Вопросы ограниченного участия прокурора в гражданском процессе

ВОПРОСЫ ОГРАНИЧЕННОГО УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ

И. М. БАЙКИН

Байкин И. М., помощник прокурора г. Кушвы Свердловской области.

В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Изменение принципов правового регулирования, расширение диспозитивных начал гражданского процесса, становление принципа состязательности и равноправия сторон вызывает необходимость изменения статуса прокуратуры в системе органов государственной власти в целом и правового положения прокурора в гражданском процессе в частности. До принятия ГПК РФ 2002 г. прокурор имел возможность обращения в суд в защиту интересов граждан без каких-либо ограничений. В литературе существуют различные мнения по вопросу участия прокурора в рассмотрении судом гражданских дел. Одни полагают, что прокурор должен обращаться в суд в защиту прав граждан без каких-либо ограничений. Другие, напротив, им возражают и приводят свои, как представляется, справедливые доводы об ограниченном праве на предъявление иска прокурором в защиту интересов гражданина. В связи с этим представляется актуальным рассмотреть вопросы, как говорится, "за" и "против" участия прокурора в гражданском процессе. Так, по мнению Г. А. Жилина, "приоритет частноправового интереса требует ликвидировать участие прокурора в гражданском процессе" <1>. -------------------------------- <1> Жилин Г. А. Цели гражданского судопроизводства и их реализация в суде первой инстанции. М., 2000. С. 214.

Зададимся в таком случае вопросом: что следует понимать под частноправовым интересом? Если под частноправовым интересом следует понимать невмешательство прокурора в частные дела гражданина, то это одно. Ведь при подаче прокурором иска в суд может возникнуть конфликт частного и публичного интереса. Получается, что прокурор берет на себя обязанность защищать интересы гражданина, по сути, лишая его права самостоятельно начинать гражданский процесс по своему усмотрению, т. е. выразить свое волеизъявление. Кроме того, гражданин может быть и вовсе не заинтересован в государственной опеке прокурора, а прокурор, выходит, может действовать вопреки его волеизъявлению, более того, он нарушает неприкосновенность частной жизни гражданина. Можно рассмотреть и другую ситуацию, когда гражданин самостоятельно может обратиться в суд, минуя прокурора, и для этого у него есть все предпосылки (например, он может оплатить услуги представителя и т. д.). Однако указанный гражданин по тем или иным причинам желает, чтобы в суд в его интересах обратился прокурор, т. е. хочет заручиться поддержкой прокурора, авторитет которого, по его мнению, не вызывает сомнений ни у суда, ни у ответчика, а также имеет меркантильный интерес, пытаясь сэкономить денежные средства на оплату услуг представителя. Думается, однозначно, что защита такого гражданина не прибавит прокурору авторитета, а вот работы прокурору, которой у него и без того достаточно, добавит. Другое дело если гражданин не может самостоятельно осуществить право на судебную защиту, то здесь помощь прокурора ему просто необходима. В этих ситуациях полагаю, что принцип ограниченного участия прокурора в гражданском процессе, установленный в ходе реформы гражданского судопроизводства в целом, оправдан и установлен законодателем верно. Тем более с учетом ст. 2 Конституции Российской Федерации, установившей, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Однако сторонники безусловного права прокурора на обращение в суд в интересах гражданина в обоснование своей позиции могут исходить из той же ст. 2 Конституции Российской Федерации, поскольку все-таки обязанность защиты прав граждан государство на себя приняло, а раз так, то оно не должно отказываться от своих обязательств ни под какими условиями. "Ведь если гражданин согласен на защиту его интересов прокурором и настаивает на этом, то где тут нарушение приоритета частноправового интереса?" - спросят они. "Почему прокурор как орган государства, осуществляющий надзор от имени Российской Федерации за соблюдением прав человека и гражданина, стеснен на сегодняшний день в самом эффективном способе защиты прав любого гражданина правом на обращение с иском в суд?" - возразят они же. Здесь возникает вопрос, не будет ли ч. 1 ст. 45 ГПК РФ специальным юридическим приемом для отказа государства от своих обязанностей по защите прав граждан? Не будет ли это по большому счету переложением обязанности со стороны государства на гражданина согласно известному правилу "vigilantibus jura scripta sunt (кто хочет осуществить право, тот должен заботиться об этом)" <2>? -------------------------------- <2> Цит. по: Сапожников С. ГПК РФ: перспективы развития формальной диспозитивности // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. N 2; СПС "КонсультантПлюс".

Отвечу, что в этих возражениях не видится какого-либо нарушения закона со стороны государства. Главное предназначение судебной власти - обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2001 г. N 10-П подчеркивается: "Конституционный принцип правового государства, возлагающий на Российскую Федерацию обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, предполагает установление такого правопорядка, который должен гарантировать каждому государственную защиту его прав и свобод" <3>. -------------------------------- <3> Российская газета. 2001. 11 июля.

Вряд ли кто-то будет оспаривать утверждение, что принцип равенства всех перед законом и судом предполагает, что одни могут самостоятельно обратиться в суд без какой-либо поддержки со стороны государства, другие же - нет. Перед первыми государство выполнило свои обязанности, заключенные в ст. 2 Конституции Российской Федерации, а именно создало им все условия (социальные, экономические, правовые и др.) для реализации их права на судебную защиту. Вторым - нет. В этом-то и заключается основная задача государства: наделить прокурора полномочием по защите интересов определенной категории субъектов, не равных перед законом и судом, поскольку испытывают трудности определенного характера, которые препятствуют им без помощи государства реализовать конституционное право на судебную защиту. Теперь рассмотрим мнения авторов, которые полагают, что прокурор должен обладать правом на обращение в суд в защиту любого гражданина без каких-либо условий. По мнению К. Амирбекова, "в условиях действия ГПК РФ 2002 г. прокурор не может добиться восстановления через суд нарушенного права непубличного характера. Его полномочия в этой области ограничиваются предостережением, представлением и протестом, в случае отклонения которых он не может дело передать в суд, хотя известно, что прокурорско-надзорная функция без права на обращение в суд является фикцией. Сила прокурорской власти всегда состояла в том, что в случае отклонения своего акта реагирования прокурор имел право обратиться в суд по любому вопросу и, добившись в суде удовлетворения своего требования, восстановить справедливость и законность" <4>. -------------------------------- <4> См., подробнее: Амирбеков К. Общий надзор в условиях реформирования судопроизводства // Законность. 2003. N 9; СПС "КонсультантПлюс".

Довод автора о том, что "надзорная функция прокурора без права на обращение в суд является фикцией", представляется спорным, поскольку право прокурора на обращение в суд на противоречащий закону правовой акт должно рассматриваться системно с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. Тем более что согласно ч. 1 ст. 23 Закона на противоречащий закону правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления прокурором приносится протест в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Статья 251 ГПК РФ наделяет прокурора компетенцией только на обращение с заявлением в суд о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части. В случае наделения прокурора правом обращаться в суд, если имеются факты невыполнения актов прокурорского реагирования (например, представления, протеста, предостережения), то в итоге придем к тому, что прокурор будет защищать интересы каждого обратившегося в прокуратуру гражданина. Здесь хотелось бы обратить внимание, что отсутствие безусловного права прокурора на обращение в суд в защиту любого гражданина ни в коем случае не умаляет право прокурора как надзорного органа. Так, И. А. Ильин писал о том, что "государство со слабой властью нежизнеспособно. Ослабление власти есть умерщвление государства" <5>. -------------------------------- <5> Ильин И. А. Теория права и государства. М.: Издательство "Зерцало", 2003. С. 288 - 289.

Вместе с тем надо полагать, что термины "отсутствие полномочий" и "слабость полномочий" несут разную смысловую нагрузку. Если в первом случае у субъекта нет совокупности прав и обязанностей на какое-либо действие (в нашем случае это прокурор), то во втором случае у него имеются как права, так и обязанности, но отсутствуют реальные механизмы, позволяющие понудить лицо к действиям в интересах управомоченного лица. Какой бы хотелось привести аргумент в защиту мнений авторов, которые полагают, что прокурор должен обладать правом на обращение в суд в защиту любого гражданина без каких-либо условий? Самый главный довод заключается в том, что это позволит снять с прокурора обязанность доказывания перед судом уважительности причин, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд, либо обоснованности предъявления прокурором заявлений в защиту неопределенного круга лиц, интересов государства. В результате этого удастся изжить проблему неоднозначного толкования судами ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. Судебная практика показывает, что основания, по которым прокурор может предъявить заявление в суд в защиту, например, несовершеннолетнего в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, судьями толкуется по-разному <6>. -------------------------------- <6> См., подробнее: Байкин И. М. Проблемы реализации права несовершеннолетнего на судебную защиту при предъявлении иска прокурором // Законность. 2008. N 4; Простова В. М. Практика рассмотрения судами гражданских дел по заявлениям прокуроров, предъявленным в защиту социальных прав граждан // Современное право. 2007. N 1; СПС "КонсультантПлюс".

В связи с чем в прокурорской практике возникают ситуации, когда, по мнению прокурора, гражданин действительно не может самостоятельно обратиться в суд. Вместе с тем суд, напротив, придерживается другой позиции и отказывает прокурору в принятии такого заявления. Такие возникающие в правоприменительной практике проблемы требуют правовой определенности. Иначе будет нарушаться принцип равенства перед законом и судом незащищенной категории граждан. Отсутствие единообразия судебной практики по применению прокурором полномочий в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК РФ вызывает настороженность. Тем более отсутствуют на этот счет разъяснения со стороны Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Нередко прокурорам приходится отстаивать в Верховном Суде Российской Федерации обоснованность использования полномочий в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, принимая исчерпывающие меры к надзорному оспариванию судебных постановлений <7>. -------------------------------- <7> По надзорным представлениям Генерального прокурора Российской Федерации решения судов нижестоящих инстанций Судебной коллегией по граждански делам ВС РФ отменены для рассмотрения дела по существу (см.: Определение ВС РФ от 24 августа 2006 г. N 66-Впр06-9; Определение ВС РФ от 1 июня 2007 г. N 81-Впр07-8; Определение ВС РФ от 24 марта 2008 г. N 37-Впр08-2 и т. д.).

В литературе имеется точка зрения, согласно которой "суды не всегда видят разницу между обращением в суд прокурора в интересах укрепления законности (упомянутая ст. 22 Закона) и обращением в суд прокурора в интересах конкретных граждан, физических лиц (ст. 45 ГПК РФ)" <8>. -------------------------------- <8> См.: Вырастайкин В. Как прокурору защитить человека, закон и интересы государства? // Законность. 2007. N 12; СПС "КонсультантПлюс".

Полагаю, что прокурор не может обратиться в суд по основаниям, которые не предусмотрены процессуальным законодательством. Об этом я упоминал ранее. Во всяком случае, прокурор может обратиться в суд в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК РФ в интересах Российской Федерации. Однако принимает законы и выражает интересы народа и государства Федеральное Собрание Российской Федерации, которое ввело в действие ГПК РФ, по сути, ограничив право прокурора на участие в гражданском процессе. Это значит, что прокурор не может обращаться в суд в интересах укрепления законности, не обосновав уважительность причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд. Иное толкование ч. 1 ст. 45 ГПК РФ приведет к тому, что прокурор будет защищать в интересах Российской Федерации (т. е. законности) нарушенные права любого гражданина, выявленные прокурором в ходе проверки. Подводя итог, представляется, что современная прокуратура - это самостоятельный, достаточно сильный и эффективный орган государственной власти. Сейчас за ней закреплены те полномочия, которые государство считает необходимыми для устранения и предупреждения нарушений закона, восстановления нарушенных прав граждан, государства, в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 45 ГПК РФ и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации".

Название документа