Обеспечение законности нормативных правовых актов, регулирующих осуществление разрешительной системы, средствами прокурорского надзора

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ, СРЕДСТВАМИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА <1>

Н. В. СУБАНОВА

Субанова Наталья Викторовна, заведующая отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Автором проанализировано содержание прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов как основного направления прокурорско-надзорной деятельности за исполнением законов о разрешительной системе. На основе анализа исходных теоретических категорий, практики правового регулирования и правоприменения, с привлечением данных о состоянии законности исследованы особенности данного направления прокурорского надзора, свойственные ему средства. Показаны типичные нарушения законов, допускаемые органами государственной власти и местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов, регулирующих осуществление разрешительной системы.

Ключевые слова: конституция; закон; прокуратура; надзор; акт; законность; полномочия; реагирование; средства; нарушение.

Ensuring legitimacy of normative legal acts regulating effectuation of licensing system by means of procurator's supervision N. V. Subanova

Subanova Natal'ya Viktorovna, head of the department of the Scientific research institute of Academy of the General procurator office of the Russian Federation, candidate of juridical sciences.

The author analyzed the contents of prosecutorial supervision over the legality of normative acts as a principal direction of prosecutors' supervisory activity in the field of adherence to the laws pertaining to authorization system. Basing on the analysis of initial theoretical categories and the practical work in the area of law regulation and law enforcement and using data on the situation with legality reinforcement, the author made a research work into peculiarities of this trend of prosecutorial supervision and into the means that are inherent in it. The typical infringements of the law that the state authorities and local governments allow themselves in adopting some normative legal acts that regulate the implementation of authorization system, are presented.

Key words: constitution; law; prosecution service; supervision; act; legality; power; reaction; means; infringement.

Прокурорский надзор за законностью нормативных правовых актов является основным направлением прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе. Выявление и устранение свойственными ему средствами нарушений законов, в том числе создающих условия для коррупции (с учетом повышенного коррупционного риска разрешительной сферы), минимизация и (или) ликвидация их последствий осуществляются в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15 мая 2010 г. N 209 "Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции" прокурорам предписано усилить надзор за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, включая акты, устанавливающие запреты и ограничения в сфере предпринимательской деятельности, реализации прав и свобод граждан. Оценка законности правовых актов государственными органами, в число основных задач которых входит обеспечение точного исполнения законов, строится, по существу, на единых выработанных теорией и практикой принципах и критериях, не исключающих, конечно, различной процедуры и способов устранения нарушений законов. Вместе с тем методологическая основа проводимой различными органами и организациями оценки соответствия законам правовых актов, думается, требует общего закрепления (в том числе в рамках систематизации законодательства). Трактовка законности правовых актов как системы подлежащих обязательному исполнению требований, предполагающих: издание правовых актов в формах, установленных Конституцией Российской Федерации, верховенство законов и обеспечение иерархии актов по степени их юридической силы, своевременное издание, изменение или отмена правовых актов компетентными органами в установленном порядке, обеспечение реализации правовых актов, наличие процедур осуществления контроля за исполнением и применением правовых актов <2>, подразумевает наличие четкой организации надзора применительно к органам прокуратуры всех уровней. -------------------------------- <2> Ястребов В. Б. Методология оценки законности нормативных актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Укрепление законности в экономике, социальной сфере и административной деятельности средствами прокурорского надзора. Сборник научных трудов. М., 2000. С. 126.

Прокурорский надзор за соответствием законам нормативных правовых актов, регулирующих осуществление разрешительной системы, издаваемых перечисленными в ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" объектами, осуществляется на систематической основе. В целях предотвращения нарушений законов прокуроры осуществляют мониторинг региональных и муниципальных нормативных правовых актов, активно участвуя в их подготовке: своевременно запрашивают и изучают проекты с составлением заключений, содержащих правовой анализ; участвуют в работе комитетов, комиссий и рабочих групп органов публичной власти; направляют в адрес руководителей замечания и предложения об устранении выявленных несоответствий законам <3>. -------------------------------- <3> Приказ Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" // СПС "КонсультантПлюс".

Одним из наиболее важных профилактических средств является информирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации о недостатках в правотворческой деятельности, направление им обобщенных сведений о состоянии законности в разрешительной сфере, результатах проведенных прокурорами проверок. Например, прокуратурой Рязанской области с целью недопущения принятия незаконных правовых актов в сфере лицензирования принимались меры превентивного характера. Проектом Постановления Правительства области "О внесении изменений в Постановление Правительства Рязанской области "Об организации лицензирования пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения на территории Рязанской области" в противоречие федеральному законодательству устанавливалась необходимость предоставления заявителем для получения лицензии заключения органа местного самоуправления об отсутствии обстоятельств, которые могут существенно осложнить проведение работ, связанных с пользованием недрами (застройка территорий, прокладка автодорог, линий электропередачи, иных коммуникаций и др.). Приведенные нормы обладали коррупциогенным потенциалом ввиду их неопределенности. В результате прокурорского вмешательства проект Постановления был снят с рассмотрения и доработан. При выявлении противоречащих закону нормативных правовых актов выбор средства реагирования определяется направленностью на скорейшее устранение нарушений закона в целях сведения к минимуму возникающих в результате продолжительного действия на местах незаконных правовых актов конфликтов между властными структурами и населением <4>. Применение альтернативных мер в виде принесения протеста на противоречащий закону правовой акт либо обращения в суд с требованием о проверке соответствия такого акта закону (ст. 22, 23, 28 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации") является обязательным во всех случаях выявления прокурором противоречащих закону правовых актов. Подмена их внесением представлений и способами информативного воздействия недопустима и, как правило, неэффективна. -------------------------------- <4> Рабко Т. Меры прокурорского реагирования как средство обеспечения законности правовых актов субъекта Российской Федерации: общая характеристика типичных и нетипичных форм // Уголовное право. 2002. N 1. С. 82 - 84.

Необходимо отметить, что число выявленных органами прокуратуры за последние пять лет в сфере лицензирования незаконных правовых актов несколько снизилось. В настоящее время доля незаконных правовых актов от общего числа выявляемых нарушений законов о лицензировании составляет менее 1%, что, думается, свидетельствует об улучшении состояния законности в этой части и является отражением в том числе многолетней практики прокурорского надзора за законностью правовых актов. Обобщение практики надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления в рассматриваемой сфере свидетельствует, что наиболее типичные нарушения законов в целом сводятся к необоснованному расширению полномочий органов публичной власти. Распространение получило неправомерное расширение оснований для отказа наделенных разрешительными полномочиями органов субъектов Российской Федерации в предоставлении разрешений, продлении их действия, приостановлении, аннулировании, переоформлении и т. п. В том числе типичные нарушения представляют собой: - неправомерную подмену уведомительного порядка регулирования отдельных видов деятельности разрешительным. Отсутствие выраженного разграничения разрешений и уведомлений может приводить к злоупотреблениям органов исполнительной власти (их должностных лиц), нарушениям прав невластных субъектов. Выяснить существо регулирования в приведенных случаях, как показывает практика, возможно лишь путем детального анализа характера осуществляемого производства, выяснения наличия признаков разрешительной деятельности. Иллюстрацией служат факты неправомерной корректировки субъектами Российской Федерации федерального режима регистрации по месту пребывания и месту жительства путем прямого установления обусловленности реализации прав и свобод наличием регистрации (в том числе с введением разрешительного порядка <5>; искажения уведомительной системы проведения массовых мероприятий <6>. -------------------------------- <5> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 13 октября 2009 г. N 1309-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Амайгаджиева А. Д. на нарушение его конституционных прав положениями Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. N 4-П по делу о проверке п. 10, 12, 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713; Постановление Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. N 7-П по делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан // СПС "КонсультантПлюс"; Определение Верховного Суда РФ от 21 июня 2006 г. N 16-Г06-12 // СПС "КонсультантПлюс". <6> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 год от 03.03.2011 // Российская газета. N 101. 2011; Определение Верховного Суда РФ от 8 июня 2010 г. N 41-В10-6 // СПС "КонсультантПлюс".

Так, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации <7> было установлено, что предусмотренные нормативными актами города Москвы и Московской области положения об уплате сбора и представлении квитанций о его уплате как условие регистрации гражданина противоречат законодательству и фактически устанавливают иной, разрешительный правовой режим регистрации граждан, который не соответствует основному праву каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно выбирать место жительства; -------------------------------- <7> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы // СПС "КонсультантПлюс".

- введение субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления разрешительного порядка регулирования отдельных видов деятельности в случаях, не предусмотренных федеральным законодательством. Например, как установлено проверками, проведенными Волжской природоохранной прокуратурой в 2010 г., в нарушение Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии", Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органами государственной власти Нижегородской, Костромской, Ивановской и других областей в нормативных правовых актах в сфере ветеринарного законодательства устанавливались сроки действия свидетельств о регистрации специалистов в области ветеринарии, занимающихся предпринимательской деятельностью, что влекло за собой нарушение права заниматься предпринимательской деятельностью после истечения установленного срока регистрации. По результатам рассмотрения протестов прокурора внесены изменения в ряд нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих регистрацию специалистов в области ветеринарии. По свидетельству правоприменительной практики в последнее время распространение получило введение скрытой формы лицензирования (в виде разного рода дополнительной сертификации, получения разрешений на право торговли, свидетельств, аттестации, регистрации и т. п.); - установление не предусмотренной федеральным законодательством платы за осуществление разрешительной деятельности (разрешительных процедур). По инициативе заместителя прокурора Томской области отменено изданное заместителем главы администрации (губернатора) области с нарушением требований ч. 3 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" Положение о порядке оказания консультационных услуг по вопросам лицензирования образовательной деятельности учреждений среднего и высшего профессионального образования, в соответствии с которым право оказывать консультационные услуги по вопросам лицензирования образовательной деятельности было предоставлено хозяйствующему субъекту - ООО "Б." на платной основе. Устанавливалась обязанность общества выдавать соискателям лицензии справки, подтверждающие готовность документов для представления в лицензирующий орган, и предупреждать их о предусмотренной законодательством ответственности. Стоимость и порядок расчетов за консультационные услуги ООО "Б." утверждались директором субъекта предпринимательства по согласованию с лицензирующим органом; - усложнение порядка легитимации разрешительными органами правоспособности соискателей разрешения (например, введение конкурсного порядка получения лицензий в тех случаях, когда федеральным законодательством это не предусмотрено). Так, проверкой соблюдения прав граждан при участии в долевом строительстве многоквартирных домов, проведенной органами прокуратуры в 2011 г., выявлены незаконные нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления в сфере долевого строительства, связанные с созданием искусственных административных барьеров для получения разрешений на строительство и оформления земельно-правовых отношений. Неправомерному правотворчеству субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления способствует неопределенность разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также коллизии федерального законодательства, регламентирующего функционирование разрешительной системы. Имеет место несвоевременное принятие органами государственной власти и местного самоуправления в установленных случаях нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию предусмотренного федеральными законами разрешительного порядка. Например, во многих муниципальных образованиях длительное время не обеспечивалось необходимое нормативное правовое регулирование в сфере градостроительной деятельности. В нарушение требований ст. 8, 30 и др. Градостроительного кодекса Российской Федерации не разрабатывались и не принимались нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, в частности порядок подготовки и утверждения документов территориального планирования муниципальных районов; правила землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий; порядок выдачи разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенных территориях; порядок ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района. Бездействие органов местного самоуправления, способствующее нарушениям прав граждан и юридических лиц, являлось основанием для прокурорского реагирования. Только в Курской области прокурорами районов на имя глав муниципальных образований в ходе проведенной в 2010 г. проверки внесено более 100 представлений, объявлено 32 предостережения, направлено в суд 13 исковых заявлений о признании незаконным бездействия органов местного самоуправления по подготовке документов территориального планирования. Нельзя не отметить необходимость совершенствования правового регулирования прокурорского надзора за законностью правовых актов. Так, п. 1 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предусматривает надзор за соответствием законам издаваемых поднадзорными объектами (органами и должностными лицами) правовых актов. Можно отметить внутреннее противоречие норм данной статьи: если предметом надзора в целом является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов поднадзорными объектами, то надзор за законностью издаваемых ими правовых актов ограничен лишь соответствием законам. Между тем проблема обеспечения соответствия всех правовых актов Конституции Российской Федерации, имеющей особый статус, занимающей верховенствующее положение в иерархии нормативных правовых актов, в настоящее время стоит достаточно остро (в особенности, как представляется, с учетом распространения конституционных деликтов в разрешительной сфере). Например, Ю. А. Тихомиров выделяет семь критериев такого соответствия: отражение конституционных идей и принципов; правильное использование конституционных понятий; принятие акта правомочным субъектом; учет места акта в правовой системе и требований к его форме; соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу; корреляция смысла норм правового акта и соответствующих норм Конституции; устойчивое правоприменительное толкование и разъяснение смысла правовых норм <8>. Пункт 3 ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прямо упоминает о включении в сферу внимания прокурора несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации не только законам, но и непосредственно Конституции Российской Федерации. Приказом Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" также акцентируется необходимость осуществления надзора за соответствием нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации. -------------------------------- <8> Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 257.

В контексте сказанного предмет прокурорского надзора за законностью правовых актов, на наш взгляд, требует конкретизации путем соответствующего дополнения п. 1 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Литература

1. Ястребов В. Б. Методология оценки законности нормативных актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Укрепление законности в экономике, социальной сфере и административной деятельности средствами прокурорского надзора. Сборник научных трудов. М., 2000. 2. Рабко Т. Меры прокурорского реагирования как средство обеспечения законности правовых актов субъекта Российской Федерации: общая характеристика типичных и нетипичных форм // Уголовное право. 2002. N 1. 3. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 год от 03.03.2011 // Российская газета. N 101. 2011. 4. Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. 5. Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы // СПС "КонсультантПлюс". 6. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. N 4-П по делу о проверке п. 10, 12, 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 // СПС "КонсультантПлюс". 7. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. N 7-П по делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан // СПС "КонсультантПлюс". 8. Определение Верховного Суда РФ от 21 июня 2006 г. N 16-Г06-12 // СПС "КонсультантПлюс". 9. Приказ Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" // СПС "КонсультантПлюс". 10. Определение Конституционного Суда РФ от 13 октября 2009 г. N 1309-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Амайгаджиева А. Д. на нарушение его конституционных прав положениями Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс". 11. Определение Верховного Суда РФ от 8 июня 2010 г. N 41-В10-6 // СПС "КонсультантПлюс".

Название документа