Хорошая теория - залог успешной практики

(Карпов Н.)

("Законность", 2008, N 7)

Текст документа

ХОРОШАЯ ТЕОРИЯ - ЗАЛОГ УСПЕШНОЙ ПРАКТИКИ

Н. КАРПОВ

Карпов Н., заведующий кафедрой ИПК РК Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук, доцент.

Результаты обучения слушателей в Институте повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры РФ за несколько последних лет свидетельствуют о необходимости вооружать опытных практических прокурорских работников в достаточной мере и знанием базовых положений теории прокурорского надзора. Завершившие обучение прокуроры отмечают, что хорошее знание теории - залог их успешной практической деятельности, практический опыт должным образом систематизируется, а, кроме того, как руководители, они могут в регионах заложить азы успешной работы у более молодых и менее опытных работников.

Развитие теоретических, фундаментальных основ прокурорского надзора - задача науки, которая должна своевременно учитывать происходящие в обществе и государстве изменения, но в то же время быть и в меру консервативной, чтобы не позволить в призрачном блеске упоительных реформ (все это прокуратура уже проходила, и не раз - как в 70-х годах XIX века, так и в 20-х и 90-х годах века минувшего) разрушить один из важнейших оплотов российской государственности. Однако и практические работники прокуратуры, постоянно ведущие диалог с властью и гражданами нашего государства, как представляется, могут внести существенный вклад в развитие науки прокурорского надзора.

Современные проблемы теории прокурорского надзора напрямую проецируются и на практику.

Прежде всего, говоря о работе прокурора, упоминать только лишь о прокурорском надзоре теперь не совсем юридически грамотно. То же - и с любимой учебной дисциплиной, по которой у большинства действующих прокурорских работников в университетских и институтских дипломах, уверен, стоит отличная оценка. Итак, прокурорский надзор - это в настоящее время уже не столько надзор, сколько в целом прокурорская деятельность.

Статьей 1 Закона о прокуратуре установлено, что прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, а также другие функции. К ним, в частности, относится уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводстве и иные.

Поэтому говорить только о прокурорском надзоре - значит забывать другие важнейшие функции прокуратуры. С их учетом применяемое в настоящее время для характеристики деятельности прокуратуры понятие "прокурорский надзор" должно быть заменено термином "прокурорская деятельность".

Отметим, что в названной статье Закона совершенно определенно говорится именно о функциях прокуратуры. Однако отдельные практические работники отождествляют функции прокуратуры с основными направлениями ее деятельности. Но это вовсе не равнозначные и даже не аналогичные понятия.

Функция прокуратуры - это вид деятельности, обусловленный ее целями и задачами, с собственным предметом, реализуемый посредством специально предусмотренных для этого в законе полномочий. Функции прокуратуры могут устанавливаться только законом.

В то же время основные направления деятельности прокуратуры определяются Генеральным прокурором РФ на определенный период времени (ежегодно - по решению коллегий Генеральной прокуратуры либо без определения времени действия) в зависимости от различных факторов как социально-экономического (к примеру, приоритет надзора за исполнением законов при реализации приоритетных национальных проектов "Образование", "Здравоохранение" и других), так и политического характера (обеспечение надзора за исполнением избирательного законодательства, в особенности в предвыборный и избирательный периоды).

Так, Приказом Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" к приоритетам в деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов отнесены надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина (в том числе прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод), надзор в сфере экономики (прежде всего, надзор за исполнением законов о собственности, земле и предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного и антимонопольного законодательства) и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.

Согласно п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре целями деятельности прокуратуры являются: 1) обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности; 2) защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Вместе с тем задачи деятельности прокуратуры законодательно полномасштабно не определены. Как представляется, к главным задачам прокуратуры следует отнести: а) своевременное выявление правонарушений и их пресечение, предупреждение нарушений закона; б) установление лиц, виновных в их совершении, и привлечение их к установленной законом ответственности; в) восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов государства.

Непростым представляется и вопрос о предмете прокурорской деятельности.

Предмет изучения любой учебной дисциплины юридического профиля представляют собой общественные отношения. Вместе с тем в соответствии, к примеру, со ст. 21 Закона о прокуратуре предмет прокурорского надзора за исполнением законов - соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

С практической точки зрения нельзя не отметить также, что отдельные работники прокуратуры, прибывающие для повышения квалификации в Академию Генеральной прокуратуры РФ, в предмет своей надзорной деятельности, наряду с осуществлением надзора за исполнением законов, включали и проверки исполнения на поднадзорных объектах также положений указов Президента РФ и постановлений Правительства России. При этом соответствующие законодательные акты не содержали отсылочных (бланкетных) норм, на основании которых такие прокурорские проверки были бы обоснованными. Для примера сошлюсь на ст. 3 ФЗ от 10 января 2003 г. "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации", в соответствии с которой федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта на основании названного Устава с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в пределах своей компетенции разрабатывает и в установленном порядке утверждает правила перевозок грузов железнодорожным транспортом и правила перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом. Эти правила представляют собой нормативные правовые акты, которые содержат нормы, обязательные для перевозчиков, владельцев инфраструктур, грузоотправителей, грузополучателей, владельцев железнодорожных путей необщего пользования, других юридических и физических лиц, и регулируют условия перевозок грузов с учетом их особенностей, безопасности движения, сохранности грузов, железнодорожного подвижного состава и контейнеров, а также экологической безопасности. В названном Законе содержится совершенно четкая отсылочная норма, позволяющая прокурорам осуществлять надзор за исполнением соответствующих ведомственных нормативных актов.

Положения нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства России, на которые законодательный акт не содержит ссылки, не являются предметом надзорной деятельности прокурора.

Следующий проблемный вопрос - пределы прокурорского надзора, под которыми следует понимать установленные законодательством ограничители надзорной деятельности прокурора. В первую очередь эти пределы касаются как объектов надзора, так и поводов для его осуществления (теоретически же этот перечень можно значительно расширить). Так, в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре изложен исчерпывающий перечень объектов прокурорского надзора. К ним отнесены, в частности, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти.

Представляется, к их числу нельзя отнести, к примеру, Центральный банк РФ и его территориальные подразделения. В соответствии со ст. 75 Конституции РФ денежная эмиссия в России осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Защита и обеспечение устойчивости рубля - вторая главная конституционная функция Центробанка, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Таким образом, конституционный статус Центрального банка РФ предоставляет ему правовой статус независимой подсистемы государственной власти, основные задачи которой - защита и обеспечение устойчивости национальной валюты - российского рубля, а также осуществление денежной эмиссии.

Эти конституционные основы правового статуса Центробанка подробнее развиваются в ФЗ от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", который (что совершенно обоснованно) полностью дублирует названные конституционные нормы. С другой стороны - названный Федеральный закон, с учетом и в рамках названных конституционных норм, существенно дополняет их. В нем, в частности, определено, что Центральный банк РФ является независимым органом государственной власти, который наделен существенными полномочиями по руководству всей кредитной системой России, в том числе по регистрации кредитных организаций, лицензированию банковских операций, определению порядка проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, по банковскому надзору и привлечению нарушителей банковского законодательства к ответственности. При этом Центробанк - кредитор последней инстанции, не отвечает по обязательствам государства (а государство - по обязательствам ЦБ), ему не принадлежит его уставной капитал и имущество, свои расходы он осуществляет за счет собственных доходов, половину из которых по итогам финансового года перечисляет государству и т. д.

Таким образом, Центральный банк Российской Федерации (равно как и его территориальные учреждения) нельзя отнести к федеральному министерству или иному федеральному органу исполнительной власти, которые, согласно ст. 21 Закона о прокуратуре, являются объектами надзорной деятельности прокурора.

Вряд ли, с учетом изложенных доводов, можно отнести к объектам прокурорского надзора также Счетную палату, Аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ, Администрацию Президента, Аппарат Правительства России, Аппараты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Вместе с тем необходимость осуществления надлежащего прокурорского надзора на этих объектах сомнению не подлежит. Поэтому, на наш взгляд, положения действующего Закона о прокуратуре в этой части подлежат корректировке.

Отдельные прокуроры, как выясняется в ходе повышения их квалификации, буквально понимают положения абз. 2 п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре. В соответствии с этим абзацем проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Однако это требование Закона отнюдь не означает, что прокурор должен сидеть на рабочем месте сложа руки и ждать поступления так называемых сигналов. В п. 6 названного Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 содержится совершенно четкое разъяснение прокурорам о том, что проверки исполнения законов необходимо проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (т. е. обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других материалов, свидетельствующих о допущенных правонарушениях и требующих использования прокурорских полномочий. В качестве повода для прокурорских проверок следует рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

И наконец, что касается полномочий прокурора. Полномочия - составная часть общеправового статуса прокуратуры. Они представляют собой право и обязанность прокурора действовать в определенной ситуации, руководствуясь требованиями закона и с помощью предусмотренных законом правовых способов, позволяющих достичь определенные законом цели. К полномочиям прокурора следует, таким образом, отнести и средства прокурорского реагирования. В конце 90-х годов прошлого века к установленным в первичном варианте Закона средствам прокурорского реагирования была добавлена еще возможность вынесения предостережения о недопустимости нарушения Закона и возбуждения производства об административном правонарушении. И то и другое средство реагирования успешно применялись прокурорами еще на основании союзного законодательства о прокуратуре. Вероятно, прокуроры, начинавшие свою деятельность в то время, помнят и о таких средствах прокурорского реагирования, как вынесение предписания и возбуждение производства о дисциплинарном правонарушении. Отмечу, что в принятом Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ (Постановление N 27-6 от 16 ноября 2006 г.) Модельном законе "О прокуратуре" такие полномочия, как предписание (ст. 27) и постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства (ст. 22), включены в число полномочий прокуратуры. Остается надеяться, что результаты научных поисков и пожелания практиков воплотятся в соответствующие законодательные коррективы.

Название документа