Проблемы организации надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности

ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ НАДЗОРА ЗА ЗАКОННОСТЬЮ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Г. ДЫТЧЕНКО, Е. НИКИТИН

Дытченко Г., прокурор отдела по надзору за следствием и дознанием ГУВД и ОРД ГУВД и РУВД прокуратуры Санкт-Петербурга.

Никитин Е., заведующий кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Надзор за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности как подотрасль прокурорского надзора фактически появился в середине 90-х гг. прошлого столетия в связи с принятием Закона РФ "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" (1992), а впоследствии и Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" (1995). В научно-теоретической и учебно-методической литературе прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие и ОРД, обычно рассматривается в качестве единой отрасли надзора. Такому пониманию способствует законодательное объединение различных по юридической природе элементов предмета прокурорского надзора, использованное в ст. 29 Закона о прокуратуре. Таким образом, прокурорский надзор за законностью ОРД считается составной частью надзора за следствием и дознанием. За время его существования сформировалась определенная правоприменительная практика. В прокуратурах субъектов Федерации были выработаны различные способы его организации. Однако следует констатировать, что значимость данного вида надзора по-прежнему недооценивается многими прокурорами. Отношение же к надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности как к второстепенному и незначительному влечет негативные последствия в виде увеличения количества нарушений прав граждан при производстве оперативно-розыскных мероприятий, снижения результативности самой оперативно-розыскной деятельности. Во многих прокуратурах субъектов Федерации прокуроры, осуществляющие надзор за законностью ОРД, включены в состав отраслевых отделов по надзору за следствием и дознанием, что не позволяет им сосредоточиться в полной мере на исполнении задач прокурорского надзора, установленных Приказом Генерального прокурора от 21 декабря 2007 г. N 207 "Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности". Вместе с тем последние руководящие документы Генеральной прокуратуры РФ - приказы, решения коллегий и координационных совещаний - прямо или косвенно требуют усиления надзора за законностью ОРД, считая законную и эффективную оперативно-розыскную деятельность залогом успешной борьбы с преступностью. В связи с этим попытаемся определить и сформулировать наиболее актуальные на сегодняшний день проблемы организации надзора за оперативно-розыскной деятельностью и наметить пути их разрешения. Проблема первая: отсутствие единой системы осуществления этого вида надзора в масштабах страны. Единственная коллегия Генеральной прокуратуры РФ, посвященная исполнению ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" состоялась 17 сентября 1997 г. Вместе с тем на местах прокуроры остро нуждаются в установлении критериев оценки этой работы, обобщениях положительной практики, возможности сравнения с результатами работы коллег из других регионов и самое главное - в методических рекомендациях, основанных не только на собственном опыте проб и ошибок, но и централизованно обработанной информации, включающей оценку законности тех или иных вариантов решений, прошедших научный анализ и одобренных ведомственным руководством. От централизации и системности зависит оперативность внедрения положительного опыта. Однако, несмотря на предпринятые попытки разработать и использовать методические рекомендации по осуществлению надзора за законностью ОРД в ряде прокуратур субъектов Федерации, до настоящего времени единые методические указания, рекомендованные Генеральной прокуратурой РФ по данному надзору, отсутствуют, а научные изыскания в этой области прокурорской деятельности носят единичный характер. Проблема вторая: отсутствие четко сформулированных критериев оценки деятельности прокуроров, уполномоченных на осуществление надзора за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности. До последнего времени остается открытым вопрос предмета и пределов прокурорского надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности. Если предметом надзора является проверка соблюдения и исполнения закона при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, то как тогда следует относиться к логике включения в обязанности уполномоченных прокуроров способствовать выполнению задач самой оперативно-розыскной деятельности? В частности, В. Осипкин указывает в числе задач надзора за законностью ОРД: содействие оперативным подразделениям в комплексном и активном осуществлении всего объема ОРМ, предусмотренных законодательством; содействие надлежащему документированию произведенных ОРМ; содействие использованию результатов ОРМ в процессе доказывания по уголовным делам в соответствии с положениями уголовно-процессуального законодательства, регламентирующего собирание, проверку и оценку доказательств <1>. Подобный подход подвергнут критике в научной литературе, поскольку, по мнению специалистов, он противоречит сущности надзорной деятельности и нацеливает прокурора на подмену ведомственного контроля <2>. Вместе с тем определенным обоснованием критикуемой позиции служит прямое указание на обязанность уполномоченных прокуроров способствовать как обеспечению гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности при проведении ОРМ, так и выполнению задач ОРД по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных и розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда либо уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, а также розыску без вести пропавших граждан, которое содержится в отраслевом Приказе Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 г. N 207 (п. 4). Аналогичный подход был декларирован и в ранее действовавшем Приказе <3>. -------------------------------- <1> Осипкин В. Н. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью (понятие, организация, методика): Учебное пособие. СПб., 2003. С. 26. <2> Соловьев А. Б., Токарева М. Е, Халиулин А. Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. М., 2000. С. 110 - 111; Мыцыков А. Прокуратура. Проблемы развития // Законность. 2000. N 1. <3> Пункт 3 Приказа Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. N 56 "Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности".

Неоднозначное отношение со стороны специалистов и практиков к вменению в обязанность уполномоченных прокуроров способствовать деятельности правоохранительных органов по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений вызвано опасением дезориентации прокуроров от задач по надзору за соблюдением законов к сугубо ведомственным задачам, при решении которых сотрудниками правоохранительных органов, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, иногда умышленно, допускаются нарушения законодательства с целью достижения требуемых показателей раскрываемости преступлений. В этом случае важно, чтобы прокурор остался на стороне закона, не опасаясь наказания за низкие показатели работы поднадзорных ведомств. Отсюда критерий оценки деятельности прокуроров, уполномоченных на осуществление надзора за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности, нельзя формально отождествлять с показателями раскрываемости преступлений, поскольку прямо пропорциональной зависимости между надзорными проверками и раскрытыми преступлениями либо разысканными лицами нет. Нельзя забывать о том, что на прокуратуру возложена обязанность координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Выявление и раскрытие преступления - единая цель, объединяющая прокурора и оперативно-розыскные подразделения, в связи с чем именно прокурор должен обладать возможностью влиять на выбор средств для ее достижения. Таким образом, соглашаясь с тем, что нельзя оценивать деятельность уполномоченного прокурора формально и только по результатам работы оперативно-розыскных подразделений, следует принять необходимость оценки его деятельности в совокупности с показателями правоохранительных органов. В свою очередь, анализ показателей оперативно-розыскной деятельности должен стать первоначальным действием при оценке деятельности уполномоченного прокурора, исходя из которого необходимо оценивать и принятые меры реагирования. Из приведенных рассуждений можно сделать вывод, что один из важнейших критериев оценки деятельности уполномоченного прокурора - количество выявленных прокурором незаконных действий и решений должностных лиц, допущенных при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. В развитие этой мысли можно предположить, что существует средний статистический показатель, получающийся при соотношении числа выявленных нарушений и числа проверенных материалов. Установив таким путем число в среднем допускаемых нарушений, можно сравнивать его с числом нарушений, выявленных конкретным прокурором, и таким образом оценивать эффективность его работы. Иными словами, необходимо знать статистику количества нарушений законодательства или ошибок в его применении, допускаемых в среднем за определенный период времени или определенный объем работы оперативными службами при осуществлении ОРД, чтобы сравнивать это количество с количеством выявленных нарушений конкретным прокурором. Указанный критерий автоматически обращает нас к количеству проверяемых прокурорами оперативно-розыскных материалов. При этом возникает вопрос: какое количество оперативно-розыскных материалов должен проверять прокурор за определенный период? Однозначного ответа на него нет. Из требований Приказа Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 г. N 207 следует, что в обязанность уполномоченному прокурору не вменяется необходимость проверки всех оперативно-розыскных материалов, находящихся или находившихся в производстве. Возникает сомнение: как же так? Ведь по сложившейся положительной практике расследуемые уголовные дела прокурор проверял все, вне зависимости от "состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов". Отсюда справедливо следует вывод о том, что и все оперативно-розыскные материалы (100%), все дела оперативного учета, заведенные в поднадзорных подразделениях, должны быть проверены в определенный (отчетный) период. Однако, исходя из практического опыта, можно утверждать, что задача по качественной проверке всех оперативно-розыскных материалов, находящихся в производстве служб, осуществляющих ОРД, невыполнима даже за период, равный одному году. Практика показывает, что за год проверяется примерно от 25% до 30% от количества всех находящихся в производстве оперативно-розыскных материалов. При этом оперативно-розыскные материалы по нераскрытым тяжким и особо тяжким преступлениям против личности, по розыску скрывшихся преступников и пропавших без вести лиц в соответствии с приказами и указаниями прокуроров субъектов Федерации проверяются ежемесячно или ежеквартально. Таким образом, можно сделать вывод о том, что при существующей системе надзора за исполнением законодательства об ОРД за год охватывается в лучшем случае примерно 25 - 30% этой сферы деятельности, которая по своей природе во многом состоит из действий, направленных на ограничение прав граждан (на неприкосновенность частной жизни и всех составляющих этой неприкосновенности - личной и семейной тайны, тайны корреспонденции, тайны телефонных переговоров, жилища и т. д.). Будет ли спокоен гражданин, если ему скажут, что при осуществлении оперативно-розыскной деятельности соблюдение его прав и свобод прокуроры в силах обеспечивать только на 25 - 30%? Проблема третья: отсутствие достаточно полных и подробно регламентированных полномочий у прокурора по осуществлению надзорных функций за исполнением законодательства об ОРД. В соответствии со ст. 30 Закона о прокуратуре полномочия уполномоченного прокурора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами РФ. Ведомственные приказы могут только конкретизировать порядок и условия их реализации. Однако УПК РФ в действующей редакции не устанавливает полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. Других федеральных законов, на положения которых дается ссылка в ст. 30 Закона о прокуратуре, определяющих полномочия уполномоченных прокуроров, не принято. В свою очередь, ст. 21 ФЗ об ОРД определяет исключительно круг оперативно-служебных и учетно-регистрационных документов, которые могут быть истребованы и изучены уполномоченным прокурором, не раскрывая при этом способы выявления нарушений законности и акты реагирования на выявленные нарушения законности. Практика идет по пути использования при проведении проверок в поднадзорных оперативно-розыскных органах надзорных полномочий, закрепленных в ст. ст. 22, 27 и 33 Закона о прокуратуре. Порядок и условия их реализации конкретизируются в ведомственном Приказе Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 г. N 207. Уполномоченный прокурор вправе использовать только те акты прокурорского реагирования, которые предусмотрены нормами Закона о прокуратуре: протест, представление, предостережение. Выявив незаконное и необоснованное решение оперативно-розыскного органа, он направляет протест или вносит представление должностному лицу, уполномоченному устранить выявленные нарушения. Кроме того, согласно п. 7 и пп. "в" п. 9 Приказа Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 г. N 207 уполномоченный прокурор может предъявить письменные требования и дать поручения по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам об устранении нарушений закона, которые по тексту Приказа не являются актами прокурорского реагирования. Возникает вопрос о юридической природе права направлять обязательные для исполнения поднадзорными органами требования и поручения, предоставленного уполномоченному прокурору ведомственным Приказом. Возможная ссылка на положения ч. 4 ст. 21 УПК в этой ситуации представляется не совсем корректной, поскольку в этой норме говорится о полномочиях прокурора, установленных УПК РФ. Однако полномочия прокурора в досудебном производстве, установленные ст. 37 УПК, не регламентируют объем его прав при осуществлении надзора за законностью ОРД. В силу законодательных изменений норм УПК и ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" правовая основа дачи прокурором указаний по уголовным делам и делам оперативного учета полностью утрачена (см. ст. 8 ФЗ от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ). В то же время существует потребность компенсировать утрату этого полномочия, что, безусловно, требует законодательного закрепления права прокурора направлять требования и поручения оперативно-розыскным органам. Полагаем, что до внесения таких законодательных изменений было бы целесообразно издание совместного указания Генеральной прокуратуры РФ и правоохранительных органов - субъектов ОРД, в котором следует регламентировать порядок взаимодействия уполномоченного прокурора с оперативно-розыскными подразделениями при осуществлении им надзорной деятельности и реализации предоставленных полномочий. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности был бы гораздо более эффективным, если бы прокурор был наделен большим объемом законодательно установленных полномочий при осуществлении данного надзора. К сожалению, в рассматриваемой сфере он не наделен правом самостоятельной отмены незаконных и необоснованных решений органов, осуществляющих ОРД. На практике масса нарушений законности связана с процедурой заведения и прекращения дел оперативного учета и производства по ним. Если уполномоченный прокурор должен "способствовать достижению задач ОРД", то почему тогда заведение дел оперативного учета не согласовывается с прокурором? Более того, он даже не уведомляется о заведении таких дел. Дать указание о заведении дела оперативного учета при наличии такой необходимости прокурор также не вправе. Почему при прекращении дела оперативного учета оно может спокойно оказаться в архиве, избежав проверки прокурором, так как, согласно существующим требованиям, прокурор не обязан проверять все 100% дел? Почему, скажем, дознаватели в ходе предварительного расследования поставлены под более жесткий контроль, чем оперативные уполномоченные? Неужели субъекты процессуальной деятельности делают больше ошибок, чем оперативные сотрудники, подчас не имеющие юридического образования? Поэтому, с нашей точки зрения, целесообразно более активное участие прокурора в установлении законности ОРД путем согласования с ним решений о заведении или прекращении дел оперативного учета. Таким образом, удалось бы существенно сократить случаи необоснованного заведения и прекращения дел оперативного учета, нарушения сроков при их заведении, а также допускаемые при осуществнутренних дел, в абсолютном большинстве не имеют достаточного опыта оперативной работы, не справляются со своими обязанностями, но заменить их некем. Многие оперативные сотрудники имеют одновременно несколько дисциплинарных взысканий, и стимулировать их новым наказанием тоже не всегда удается. В конечном счете исполнению требований прокурора, которые содержатся в актах прокурорского реагирования, препятствует также пробельность в ведомственной регламентации, поскольку ведомственные приказы по линии ОРД как МВД России, так и других правоохранительных ведомств не определяют механизма рассмотрения и реализации актов прокурорского реагирования. Изменить сложившееся положение только актами прокурорского реагирования невозможно, поскольку необходимо также понимание этой проблемы руководителями оперативных служб и желание с их стороны добиться позитивных перемен. По результатам изложенного следует констатировать, что прокурорский надзор за законностью в ОРД имеет существенную специфику и особое значение, что служит основанием поддержать предложения о законодательном придании ему статуса самостоятельной отрасли надзора. В настоящее время подобная точка зрения получает все большее распространение и понимание среди специалистов и практиков. Действительно, организация и методика надзорной деятельности здесь существенно отличаются от надзора в досудебных стадиях уголовного процесса, что требует создания адекватных условий его осуществления.

Название документа