме того, исходя из содержания понятия "информировать", можно сделать вывод о том, что, совершая данное процессуальное действие (то есть информируя прокурора о принятом решении), руководитель следственного органа не обязан даже обосновывать и мотивировать принятое решение. В законе также не конкретизируется, в какой - письменной или устной - форме должна быть представлена прокурору данная информация. Кроме того, как было отмечено ранее, прокурору в процессе устранения нарушений закона, по сути, отводится лишь роль пассивного наблюдателя, при которой он, выявив в ходе предварительного следствия нарушение закона, даже не вправе давать следователю письменные указания о том, какие следственные или иные процессуальные действия необходимо произвести для их устранения, а также восстановления нарушенных прав участников процесса и установленной процедуры уголовного судопроизводства. За рамками правового регулирования также остается процессуальный срок рассмотрения и разрешения указанных требований прокурора, что не будет способствовать оперативности устранения выявленных прокурором нарушений закона и может привести к значительному разрыву во времени между моментом выявления и моментом устранения допущенного нарушения. Представляется малоэффективной и предусмотренная ч. 6 ст. 37 УПК РФ процедура, при которой прокурор, в случае отказа в удовлетворении его требования, поэтапно предъявляет его вышестоящим руководителям следственных органов, вплоть до высшего руководителя следственного органа (Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или руководителя следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти)), так как в конечном итоге окончательное решение все равно принимает не высший руководитель следственного органа, а Генеральный прокурор Российской Федерации. В целях устранения указанных недостатков необходимо предусмотреть в законе процедуру, предполагающую обязательность неукоснительного исполнения требований прокурора об устранении нарушений закона, а также вытекающих из них письменных указаний о мерах по их устранению, квалификации деяния и объеме обвинения. Такое требование, а также указания могут быть блокированы процессуальной самостоятельностью следователя, однако в усложненном порядке, предполагающем обжалование следователем, с согласия руководителя следственного органа, данного требования, а также указаний в полном объеме или в части поэтапно вышестоящим прокурорам, согласно их иерархической подчиненности, вплоть до Генерального прокурора Российской Федерации, решение которого является окончательным. При этом принесение жалобы на требование прокурора, а также вытекающие из него указания не должны приостанавливать исполнение требований и указаний прокурора соответственно в полном объеме или в части, в которой они обжалуются, до момента разрешения жалобы следователя вышестоящим прокурором по существу, за исключением случаев, предусмотренных в ч. 3 ст. 39 УПК РФ.

Название документа