Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия

ТРЕБОВАНИЕ ПРОКУРОРА ОБ УСТРАНЕНИИ НАРУШЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ДОПУЩЕННЫХ В ХОДЕ ДОЗНАНИЯ ИЛИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ

А. Ю. ВИНОКУРОВ

Винокуров А. Ю., ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, доцент.

Прокурор как участник уголовного судопроизводства в досудебных его стадиях осуществляет надзорную функцию, реализуя при этом установленные законом полномочия. С учетом особенностей и значимости рассматриваемой отрасли прокурорского надзора - надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие <1>, законодатель счел необходимым изменить логике формирования специальных глав в Федеральном законе от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), посвященных конкретным надзорным отраслям, где исчерпывающим образом перечисляются соответствующие полномочия прокурора, включив в ст. 30 названного законодательного акта отсылку к уголовно-процессуальному законодательству. Таким образом, предопределено, что все правовые средства, которыми призван руководствоваться прокурор при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, должны быть закреплены в уголовно-процессуальном законе, каковым в настоящее время выступает Уголовно-процессуальный кодекс РФ (далее - УПК РФ или Кодекс). Тем удивительнее выглядит действующая редакция п. 31 ст. 5 УПК РФ (в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 92-ФЗ), которая понимает под прокурором Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров, их заместителей и иных должностных лиц органов прокуратуры, участвующих в уголовном судопроизводстве и наделенных соответствующими полномочиями Федеральным законом о прокуратуре <2>. -------------------------------- <1> Мы придерживаемся позиции ряда ученых, высказывающихся в пользу необходимости обособления надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и отграничения его от собственно надзора в уголовно-процессуальной сфере. <2> Анализ положений Закона о прокуратуре не дает оснований рассматривать приведенную дефиницию серьезно в части, упоминающей о полномочиях прокурора.

Поскольку рассматриваемая надзорная сфера является неотъемлемой отраслевой составляющей такой важной функции современной прокуратуры, как надзор за исполнением законов, вопрос о полномочиях прокурора является актуальным. Согласно сформировавшимся в теории прокурорского надзора положениям надзорные полномочия прокурора независимо от конкретной отрасли, в рамках которой они реализуются, рассматриваются как правовые средства, направленные, во-первых, на выявление нарушений законов, с помощью которых прокурор проводит проверку исполнения законодательных требований, и, во-вторых, предусматривающие возможность прокурора реагировать на выявленные им нарушения, а также способствующие принятию мер по предупреждению таких нарушений в будущем <3>. -------------------------------- <3> Есть, правда, точка зрения, что правовые средства, с помощью которых прокурор обеспечивает предупреждение нарушений законов, необходимо рассматривать как самостоятельную группу полномочий.

Сфера процессуального надзора, как отмечалось выше, обладает определенной спецификой, что не в последнюю очередь обусловило решение законодателя перенести все правовые средства прокурорского надзора именно в уголовно-процессуальный закон. Ключевая роль в систематизации таких средств принадлежит, безусловно, ст. 37 УПК РФ. При этом весь приведенный законодателем перечень полномочий в принципе можно разделить на выделяемые теорией две классические группы. В рамках настоящей статьи мы не ставим задачу дать характеристику большинству из них, а предполагаем остановиться на возможностях прокурора реагировать на нарушения законодательства (прежде всего процессуального), допускаемые органами дознания и предварительного следствия. Следует отметить, что первоначальная редакция ст. 37 УПК РФ, равно как и иные нормы Кодекса, длительное время не содержала положений о том, что же, собственно, имеет право (должен) делать прокурор в случае выявления нарушений процессуального закона со стороны дознавателей и следователей. То есть если рассматривать как нарушения те действия и решения, на которые прокурор реагировал путем вынесения постановлений (передача дела от одного органа другому по правилам подследственности, возвращение дела для пересоставления обвинительного акта или обвинительного заключения и т. д.), то здесь все понятно, и алгоритм принимаемых прокурором решений четко обозначен законодателем. А вот как поступать прокурору при выявлении иных нарушений закона, процессуальные формы устранения которых законодатель не счел нужным регламентировать? К слову, и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР 1960 г. не содержал положений о реагировании прокурора на нарушения законодательства поднадзорных ему субъектов, прямо не оговоренные в законе. Вместе с тем данное обстоятельство не являлось на практике препятствием для прокуроров, выявляющих нарушения в первую очередь уголовно-процессуального закона. Ежегодно прокурорами вносились и вносятся многочисленные представления, в которых перед руководителями органов дознания и следственных органов ставятся вопросы об устранении допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствовавших, а также о наложении дисциплинарного взыскания на должностных лиц, нарушивших закон. Более того, в утвержденном Постановлением Госкомстата от 16 февраля 1993 г. N 20 Отчете о работе прокурора (форма федерального статистического наблюдения "П") <4> в разделе 2 "Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование" в таблице "В" фигурировали строки: -------------------------------- <4> Приводится с учетом изменений, внесенных Приказом Генерального прокурора РФ от 23 мая 2003 г. N 19 "Об изменении статистической отчетности о работе прокурора".

внесено представлений по вопросам нарушений законов, из них при регистрации и учете преступлений; при производстве следствия и дознания, в том числе в связи с применением незаконных методов расследования; по представлению прокурора наказано в дисциплинарном порядке работников, из них при регистрации и учете преступлений; при производстве следствия и дознания, в том числе в связи с применением незаконных методов расследования. Действующее в настоящее время Постановление Росстата от 28 июня 2006 г. N 24 "Об утверждении статистического инструментария для организации Генеральной прокуратурой Российской Федерации статистического наблюдения за работой прокурора" <5> в таблице 2.3 "Надзор за исполнением законов и меры прокурорского реагирования" раздела 2 "Надзор за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства" сохранило для прокуроров обязательность учета данных о внесенных представлениях на нарушения процессуального законодательства, а также о дисциплинарно наказанных по требованию прокуроров должностных лицах органов дознания и предварительного следствия. Более того, к применению представления об устранении нарушений закона прокуроров подвигают положения ряда отраслевых приказов Генерального прокурора РФ. К примеру, в п. 3 Приказа от 6 сентября 2007 г. N 137 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания" прямо говорится, что "при выявлении нарушений порядка приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях, проведения доследственных проверок требовать их устранения и привлечения виновных лиц к ответственности, используя в полном объеме предусмотренные законом меры прокурорского реагирования" <6>. А в пункте 1.15 Приказа от 6 сентября 2007 г. N 136 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия" закреплено, что "в случае удовлетворения судом жалобы рассматривать вопрос о необходимости внесения в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" представления и постановки вопроса перед руководителями следственных органов об ответственности должностных лиц, допустивших нарушения" <7>. И прокуроры в своей работе четко следуют предписаниям названных руководящих документов. -------------------------------- <5> Вопросы статистики. 2006. N 8. <6> Законность. 2007. N 11. <7> Законность. 2007. N 11.

Спору нет, любое нарушение закона должно находить своевременную и адекватную реакцию в лице надзирающего прокурора, если соответствующая сфера охватывается предметом надзора. Но возможности прокурора реагировать на негативные изменения в состоянии законности должны отталкиваться от положений ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, которая четко устанавливает, что полномочия прокурора закрепляются только в федеральном законе. Практические работники прокуратуры далеко не всегда задаются вопросом о законодательной основе внесения представлений об устранении нарушений закона. Для них достаточно наличия соответствующих положений в руководящих указаниях Генерального прокурора РФ, а также утвержденной органом статистики федеральной формы статистического наблюдения, где должны фиксироваться результаты их надзорной деятельности. Имеет место и позиция, оправдывающая применение прокурором в процессуальном порядке так называемых "общенадзорных полномочий", в том числе представления об устранении нарушения законов, поскольку надзор за исполнением законов есть функция, присущая органам прокуратуры, а рассматриваемая нами сфера деятельности - неотъемлемая составная этой функции. Раз функция одна, то и применение одних и тех же средств реагирования в рамках различных отраслей надзора оправданно. Анализ вносимых прокурорами представлений показал, что немалая их часть основывается на ст. 24 Закона о прокуратуре, регламентирующей порядок внесения представлений в рамках осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов (общего надзора). Другие прокуроры ссылаются на ст. 30 этого Закона, которая, как отмечено выше, в вопросе прокурорских полномочий сама отсылает к положениям уголовно-процессуального законодательства. Кодекс, в свою очередь, также немногословен, однако прокуроры, внося представление, нередко ссылаются на его ст. 37. В итоге налицо ситуация, когда есть процессуальные основания для прокурорского вмешательства и прокуроры реагируют путем внесения представлений, но с точки зрения ст. 129 Конституции России нет законодательной основы для подобного реагирования. Коррективы, внесенные в УПК РФ Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", ознаменовали собой не только прогнозируемое в последние годы обособление следствия внутри прокурорской системы, но и изменение формата процессуальных отношений прокурора и органов следствия в целом, что не могло не сказаться на объеме надзорных полномочий. В частности, в новой редакции ст. 37 Кодекса появилось упоминаемое в п. 3 ч. 2 до сих пор не известное правоприменителю (с точки зрения закрепления в законе) полномочие - право прокурора требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия. На первый взгляд эта норма выглядит как запоздалая реакция законодателя на формирующуюся годами фактически вне правового поля практику реагирования прокуроров на нарушения уголовно-процессуального закона. На самом деле, как представляется, ситуация с прокурорским реагированием стала еще более запутанной. Не случайно авторы опубликованных к настоящему времени статей, посвященных новеллам в Кодексе, предпочитают подробно не отражать правовую природу нового полномочия прокурора. В частности, В. Ф. Крюков отмечает, что, поскольку закон не регламентирует, в какой форме - письменной или устной - излагается данное требование прокурора, возможна реализация его в обоих вариантах <8>. Главное, чтобы требования прокурора были ясными и аргументированными. В свою очередь, А. Халиулин лишь описывает установленную законодателем последовательность действий прокурора в случаях, когда его требования не удовлетворяются следственным органом <9>. -------------------------------- <8> Крюков В. Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и перспективы // Журнал российского права. 2007. N 10. <9> Халиулин А. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия // Законность. 2007. N 9.

Действительно, процессуальные надзорные отношения, с одной стороны, прокурора с органом дознания, а с другой - прокурора со следственным органом - это, как говорится в известном изречении, две большие разницы. Так, по умолчанию законодателя требования прокурора по устранению нарушений федерального законодательства, адресованные органу дознания, подлежат безусловному исполнению. Применительно к реагированию на нарушения законодательства со стороны следователя требования прокурора не носят абсолютного характера и могут быть отклонены, в связи с чем ситуация приобретает характер бюрократического поединка юристов, окончательную точку в котором вправе поставить только Генеральный прокурор России. Одним из немногих, если не единственным, плюсом в регламентации этого полномочия является то, что руководитель следственного органа в силу ч. 3 ст. 38 и ч. 4 ст. 39 УПК РФ обязан представлять прокурору письменные возражения в случае несогласия с его позицией <10>. -------------------------------- <10> К слову, в ст. ст. 24, 28 и 33 Закона о прокуратуре, регламентирующих порядок внесения прокурором представлений об устранении нарушений законов в ряде непроцессуальных сфер, законодатель не закрепляет обязанности адресатов мотивировать свой отказ, что, конечно, следует отнести к недостаткам законодательного регулирования.

В остальном вопросов пока больше, чем ответов на них. Как представляется, вопрос о форме изложения требования прокурора в принципе не стоит. Речь должна идти только о письменной форме, иначе о каком процессуальном закреплении говорить вообще? Но законодатель не ответил на главный вопрос: как же должен называться акт реагирования, посредством которого прокурор вправе требовать устранения нарушений процессуального законодательства от поднадзорных ему органов? Ведь в уголовном судопроизводстве любой наделенный полномочиями участник (будь то суд, дознаватель, следователь, да и прокурор) вправе адресовать определенным субъектам требования, которые заключаются в процессуальные акты установленной формы с конкретным названием. На наш взгляд, с учетом закрепленных в Законе классических полномочий прокурора по устранению нарушений законов применительно к различным отраслям прокурорского надзора вполне обоснованно говорить о представлении прокурора. Это положение необходимо закрепить в ст. 37 УПК РФ, четко установив требования к самому акту реагирования (содержательная сторона, включая мотивацию требования, и право постановки вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности должностного лица, нарушившего федеральное и прежде всего процессуальное законодательство), а также к органам дознания и следственным органам по срокам рассмотрения представления и принятия мер по устранению нарушений (для следственных органов - в случае согласия с позицией прокурора). Иначе и в дальнейшем взаимоотношения между прокурором и поднадзорными органами будут строиться на основании восполненных практикой законодательных пробелов и домыслов, наглядной иллюстрацией которым служит следующее предложение: "На основании п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, ст. ст. 6, 30 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" требовать полного устранения нарушения закона, используя предусмотренные в указанных нормативных актах формы реагирования и привлечение должностных лиц, в том числе не обеспечивших должного контроля за соблюдением порядка приема, регистрации, проверки и разрешения сообщений о преступлениях, к ответственности..." <11> -------------------------------- <11> Пункт 1.5 Приказа Генерального прокурора РФ от 10 сентября 2007 г. N 140 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия" // Законность. 2007. N 11.

Коль скоро мы строим правовое государство, правомерна постановка вопроса о формировании отвечающего возрастающим потребностям законодательства, и не в последнюю очередь это относится к должной регламентации полномочий властных структур, включая органы прокуратуры. Ведь в рассматриваемом случае вопрос стоит не только и не столько о межведомственных и внутриведомственных (применительно к следственным органам прокуратуры) непростых взаимоотношениях. Речь идет о возможности средствами прокурорского надзора оперативно и на законных основаниях восстановить нарушенный порядок в уголовно-процессуальной сфере, что немаловажно в первую очередь для граждан, вовлеченных в силу тех или иных причин в соответствующие правоотношения, чьи права, в том числе конституционные, пока еще нередко нарушаются.

Название документа