Из практики прокурорского надзора по гражданским делам

(Редакционный материал)

("Законность", 2008, N 8)

Текст документа

ИЗ ПРАКТИКИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ

Открытие Пенсионным фондом банковских счетов в коммерческих банках для учета бюджетных средств, направляемых на выплату пенсий, признано незаконным.

Заместитель прокурора Нижегородской области обратился в Арбитражный суд Нижегородской области с иском к государственному учреждению - Управлению Пенсионного фонда РФ в Ленинском районе г. Нижнего Новгорода, ОАО "Акционерный Коммерческий Банк "Московский деловой мир" (далее - Банк) при участии третьего лица - Центрального банка РФ в лице Главного управления ЦБ РФ по Нижегородской области о применении последствий недействительности договора банковского счета от 27 сентября 2002 г. в виде закрытия счета, открытого в Нижегородском филиале Банка.

В обоснование заявленного требования прокурор сослался на то, что договор банковского счета, открытый Пенсионным фондом в банке для учета бюджетных средств, направляемых на выплату пенсий, не соответствует положениям п. 2 ст. 155, п. 2 ст. 156 Бюджетного кодекса РФ и п. 4 ст. 16 ФЗ от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (далее - Закон), обязывающим Пенсионный фонд хранить денежные средства на счетах, открываемых в учреждениях Центрального банка РФ, а потому в силу ст. ст. 167, 168 ГК РФ подлежат применению последствия недействительности ничтожной сделки в виде закрытия счета. На территории Нижнего Новгорода есть пять расчетно-кассовых центров Центрального банка РФ, способных выполнять функции по обслуживанию счетов Пенсионного фонда.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 8 июня 2006 г., оставленным без изменения Постановлениями Первого арбитражного апелляционного суда от 27 марта 2007 г. и Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 4 июня 2007 г., в удовлетворении исковых требований отказано.

Отказывая в иске, суд указал, что на счета Пенсионного фонда требования ст. ст. 155, 156 Бюджетного кодекса РФ не распространяются, нарушений бюджетного законодательства не допущено.

Не согласившись с судебными актами, принятыми по делу, заместитель Генерального прокурора РФ внес представление в Высший арбитражный суд РФ об их отмене и принятии нового решения об удовлетворении иска заместителя прокурора Нижегородской области в связи с нарушениями судами единообразия в толковании и применении норм права.

Из представленных материалов следует, что 27 сентября 2002 г. между государственным учреждением Пенсионного фонда РФ в Ленинском районе г. Нижнего Новгорода и ОАО "Акционерный Коммерческий Банк "Московский деловой мир" в лице Нижегородского филиала заключен договор банковского счета, предмет которого - открытие банком счета клиенту (ГУ УПФ в Ленинском районе г. Н. Новгорода) и осуществление расчетно-кассового обслуживания в соответствии с действующим законодательством и условиями этого договора.

На основании упомянутого договора счет был открыт.

Между тем согласно п. 2 ст. 155, п. 2 ст. 156 Бюджетного кодекса РФ в полномочия Банка России входит обслуживание счетов бюджетов, и только в случае отсутствия учреждения Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения им этих функций указанные полномочия могут выполняться кредитными организациями.

Требования названных статей в полной мере распространяются и на денежные средства государственных внебюджетных фондов, поскольку в соответствии со ст. ст. 10, 143 Бюджетного кодекса РФ бюджеты государственных внебюджетных фондов входят в состав бюджетной системы РФ, а средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности.

Пенсионный фонд РФ, будучи участником бюджетного процесса, входящим в бюджетную систему РФ (ст. 152 БК), финансируется в том числе и за счет средств федерального бюджета, в связи с чем на правоотношения, связанные с получением бюджетных средств, распространяются нормы бюджетного законодательства.

Статья 5 Закона об обязательном пенсионном страховании предусматривает, что Пенсионный фонд и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в РФ, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим. Государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда перед застрахованными лицами. Эта норма свидетельствует о придании особой значимости сохранности средств пенсионного страхования в целях обеспечения надлежащих финансовых условий осуществления программ социального развития.

При этом Законом установлены специальные нормы, определяющие порядок хранения денежных средств, находящихся в управлении Пенсионного фонда РФ.

Так, ст. 16 Закона об обязательном пенсионном страховании предусматривает, что денежные средства обязательного пенсионного страхования хранятся на счетах Пенсионного фонда, открываемых в учреждениях Центрального банка России, и только при отсутствии учреждений Банка России - на счетах, открываемых в кредитных организациях, перечень которых на конкурсной основе определяется Правительством РФ.

Выводы судов об отсутствии нарушений бюджетного законодательства и Закона об обязательном пенсионном страховании, поскольку в них нет запрета на открытие в кредитных организациях счетов, предназначенных для учета расходов по средствам Пенсионного фонда РФ, направляемым на выплату пенсий, ошибочны.

В силу ст. 3 Закона об обязательном пенсионном страховании бюджет Пенсионного фонда РФ - это форма образования и расходования денежных средств на цели обязательного пенсионного страхования в РФ.

В структуре расходов бюджета Пенсионного фонда РФ на соответствующий финансовый год, утверждаемого федеральным законом, установлены различные статьи расходов фонда, в том числе и на выплату пенсий. Все средства Пенсионного фонда, как поступающие в доход бюджета фонда, так и направляемые на определенные цели согласно структуре расходов бюджета фонда, учитываются (хранятся) на балансовом счете N 40401 "Пенсионный фонд Российской Федерации". Законодателем не сделаны исключения в части возможности размещения средств бюджета Пенсионного фонда РФ, направляемых на выплату пенсий, в кредитных организациях, кроме как в порядке, предусмотренном ст. 16 Закона об обязательном пенсионном страховании.

Следовательно, оспариваемый счет, открытый в банке территориальным органом Пенсионного фонда, предназначен для обслуживания бюджетных денежных средств, выраженного в их получении, хранении и расходовании, и ведение такого счета входит в функции Банка России.

Установление различных правовых режимов для использования средств бюджета и государственных внебюджетных фондов противоречит принципу открытости и публичности процесса целевого расходования внебюджетных средств, направляемых на обеспечение конституционного права граждан России на пенсионное обеспечение.

Допущенные нарушения бюджетного законодательства и Закона об обязательном пенсионном страховании при заключении договора банковского счета от 27 сентября 2002 г. влекут применение ст. 168 ГК, поскольку сделка не может считаться действительной, если она не соответствует законодательству.

Ссылка судов на ст. 24 ФЗ от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и ст. 18 ФЗ от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", согласно которым доставка пенсий производится территориальным органом Пенсионного фонда, организациями почтовой связи, кредитными и иными организациями, с которыми Пенсионный фонд заключил соответствующие договоры, не может быть принята во внимание, поскольку указанные нормы законов регулируют порядок доставки пенсии по желанию пенсионера.

Между тем предмет спора - договор банковского счета, заключенный на расчетно-кассовое обслуживание между юридическими лицами - территориальным органом пенсионного фонда и банком.

При таких обстоятельствах принятые по делу судебные акты нарушают единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права, поэтому в соответствии с п. 1 ст. 304 АПК подлежат отмене.

Определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 ноября 2007 г. дело передано в Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ для пересмотра в порядке надзора принятых судебных актов.

Президиум согласился с доводами, изложенными в представлении заместителя Генерального прокурора РФ, и Постановлением от 18 декабря 2007 г. отменил принятые по делу судебные акты и обязал ОАО "Акционерный Коммерческий Банк "Московский деловой мир" закрыть счет государственного учреждения "Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в Ленинском районе города Нижнего Новгорода", открытый на основании договора банковского счета от 27 сентября 2002 г.

Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" установлены особые условия привлечения к административной ответственности прокуроров и следователей.

Прокурор Новосибирской области в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, а также в интересах Российской Федерации обратился в федеральный районный суд общей юрисдикции Центрального района г. Новосибирска с заявлением о признании недействительным раздела 2 Алгоритма действий сотрудников органов внутренних дел при выявлении административных правонарушений, совершенных сотрудниками прокуратуры, утвержденного указанием начальника ГУВД Новосибирской области от 27 июля 2006 г.

В обоснование заявления указал, что в нарушение ч. 2 ст. 1.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, ст. 42 Закона о прокуратуре разделом 2 Алгоритма на сотрудников ГАИ возложена обязанность по составлению протокола в отношении работников прокуратуры, совершивших правонарушения в области дорожного движения, хотя в силу приведенных норм федерального законодательства любая проверка сообщений о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем, и производство расследования - исключительная компетенция органов прокуратуры.

Решением федерального районного суда общей юрисдикции Центрального района г. Новосибирска от 29 марта 2007 г. в удовлетворении заявления отказано.

Определением суда кассационной инстанции по гражданским делам Новосибирского областного суда от 7 июня 2007 г. решение федерального районного суда общей юрисдикции Центрального района г. Новосибирска от 29 марта 2007 г. оставлено без изменения, а кассационное представление участвующего в деле прокурора и прокурора Новосибирской области - без удовлетворения.

Определением судьи Новосибирского областного суда от 21 сентября 2007 г. прокурору Новосибирской области отказано в передаче дела в суд надзорной инстанции. С этим Определением согласился и председатель Новосибирского областного суда.

Отказывая в удовлетворении заявления, суды первой и кассационной инстанций исходили из того, что утвержденный указанием начальника ГУВД Новосибирской области Алгоритм действий сотрудников органов внутренних дел при выявлении административных правонарушений, совершенных сотрудниками прокуратуры, направлен на формирование единого подхода к организации деятельности сотрудников ОВД по выявлению и пресечению административных правонарушений, не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав и свобод сотрудников прокуратуры, поскольку составление сотрудниками ГАИ протокола в отношении указанных лиц не отнесено к особым мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении, не связано со служебной деятельностью прокуроров и следователей и является процессуальным действием, не попадающим под предмет регулирования ст. 42 Закона о прокуратуре.

Кроме того, по мнению судов первой и кассационной инстанций прокурор Новосибирской области без уважительных причин пропустил предусмотренный ст. 256 ГПК РФ трехмесячный срок для обращения в суд с указанным заявлением.

В представлении первого заместителя Генерального прокурора РФ, направленном в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ, указывалось на то, что такие выводы судебных инстанций незаконны и необоснованны.

Согласно ст. 1.1, 1.3 КоАП законодательство об административных правонарушениях состоит из указанного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. При этом к исключительному ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, порядка производства по этим делам, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Основные принципы законодательства об административных правонарушениях закреплены в гл. 1 КоАП и заключаются в равенстве всех перед законом, презумпции невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности, обеспечении соблюдения всех требований закона при производстве по делу об административном правонарушении.

Вместе с тем ч. 2 ст. 1.4 КоАП допускает отступления от принципа равенства перед законом и, в частности, предусматривает, что Конституцией РФ и федеральными законами устанавливаются особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц).

Применительно к требованиям этой нормы в ст. 42 Закона о прокуратуре закреплено, что любая проверка сообщений о факте административного правонарушения, совершенного прокурором или следователем, а также производство расследования по делу об административном правонарушении в отношении этих лиц являются исключительной компетенцией органов прокуратуры.

Задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта не допускаются, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц.

Таким образом, федеральным законом установлены особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности прокуроров и следователей, которые заключаются в осуществлении уполномоченными органами прокуратуры незамедлительной проверки сообщения о факте административного правонарушения, совершенного указанными лицами, возбуждении в отношении их дела об административном правонарушении при наличии поводов к его возбуждению и в проведении соответствующего расследования.

Следовательно, предусмотренные ст. ст. 27.1, 28.1, 28.2 КоАП мероприятия по пресечению административного правонарушения, правила возбуждения дела об административном правонарушении применяются с учетом требований ст. 42 Закона о прокуратуре, и в связи с этим протокол об административном правонарушении в отношении прокурора или следователя может быть составлен только вышестоящим прокурором.

В представлении также указывалось, что выводы судов первой и кассационной инстанций о пропуске прокурором Новосибирской области срока для обращения в суд с заявлением не соответствуют положениям ст. 256 ГПК, поскольку из материалов дела следует, что с официальным текстом раздела 2 Алгоритма действий сотрудников органов внутренних дел при выявлении административных правонарушений, совершенных сотрудниками прокуратуры, прокурор Новосибирской области ознакомился только 22 сентября 2006 г. и именно с этой даты ему стало достоверно известно о нарушении прав и свобод прокуроров в области законодательства об административных правонарушениях.

Кроме того, оспариваемый акт по существу содержит правовые нормы, срок действия которых не ограничен временем и которые рассчитаны на неоднократное применение, затрагивают права и свободы неопределенного круга лиц. Учитывая изложенное, с таким заявлением прокурор вправе был обратиться в любое время действия оспариваемого правового акта.

Определением судьи Верховного Суда РФ от 15 апреля 2008 г. дело направлено для рассмотрения по существу в президиум Новосибирского областного суда, Постановлением которого от 30 мая 2008 г. состоявшиеся по делу судебные постановления отменены и вынесено новое решение, которым оспариваемый прокурором акт признан незаконным.

Название документа