Способы обеспечения исполнения государственных контрактов для нужд военных организаций с учетом последних изменений законодательства

СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОНТРАКТОВ ДЛЯ НУЖД ВОЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ С УЧЕТОМ ПОСЛЕДНИХ ИЗМЕНЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

О. В. ПАРШИНА

Паршина Ольга Владиславовна, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются изменения законодательства в сфере государственных закупок.

Ключевые слова: защита заказчиков от недобросовестности поставщиков, способы обеспечения исполнения государственных контрактов.

Ways to ensure the fulfillment of government contracts for the military organizations to reflect the latest changes in legislation O. V. Parshina

In the article the author is examining changes in laws in government procurement.

Key words: protect customers from unscrupulous suppliers, methods of enforcement of government contracts.

Товарно-денежные условия функционирования рынка обусловливают все в большей степени необходимость использования договорной формы в деятельности субъектов гражданского оборота. Военные организации вступают в договорные отношения с лицами, поставляющими товары, производящими работы или оказывающими услуги в интересах материального обеспечения своей деятельности за счет выделяемых им бюджетных средств, путем заключения с ними таких договоров, как договор купли-продажи, подряда, аренды и т. д., а также путем подписания государственных контрактов. В Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <1> (далее - Закон N 94-ФЗ) на протяжении восьми лет было внесено более 30 поправок. Однако оставался недостаточным уровень защищенности заказчиков от неисполнения или некачественного исполнения государственных контрактов, что называлось многими экспертами основным недостатком Закона N 94-ФЗ, главной задачей которого с самого начала являлась поддержка конкуренции <2>. -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации от 25 июля 2005 г. N 30 (ч. 1). Ст. 3105. <2> Сидорович А. Р. Новации законодательства в сфере государственных закупок: ключевые аспекты Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // Молодой ученый. 2013. N 6. С. 428 - 432.

Пятого апреля 2013 г. был принят Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) <3>, который призван полностью заменить ныне действующий Закон о государственных закупках. Впервые был полноценно закреплен комплексный и ориентированный на результат подход к публичным закупкам. -------------------------------- <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 14. Ст. 1652.

Сам Закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: 1) планирования закупок товаров, работ, услуг; 2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуг (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с ч. ч. 1, 4 и 5 ст. 15 настоящего Федерального закона (далее - контракт); 4) особенностей исполнения контрактов; 5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг; 6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг; 7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ст. 1 Закона N 44-ФЗ). Однако принятие Закона N 44-ФЗ не может рассматриваться как завершение процесса реформирования данной сферы. В Законе сохранился ряд недостатков действующего законодательства, устранение которых является обязательным условием для создания работоспособной системы управления закупками. В России 200 тыс. заказчиков, рассчитывающихся не своими, а бюджетными деньгами <4>, среди них и военные организации. Ответственность за расходование бюджетных средств должна быть особенная, следовательно, и средства обеспечения государственного контракта должны быть надежными. -------------------------------- <4> Солтыс М., Чувиляев П. Как изменятся цены госпокупок. Законопроект о Федеральной контрактной системе (ФКС) принят в первом чтении // Финансовая газета. 2012. N 28.

На протяжении восьмилетнего существования Закона N 94-ФЗ из четырех способов обеспечения исполнения государственных контрактов постепенно осталось только два: залог денежных средств и банковская гарантия. До 2009 г. Закон допускал кроме указанных страхование ответственности по контракту и договор поручительства. В данной статье не будем рассуждать о целесообразности такого шага законодателя, остановимся на плюсах и минусах ныне существующих и тех изменениях, которые произошли в связи с принятием нового Закона. Напомним, что основной целью введения института обеспечения исполнения контракта является защита заказчиков от недобросовестности поставщиков. Одновременно обеспечение контракта может рассматриваться как значимый механизм борьбы с коррупцией и предотвращения злоупотреблений. Фактически во взаимодействии между заказчиком и поставщиком появляется третья сторона - организация, предоставляющая обеспечение. Эта организация может выступать еще одним контролером, финансово заинтересованным в добросовестности и порядочности как заказчика, так и поставщика. Безотзывная банковская гарантия и залог денежных средств влияют на успешность исполнения контракта и являются мерами противодействия коррупции. Согласно ст. 96 Закона N 44-ФЗ заказчиком в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке, проекте контракта, приглашении принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом должно быть установлено требование обеспечения исполнения контракта, за исключением некоторых случаев осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Таким образом, обеспечительные меры стали обязанностью, а не правом заказчика. Исполнение контракта может обеспечиваться предоставлением банковской гарантии, выданной банком и соответствующей требованиям ст. 45 вышеуказанного Закона, или внесением денежных средств на указанный заказчиком счет, на котором в соответствии с законодательством Российской Федерации учитываются операции со средствами, поступающими заказчику. Статья 45 Закона N 44-ФЗ предусматривает следующее: 1. Заказчики в качестве обеспечения заявок и исполнения контрактов принимают банковские гарантии, выданные банками, включенными в предусмотренный ст. 176.1 Налогового кодекса Российской Федерации перечень банков, отвечающих установленным требованиям для принятия банковских гарантий в целях налогообложения. 2. Банковская гарантия должна быть безотзывной и должна содержать: 1) сумму банковской гарантии, подлежащую уплате гарантом заказчику в установленных ч. 13 ст. 44 настоящего Федерального закона случаях, или сумму банковской гарантии, подлежащую уплате гарантом заказчику в случае ненадлежащего исполнения обязательств принципалом в соответствии со ст. 96 настоящего Федерального закона; 2) обязательства принципала, надлежащее исполнение которых обеспечивается банковской гарантией; 3) обязанность гаранта уплатить заказчику неустойку в размере 0,1 процента денежной суммы, подлежащей уплате, за каждый календарный день просрочки; 4) условие, согласно которому исполнением обязательств гаранта по банковской гарантии является фактическое поступление денежных сумм на счет, на котором в соответствии с законодательством Российской Федерации учитываются операции со средствами, поступающими заказчику; 5) срок действия банковской гарантии с учетом требований ст. ст. 43 и 96 настоящего Федерального закона; 6) отлагательное условие, предусматривающее заключение договора предоставления банковской гарантии по обязательствам принципала, возникшим из контракта при его заключении, в случае предоставления банковской гарантии в качестве обеспечения исполнения контракта; 7) установленный Правительством Российской Федерации перечень документов, предоставляемых заказчиком банку одновременно с требованием об осуществлении уплаты денежной суммы по банковской гарантии. 3. В случае, предусмотренном извещением об осуществлении закупки, документацией о закупке, проектом контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в банковскую гарантию включается условие о праве заказчика на бесспорное списание денежных средств со счета гаранта, если гарантом в срок не более чем пять рабочих дней не исполнено требование заказчика об уплате денежной суммы по банковской гарантии, направленное до окончания срока действия банковской гарантии. 4. Запрещается включение в условия банковской гарантии требования о представлении заказчиком гаранту судебных актов, подтверждающих неисполнение принципалом обязательств, обеспечиваемых банковской гарантией. 5. Заказчик рассматривает поступившую в качестве обеспечения исполнения контракта банковскую гарантию в срок, не превышающий трех рабочих дней со дня ее поступления. 6. Основанием для отказа в принятии банковской гарантии заказчиком является: 1) отсутствие информации о банковской гарантии в реестре банковских гарантий; 2) несоответствие банковской гарантии условиям, указанным в ч. ч. 2 и 3 настоящей статьи; 3) несоответствие банковской гарантии требованиям, содержащимся в извещении об осуществлении закупки, приглашении принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документации о закупке, проекте контракта, который заключается с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). 7. В случае отказа в принятии банковской гарантии заказчик в срок, установленный ч. 5 настоящей статьи, информирует об этом лицо, предоставившее банковскую гарантию, с указанием причин, послуживших основанием для отказа. 8. Банковская гарантия, предоставляемая участником закупки в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или закрытом аукционе либо в качестве обеспечения исполнения контракта, должна быть включена в реестр банковских гарантий, размещенный в единой информационной системе. Требования к форме банковской гарантии, используемой для целей настоящего Федерального закона, порядок ведения и размещения в единой информационной системе реестра банковских гарантий, форма требования об осуществлении уплаты денежной суммы по банковской гарантии устанавливаются Правительством Российской Федерации. При выдаче банковской гарантии банк предоставляет принципалу выписку из реестра банковских гарантий. Итак, закрепляется обязанность заказчика устанавливать требование об обеспечении исполнения практически всех государственных и муниципальных контрактов (ч. 1 ст. 96 Закона N 44-ФЗ). Исключение предусмотрено только для некоторых видов государственных контрактов, заключаемых по результатам осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (ч. 2 ст. 96 Закона N 44-ФЗ): для таких контрактов заказчик вправе установить обеспечение, но не обязан это делать. Также определено, что правила об обеспечении исполнения контракта не применяются в случаях, когда участником закупки является государственное или муниципальное казенное учреждение (ч. 8 ст. 96 Закона N 44-ФЗ). Исполнение контракта может быть обеспечено либо внесением денежных средств на счет заказчика, либо предоставлением банковской гарантии по выбору участника закупки. В отношении банковской гарантии устанавливается требование о том, что срок ее действия должен превышать срок действия контракта не менее чем на один месяц (ч. 3 ст. 96 Закона N 44-ФЗ). Законом N 44-ФЗ установлен следующий размер обеспечения: - от 5 до 30% от начальной (максимальной) цены контракта, если начальная (максимальная) цена контракта равна или менее 50 млн. руб.; - от 10 до 30% от начальной (максимальной) цены контракта, если начальная (максимальная) цена контракта превышает указанную выше сумму. Если предусмотрена выплата аванса, то размер обеспечения исполнения контракта не может быть меньше размера аванса, даже когда сумма аванса превышает 30% начальной (максимальной) цены контракта. В последнем случае обеспечение устанавливается в размере аванса (ч. 6 ст. 96 указанного Закона). Размер обеспечения может быть уменьшен в ходе исполнения контракта по инициативе поставщика (подрядчика, исполнителя), который вправе предоставлять заказчику новое обеспечение, уменьшенное в соответствии с объемом выполненных обязательств по контракту. Одновременно с этим поставщик (подрядчик, исполнитель) может изменить и способ обеспечения исполнения контракта (ч. 7 ст. 96 указанного Закона). Однако, если при проведении конкурса или аукциона начальная (максимальная) цена контракта составляет более чем пятнадцать миллионов рублей и участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта, которая на двадцать пять и более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, контракт заключается только после предоставления таким участником обеспечения исполнения контракта в размере, превышающем в полтора раза размер обеспечения исполнения контракта, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена выплата аванса). Если при проведении конкурса или аукциона начальная (максимальная) цена контракта составляет пятнадцать миллионов рублей и менее и участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта, которая на двадцать пять и более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, контракт заключается только после предоставления таким участником обеспечения исполнения контракта в таком же размере или информации, подтверждающей добросовестность такого участника (ч. ч. 1 и 2 ст. 37 указанного Закона). Данные нормы являются антидемпинговыми мерами при проведении конкурса и аукциона, т. е. законодателем поставлен заслон продаже товаров по искусственно заниженным ценам, меньшим средних розничных цен, а иногда и более низким, чем себестоимость (издержки производства и обращения). Демпинг проводится с целью проникновения на рынок, завоевания места на нем, вытеснения конкурентов <5>. -------------------------------- <5> Письмо Министерства экономического развития РФ от 19 июня 2008 г. N Д05-2451 "О разъяснениях, связанных с применением Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ". Текст письма официально опубликован не был.

Подводя итог, следует отметить, что в целом принятие Закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" стало важнейшим шагом на пути становления более совершенной системы государственных закупок. Практика договорно-хозяйственной деятельности военных организаций показала, что из двух имеющихся ныне способов (а выбор конкретного способа за поставщиками) в подавляющем большинстве случаев выпадает на банковскую гарантию, так как передача в залог денежных средств приводит к необходимости вывода из оборота части финансовых ресурсов исполнителя, что может привести к нарушению его финансовой устойчивости. Однако для военных организаций именно залог является наиболее выгодным, оптимальным средством, так как позволяет в случае невыполнения или ненадлежащего исполнения контракта получить сполна и в краткие сроки с недобросовестной стороны. Предлагается по аналогии с ч. 8 ст. 96 Закона N 44-ФЗ для государственных казенных учреждений (именно в такой организационно-правовой форме создается подавляющее большинство военных организаций) предусмотреть право выбора способа обеспечения исполнения контракта за ними, а не за поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Это позволит публичным участникам сделки обеспечивать прежде всего публичные, а не частные интересы.

Название документа