Законность проверок контролирующими органами субъектов хозяйственной деятельности (опыт прокуратуры Казахстана)

(Рябцев В., Агеев А.)

("Законность", 2008, N 6)

Текст документа

ЗАКОННОСТЬ ПРОВЕРОК КОНТРОЛИРУЮЩИМИ ОРГАНАМИ

СУБЪЕКТОВ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

(ОПЫТ ПРОКУРАТУРЫ КАЗАХСТАНА)

В. РЯБЦЕВ, А. АГЕЕВ

Рябцев В., доктор юридических наук, профессор.

Агеев А., Елизовский городской прокурор Камчатского края.

В последнее время все более обостряется проблема обоснованности и достаточности контроля в деятельности субъектов предпринимательства.

В Генеральную прокуратуру РФ обратилась общественная организация "Деловая Россия" в защиту малого и среднего бизнеса с предложением использовать опыт прокуратуры Казахстана в обеспечении законности проверок различных хозяйствующих субъектов контролирующими органами и по возможности воспринять его, в том числе путем внесения дополнений в Закон о прокуратуре РФ в целях создания благоприятных условий для развития российского предпринимательства, особенно малого и среднего бизнеса. Одновременно с таким обращением "Деловая Россия" обратилась в Правительство РФ. Однако по различным причинам некоторые министерства и федеральные службы, органы которых сами и осуществляют контроль за деятельностью предприятий и организаций в различных сферах, высказались резко отрицательно о возможности ее практической реализации. Между тем предварительные результаты изучения казахстанского опыта, как представляется, заслуживают большего внимания российских специалистов в сфере вневедомственного контроля и надзора, а также научных работников, занимающихся проблемами обеспечения законности в хозяйственной деятельности, и законодателей (разумеется, с учетом российских условий).

Указом Президента Республики Казахстан от 28 марта 2003 г. N 1050 "Об образовании Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан" в целях совершенствования системы правовой статистики и специальных учетов было утверждено Положение о Комитете, в котором определены задачи, функции, права, обязанности, а также его структура. Этим же Указом был упразднен Центр правовой статистики и информации при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, действовавший с 1999 г. в пределах предоставленных функций и полномочий, переданных вновь созданному Комитету.

Комитет по правовой статистике и специальным учетам - государственный орган, осуществляющий в пределах компетенции Генеральной прокуратуры Республики Казахстан функции и полномочия по формированию правовой статистики и ведению специальных учетов.

В Комитете есть управления по правовой статистике и специальным учетам в областях, городах Астане и Алматы и приравненные к ним военное управление и региональные транспортные управления (далее - территориальные органы), которые подчиняются Председателю Комитета. Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом Казахстана по представлению Генерального прокурора.

Законом Республики Казахстан от 22 декабря 2003 г. N 510 "О государственной правовой статистике и специальных учетах" определены правовые основы и принципы осуществления государственной правовой статистики и ведения специальных учетов, полномочия и функции Комитета как уполномоченного органа и иных государственных органов, осуществляющих статистическую деятельность в области правовой статистики и ведения специальных учетов, а также по надзору за соблюдением законов в этой сфере правовых отношений.

В Законе определены основные понятия. Государственная правовая статистика определяется как отрасль государственной статистики, основанная на централизованной системе ведомственного учета в уголовно-правовой, гражданско-правовой и административно-правовой сферах. Предмет государственной правовой статистики характеризуется количественной стороной массовых правовых или других юридически значимых явлений и процессов в конкретных условиях места и времени в целях раскрытия их качественного своеобразия, тенденций и закономерностей их развития. Специальные учеты определяются как документированная информация, характеризующая совокупность массовых правовых или других юридически значимых явлений путем статистического наблюдения.

Закон расширил права, обязанности и компетенцию Комитета, изложенные в Указе Президента Республики Казахстан от 28 марта 2003 г., определил права и обязанности субъектов (правоохранительных, судебных и иных государственных органов) и объектов (физических и юридических лиц) правовой статистики и специальных учетов.

На Комитет возложено формирование государственной правовой статистики; ведение специальных учетов, за исключением оперативных, ведомственных учетов и учета лиц, сотрудничающих на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Будучи органом прокуратуры, Комитет осуществляет надзор за соблюдением требований законов о целостности, объективности, достоверности, достаточности сведений государственной правовой статистики и специальных учетов, предоставляемых субъектами правовой статистики и специальных учетов, а также определяет методику сбора, регистрации, обработки, накопления, свода и хранения информации. В этих целях осуществляет информационно-аналитическую деятельность в области правовой статистики и ведения специальных учетов.

Особо следует отметить, что Комитет ведет учет проверок, проводимых уполномоченными государственными органами, осуществляющими контрольные и надзорные функции в различных сферах правовых отношений.

На Комитет возложена разработка нормативных правовых актов по вопросам правовой статистики и специальных учетов, обязательных для их субъектов.

Органы правовой статистики прокуратуры Казахстана вправе вносить представления в целях устранения нарушений законности по вопросам правовой статистики и специальных учетов; отказывать в регистрации актов о назначении проверок хозяйствующих субъектов в случаях выявления нарушений законодательства Республики Казахстан при их назначении, что означает, по существу, запрет на проведение таких проверок до устранения нарушений.

Приказами Генерального прокурора Республики Казахстан от 1 марта 2004 г. N 12 "Об утверждении Инструкции по учету проверок деятельности хозяйствующих субъектов", от 22 декабря 2005 г. N 69 "Об утверждении Инструкции по учету проверок деятельности государственных учреждений" детализирована правовая регламентация деятельности Комитета.

Этот вид деятельности прокуратуры осуществлялся и ранее, до создания Комитета, его прообразом - Центром правовой статистики и информации в соответствии с приказами Генерального прокурора Республики Казахстан, в том числе Приказом от 25 апреля 2002 г. N 27, которым определялись Правила представления и регистрации документов первичного учета всех проверок деятельности хозяйствующих субъектов. Действовали формы отчета "О регистрации актов о назначении проверок деятельности хозяйствующих субъектов", журналы регистрации карточек и актов о назначении проверок деятельности хозяйствующих субъектов, инструкции "О порядке ведения статистической карточки учета проверок деятельности хозяйствующих субъектов по форме N 1-П", отчета "О регистрации актов о назначении проверок деятельности хозяйствующих субъектов" и журнала регистрации карточек и актов о назначении проверок деятельности хозяйствующих субъектов.

Утвержденная приказом Генерального прокурора Инструкция по учету проверок деятельности хозяйствующих субъектов в соответствии с Законом "О государственной правовой статистике и специальных учетах" устанавливает формы и порядок учета всех проверок деятельности хозяйствующих субъектов.

Регистрация актов контролирующих органов о назначении проверок деятельности хозяйствующего субъекта (далее - акт о назначении проверки) осуществляется соответствующими территориальными органами Комитета (уполномоченными органами).

Регистрация актов о назначении проверок на территориях городов и районов, военных гарнизонов и транспортных регионов осуществляется соответствующими подразделениями уполномоченного органа.

Такой порядок в Казахстане не применяется к отношениям, связанным с проведением проверок: в государственных учреждениях и некоммерческих организациях, в сфере оперативно-розыскной деятельности, расследования уголовных дел, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора, правосудия и исполнительного производства, при чрезвычайных ситуациях, в том числе природного и техногенного характера, вспышках опасных инфекционных заболеваний.

Положения этих нормативных правовых актов не распространяются на выполнение обязательств из гражданско-правовых отношений между контролирующим органом и хозяйствующим субъектом и в случаях, когда проверка назначается по инициативе хозяйствующего субъекта.

В Инструкции даны понятия и виды проверок контролирующих органов (плановая, внеплановая, по обращению, встречная, рейдовая, совместная), акта о назначении проверки, кратности проверки. Определяется порядок представления, регистрации и ведения информационных учетных документов, порядок заполнения карточки учета проверок деятельности хозяйствующих субъектов ф. 1-П, талона приложения к ней, журнала регистрации актов о назначении проверок деятельности хозяйствующих субъектов, порядок и сроки представления отчета ф. 1-П "О регистрации актов о назначении проверок деятельности хозяйствующих субъектов".

Согласно Инструкции на основании одного акта о назначении проверки может проводиться одна проверка, за исключением рейдовых.

Контролирующим органом выносится акт о назначении проверки и составляется карточка учета проверок деятельности хозяйствующих субъектов (формы N 1-П). Важно подчеркнуть, что проверка может проводиться только по вопросам, указанным в этом акте.

Акт о назначении проверки и карточка ф. 1-П до начала проверки представляются для регистрации в уполномоченный орган по месту нахождения проверяемого субъекта или по месту осуществления предпринимательской деятельности.

В исключительных случаях, когда проверка вызвана сложившейся социально-экономической ситуацией, требующей немедленного устранения угрозы общественному порядку, здоровью населения и национальным интересам Республики Казахстан, при проведении проверки в неурочное время (ночное, выходные или праздничные дни), а также в случаях обнаружения нарушений непосредственно в момент их совершения и необходимости проведения неотложных действий для закрепления доказательств, акт о назначении проверки и информационные учетные документы представляются в уполномоченный орган в течение следующего рабочего дня после начала проведения проверки.

Начало проведения проверки - момент вручения руководителю соответствующего хозяйствующего субъекта акта о ее назначении. По завершении проверки составляется акт о ее результатах, но не позднее срока, указанного в акте о назначении проверки. Сроком завершения рейдовой проверки считается дата окончания рейда.

Сотрудник контролирующего органа должен иметь при себе необходимые нормативные правовые акты, относящиеся к проверке и подтверждающие полномочия органа, назначившего проверку.

Акт о назначении проверки должен содержать наименование контролирующего органа, фамилию и инициалы, должность лица, обладающего полномочием по назначению проверки, и его подпись, а также дату и регистрационный номер по журналу контролирующего органа.

Сотрудники соответствующего подразделения Комитета, как уполномоченного органа, проверяют соответствие акта нормативным требованиям и делают отметку о регистрации.

При установлении нарушений законодательства, допущенных контролирующим органом при назначении проверки, принимаются меры к их устранению. При наличии оснований уполномоченное лицо в суточный срок составляет письменное заключение об отказе в регистрации акта.

Отказ в проведении контрольной проверки должен быть мотивирован с указанием конкретных нарушений требований законодательства.

Для отказа контролирующему органу в регистрации акта достаточно наличия одного из оснований, перечень которых исчерпывающий. В их числе такие, как несоблюдение временных интервалов по отношению к предшествующим проверкам при назначении плановых проверок; назначение контролирующими органами проверок по вопросам, не входящим в их компетенцию либо когда срок проведения проверки превышает сроки, установленные законодательством Казахстана, а также если в отношении этих субъектов ранее проводилась проверка их территориальными органами либо местным исполнительным органом, обладающим контрольными и надзорными функциями, по одному и тому же вопросу и периоду и др.

В проверке отказывается также, если поступило анонимное обращение, нет письменных подтверждений основания ее назначения (план, запрос, поручение, заявление, жалоба, обращение, Книга учета обращений по телефонам доверия, основной акт при назначении встречной проверки), а также списка подвергаемых рейдовой проверке хозяйствующих субъектов.

Необоснованный отказ в регистрации акта и проведении проверки может быть обжалован в вышестоящий орган либо в суд.

По завершении проверки уполномоченному органу в течение трех рабочих дней представляется карточка ф. 1-П и талон установленного образца на каждый проверенный субъект хозяйствования.

В случае выявления при производстве сверки или проверки в контролирующем органе незарегистрированных актов о назначении проверок или проверок, проведенных без вынесения акта о назначении проверки, контролирующий орган обязан в трехдневный срок зарегистрировать такие проверки.

Инструкцией по учету проверок деятельности государственных учреждений, утвержденной приказом Генерального прокурора Казахстана от 22 декабря 2005 г., предусматривается практически аналогичный порядок учета и работы Комитета и его территориальных органов за некоторыми изъятиями и изменениями. Так, Инструкция предусматривает не отказ в проведении проверки, а лишь возвращение на дополнительное оформление. Инструкция разработана в целях полной реализации Закона Республики Казахстан "О государственной правовой статистике и специальных учетах", в соответствии с Планом мероприятий по реализации Программы развития государственной правовой статистики и специальных учетов в Республике Казахстан на 2005 - 2007 гг. (утверждена Постановлением Правительства Республики Казахстан от 24 декабря 2004 г. N 1374).

Анализ законодательных и иных нормативных правовых актов о надзоре за соблюдением законов в контрольной деятельности органов исполнительной власти и практики их применения свидетельствует об элементах трансформации "поискового" прокурорского надзора за соблюдением законов из "компенсаторного", особенно в сфере, где нет или не может в полной мере работать по объективным причинам ни система судов, ни Уполномоченный по правам человека, ни различные органы правопорядка и контроля (надзора), ни другие государственные и негосударственные общественные организации, в орган, которому контролирующие структуры в соответствии с требованиями законодательства представляют информацию для правовой оценки законности и обоснованности проверок.

Такой порядок, по оценке казахстанских специалистов, способствует решению государственной задачи борьбы с коррупцией в контролирующих органах и снимает дополнительные серьезные издержки с добросовестных предпринимателей, выступает важной гарантией обеспечения законности в деятельности контролирующих органов.

Право органов Комитета отказать в назначении проверки различным органам вневедомственного контроля и надзора предусмотрено Законом РК "О государственной правовой статистике и специальных учетах" с января 2004 г. По оценкам казахстанских специалистов, оно стало действенным средством защиты прав и законных интересов частных предпринимателей и других хозяйствующих субъектов от коррупционных посягательств, а также против использования проверок контрольных и надзорных органов в качестве средства незаконного воздействия, активного давления в целях вытеснения и устранения конкурентов.

Представляет интерес и динамика данных, характеризующих эту работу Комитета. В 2004 г. отказов в регистрации актов о назначении проверок было 309, В 2005 г. - 571, в 2006 г. - 1059. В том числе отказы были при попытках провести незаконные проверки в отношении субъектов малого предпринимательства (соответственно, 299, 476 и 583 случаев).

Кроме того, при прокурорских проверках соблюдения законов были устранены факты незаконных проверок субъектов хозяйственной деятельности. В 2006 г. к административной ответственности по ст. 153 КоАП РК "Незаконное проведение проверок" привлечено 125 должностных лиц. За совершение правонарушений, предусмотренных ст. 12 Закона РК "О борьбе с коррупцией", создающих условия для коррупции, привлечено к дисциплинарной ответственности 2818 государственных служащих. Между тем, согласно данным статистики, к административной ответственности по ст. 151 КоАП РК "Незаконное вмешательство должностных лиц в предпринимательскую деятельность" привлечен только один человек. Казахстанские специалисты также констатируют, что, как правило, не рассматриваются вопросы об ответственности руководителей, принимающих незаконные акты, фальсифицирующих реквизиты актов о назначении проверок. Тем не менее по их общей оценке позитивная динамика выявления нарушений законодательства при назначении проверок рассматривается ими положительно для защиты конституционных прав и свобод предпринимателей.

Генпрокуратурой Казахстана заключен Меморандум с общественным союзом предпринимателей и работодателей Казахстана "Ататекен" о защите законных прав предпринимателей. В соответствии с ним в регионах на постоянной основе функционируют рабочие группы из числа работников прокуратуры, общественного союза "Ататекен" и предпринимателей. Они изучают поступившие от субъектов предпринимательства материалы по фактам назначения и проведения незаконных проверок, вмешательства в их деятельность, формируют и вносят предложения по совершенствованию законодательства о предпринимательской деятельности.

Представляется, что накопленный в прокуратуре Казахстана опыт прокурорского надзора за соблюдением законов при осуществлении государственного вневедомственного контроля и нормативной регламентации этой деятельности может быть в определенной мере воспринят и российской прокуратурой. При этом нужно учитывать такие обстоятельства. Во-первых, на прокуратуру вряд ли может быть возложена какая-либо регистрационная или разрешительная задача. Во-вторых, надзорному воздействию прежде всего должны быть подвергнуты решения контролирующих органов о проведении внеплановой проверки с целью правовой оценки оснований для решения этого органа о ее проведении, хотя не исключается, при определенных условиях, возможность изучения оснований и планов проверок. При этом важно, чтобы о решении провести проверку, как акте административного воздействия, контролирующий орган вынес мотивированное постановление (акт), в котором достаточно четко были бы изложены поводы, основания и подтверждающие их материалы и которое должно стать предметом прокурорской оценки с позиций соответствия требованиям закона.

Особенность такого надзора в том, что прокурор не ждет сигналов о нарушениях законов органами вневедомственного контроля, когда такие сигналы будут требовать принятия мер прокурорского реагирования. Контролирующие органы, при вынесении постановления о проведении внеплановой контрольной (надзорной) проверки, должны сами проинформировать прокуратуру о возникновении поводов и оснований для принятия решения о ее проведении и вынесении об этом акта (постановления).

Необоснованное решение (нередко как проявление злоупотреблений контрольно-надзорными полномочиями со стороны должностных лиц государственных органов, наделенных функциями вневедомственного контроля в различных специализированных сферах правовых отношений, в том числе коррупционного характера) проверить работу хозяйствующего субъекта, малого и среднего предпринимателя посягает на свободу экономической деятельности, установленный порядок государственного управления в сфере экономической деятельности. Эти обстоятельства - основание для прокурорского надзора.

Необоснованные проверки дискредитируют российское государство как гаранта конституционных прав и свобод, создают представление о грубом вторжении правоохранительных и контрольных структур государства в предпринимательскую деятельность, дестабилизируют ее, прямо или косвенно причиняют экономический, моральный вред, который к тому же не возмещается.

Поэтому прокуратура, осуществляя надзор за законностью контрольных внеплановых (а в определенных случаях и плановых) проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, защищала бы конституционную свободу законной предпринимательской и иной экономической деятельности от необоснованного вторжения государства в эту сферу, способствовала бы повышению доверия предпринимателей к органам власти.

При этом прокурор четко выступает в соответствии с природой своего главного предназначения в качестве государственного поверенного в делах законности.

Само представление прокурору материалов о правонарушении не должно зависеть от усмотрения контролирующего органа и его желания (или нежелания), а непосредственно предусматриваться в законе. Следует подчеркнуть, что речь идет о проверке законности и обоснованности, прежде всего, внеплановых проверок, поскольку презюмируется, что они проводятся только на основе данных о правонарушениях в предпринимательской деятельности, требующих регулирующего воздействия со стороны органов государственной исполнительной власти. В таких случаях у прокурора есть все основания для вмешательства. При этом может также обнаружиться, что данные о правонарушениях действительно есть, но они требуют не проверочно-контрольных, а уголовно-процессуальных действий, которые должны проводиться компетентным правоохранительным органом.

Либо, наоборот, законных оснований для проверки нет. И тогда появляются основания для прокурорской проверки. Обязанность защиты российской прокуратурой прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении проверок их деятельности органами государственного контроля (надзора) базируется на закрепленном в ст. 45 Конституции РФ положении о гарантиях государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в РФ, а также закрепленных в ст. ст. 8, 34 и 35 Конституции РФ прав и свобод (свобода экономической деятельности, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности и лежащие в его основе признание и защита права собственности, которые не могут быть ограничены произвольными проверочными действиями).

Для реализации этих положений Основного Закона и правового регулирования защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) был принят ФЗ от 8 августа 2001 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Его основными целями были исключение многочисленных проверок предпринимателей органами контроля (надзора), несогласованности и дублирования проверок разными органами, злоупотреблений должностных лиц при их назначении и проведении; уменьшение количества лазеек для коррупции и повышение качества и результативности проверок, развитие цивилизованных экономических отношений и укрепление экономической безопасности государства.

Тем самым при реализации своих полномочий по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, обеспечению законности в сфере государственного управления прокурор принимает непосредственное участие в процессах усиления экономического потенциала государства, улучшения работы контролирующих органов, формирования и реализации антикоррупционных мер.

В надзоре за исполнением законов заключена основная часть правозащитного и профилактического потенциала прокуратуры. Вместе с тем ощущается острая необходимость и реальная возможность нормативного развития и процессуализации функции прокурорского надзора в социально-экономических реалиях современной России для защиты законных прав и интересов добросовестных и законопослушных предпринимателей. В этой связи опыт органов прокуратуры Республики Казахстан и нормативного правового регулирования, специфика надзорной деятельности в рассматриваемой сфере нуждаются в дальнейшем изучении и оценке возможностей его адаптации в российских условиях с учетом уровня развития структуры и деятельности органов государственного контроля, их правовой регламентации. А необходимость в этом представляется очевидной.

Название документа