Реализация конституционного права граждан на получение юридической помощи бесплатно посредством обращения в государственные юридические бюро

РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГРАЖДАН НА ПОЛУЧЕНИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ БЕСПЛАТНО ПОСРЕДСТВОМ ОБРАЩЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЮРИДИЧЕСКИЕ БЮРО

А. С. ПЛЕТЕНЬ

Плетень А. С., ассистент кафедры конституционного и административного права юридического факультета Хабаровской государственной академии экономики и права.

С введением в действие Постановления Правительства Российской Федерации N 534 "О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам" <1> (далее - Постановление Правительства РФ N 534) у малоимущих граждан Российской Федерации появилась еще одна возможность реализовать свое конституционное право на получение юридической помощи бесплатно. В соответствии с Постановлением Правительства РФ N 534 впервые в нашей стране была создана сеть государственных юридических бюро (далее - госбюро) в десяти субъектах России. Согласно п. 1 Положения об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам <2> (далее - Положение) основной целью создания госбюро стала выработка оптимального механизма предоставления квалифицированной юридической помощи гражданам, считающимся малоимущими в соответствии с законодательством Российской Федерации. -------------------------------- <1> О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 августа 2005 г. N 534 // Собрание законодательства РФ. 2005. N 35. Ст. 3615. <2> Об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам: Положение утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 августа 2005 г. N 534 // Собрание законодательства РФ. 2005. N 35. Ст. 3615.

Идея создания государственной системы оказания юридической помощи малоимущим бесплатно не нова, например, в Финляндии такая система достаточно успешно и прогрессивно функционирует с 1973 г. В одном из своих интервью Юрий Чайка (бывший Министр юстиции Российской Федерации) справедливо заметил, что опыт эффективной работы государственных юридических бюро имеют многие страны <3>. -------------------------------- <3> Елков И. Позвоните моему адвокату // Российская газета. 2005. 30 августа.

Анализ опыта зарубежных государств показывает, что взятая Минюстом России за основу система государственной юридической помощи малоимущим гражданам Финляндии существует и в остальных Скандинавских странах. До 1973 г. юридическая помощь малоимущим в Финляндии оказывалась за счет финансовых средств муниципалитетов. Однако в 1973 г. были приняты два Закона: "О государственной юридической помощи" и "О безвозмездном судопроизводстве", согласно которым эта обязанность с местного была поднята на государственный уровень. Очередная попытка реформирования данной системы произошла в 2002 г. через принятие нормативных актов: Законов о юридической помощи (от 5 апреля 2002 г. N 257) и о государственных бюро юридической помощи (от 5 мая 2002 г. N 258); Постановления Государственного Совета о юридической помощи (от 23 мая 2002 г. N 388) и о государственных бюро юридической помощи (от 23 мая 2002 г. N 389) и Постановления Министерства юстиции Финляндии о государственных бюро юридической помощи (от 23 мая 2002 г. N 390) и о местоположении государственных бюро юридической помощи, а также их филиалах и пунктах приема клиентов (от 28 мая 2002 г. N 425). Государственная юридическая помощь в Финляндии включает в себя полную или частичную оплату услуг юридического помощника, оплату услуг по устному или письменному переводу документов, необходимых для рассмотрения дела, и отсутствие платежей за выдачу судебных решений и документов других официальных инстанций, необходимых для ведения дела <4>. -------------------------------- <4> Не оплачивают в Финляндии юридическую помощь лица, чей доход не превышает 500 евро в месяц. Если доход составляет более 500, но не менее 650 евро для одинокого человека или мене 550 евро на каждого из супругов - вносится единовременный платеж в размере 35 евро. В зависимости от дохода граждане оплачивают часть стоимости оказываемой юридической помощи по определенной схеме. Если сумма реальных денежных средств заявителя превышает у одинокого человека 1400 евро, а у супругов 1200 евро на каждого, то государственная юридическая помощь не предоставляется. Исключение может быть сделано в особых случаях, например, бюро может продолжить оказывать помощь гражданину, чье финансовое состояние улучшилось, или помощь может быть оказана гражданам, проживающим в труднодоступных и малонаселенных районах, где нет других юристов. Юридическую помощь в бюро могут получить граждане Финляндии, а также граждане стран ЕЭС и ЕЭЭС, которые работают или ищут работу в Финляндии.

Финляндия разделена на шесть округов юридической помощи (округ соответствует территории деятельности надворного суда), каждый из которых возглавляет директор службы юридической помощи, избираемый на пять лет из числа главных государственных юридических помощников, каждый из которых возглавляет бюро юридической помощи, расположенные на территории округа. Государственные юридические помощники (как и директор службы юридической помощи) являются государственными служащими и назначаются на должность Министерством юстиции на конкурсной основе: как правило, от 10 до 30 человек на место. Важно отметить, что бюро оказывают юридическую помощь и по уголовным делам, работа по которым составляет до 25% их занятости. Система работает уже несколько лет и, по общей оценке, почти безупречно, без каких-либо конфликтов с официальной адвокатурой. Более того, из-за высокого уровня материального обеспечения, отсутствия необходимости содержать собственное бюро и сотрудников нередко в конкурсах участвуют и профессиональные адвокаты <5>. -------------------------------- <5> Цит. по: Черемных Г. Современные тенденции изменения законодательства об адвокатуре России // Право и жизнь. Независимый правовой журнал. 2006. N 92. С. 65 - 67; Грудцына Л. Кому нужна государственная адвокатура? // Адвокат. 2006. N 10. С. 13 - 15.

В 80-е годы прошлого столетия в Израиле была проведена реформа системы оказания юридической помощи. В 1995 г. было создано Бюро государственного защитника в системе Министерства юстиции. Работники Бюро государственного защитника являются государственными служащими и получают зарплату из госбюджета. Кроме того, предусмотрена возможность Бюро заключать соглашения с адвокатами для защиты малоимущих <6>. -------------------------------- <6> Цит. по: Миклуха Ю. Адвокаты против создания в России государственных юрбюро // Адвокатура в России. 2005. 11 апреля // Режим доступа: http://www. advokatrus. ru/dos/817.

Подобная система действует и в Нидерландах. Система юридической помощи в целом складывается из двух элементов: бюро по оказанию юридической помощи (первичные услуги) и частнопрактикующие адвокаты (вторичная помощь в сложных делах). Координирует работу системы Совет по юридической помощи, который и принимает решение о предоставлении конкретному гражданину юридической помощи - о соответствии адвоката требованиям качества для работы в системе юридической помощи. Кроме того, в сферу деятельности Совета входит обязанность по уравновешиванию предложения со стороны юристов и спроса со стороны малоимущих граждан, а также надзор и проверка качества предоставляемых юридических услуг <7>. -------------------------------- <7> Юридическая помощь в Нидерландах: Краткая справка. Подготовлена Институтом "Право общественных интересов" (PILI) // Режим доступа: http://www. pili. org/ru/content/view/45/60/.

Элементы такой системы существуют во Франции, где при каждом региональном суде создана служба (офис) юридической помощи для малоимущих. После Второй мировой войны в Великобритании начали учреждаться бюро по консультированию граждан (Citizens Advice Bureaus). Такие бюро были созданы в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии для предоставления гражданам консультационных услуг и практической помощи по широкому кругу проблем. В 1996 г. бюро по консультированию граждан, основанные по английской модели, были созданы и в Польше, с каждым годом число таких бюро растет. Деятельность бюро поддерживается Союзом бюро. Подобная сеть функционирует и в Чехии <8>. -------------------------------- <8> В защиту общественных интересов: Руководство для юристов и правозащитников / Под ред. Э. Рекоша, К. Бучко, В. Терзиевой, Д. Шабельникова. М., 2004. С. 346 - 350.

Приведенных примеров достаточно для того, чтобы констатировать: предложенная Минюстом России система государственной юридической помощи давно и успешно функционирует в самых различных по государственному устройству и уровню развития странах. Она мирно соседствует и эффективно взаимодействует с адвокатурой. На этом фоне представляется уместным проанализировать российский эксперимент по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. Согласно нормам Постановления Правительства РФ N 534 госбюро предоставляют квалифицированную юридическую помощь гражданам, считающимся малоимущими в соответствии с законодательством Российской Федерации. Важно отметить, что из смысла Постановления Правительства РФ N 534 потенциальным получателем юридической помощи может стать любой малоимущий гражданин России по любым вопросам в гражданско-правовой сфере. Кроме того, Постановлением Правительства Российской Федерации N 676 "О продлении на 2007 г. срока проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам" <9> в Положение об оказании юридической помощи малоимущим гражданам были внесены изменения. В силу данных изменений вне зависимости от уровня дохода помощь оказывается инвалидам I и II групп, ветеранам Великой Отечественной войны, неработающим пенсионерам, получающим пенсию по старости. -------------------------------- <9> О продлении на 2007 г. срока проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2006 г. N 676 // Российская газета. 2006. 17 ноября.

Для получения юридической помощи гражданин должен предоставить в госбюро следующие документы: - заявление об оказании юридической помощи по форме, утверждаемой Федеральной регистрационной службой; - документ, удостоверяющий личность; - справку о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина), полученном за 3 последних календарных месяца, предшествующих месяцу обращения в государственное юридическое бюро. Работниками госбюро (субъектами оказания юридической помощи) являются государственные служащие, назначаемые на должность и освобождаемые от должности начальником госбюро. Единственным требованием, предъявляемым к потенциальным работникам госбюро, является наличие высшего юридического образования, полученного в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования (пп. "а" п. 13 Положения). В целом штатная численность госбюро составляет 15 единиц, в числе которых начальник, его заместитель, бухгалтер, документовед. Следовательно, только 11 сотрудников - юрисконсультов - непосредственно оказывают юридическую помощь малоимущим гражданам. Причем Положением предусмотрена возможность привлечения адвокатов к работе в госбюро. Осуществляется это посредством заключения договора как об оказании юридической помощи гражданам на постоянной основе, так и об оказании юридической помощи конкретному гражданину. Договор заключается на добровольной основе, понуждение адвоката к заключению договора не допускается. Сотрудники госбюро оказывают следующие виды юридической помощи: - консультации по правовым вопросам в устной и письменной формах; - составление заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера; - участие в качестве представителей граждан в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, а также представление интересов граждан в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях. Таким образом, объем предоставляемой юридической помощи достаточно широк, однако ограничен сферой гражданско-правовых отношений. Порядок получения юридической помощи посредством обращения в госбюро следующий. Прежде всего гражданин, которому требуется юридическая помощь, должен представить в госбюро необходимые документы (заявление, справку о среднедушевом доходе, документ, удостоверяющий личность). Решение об оказании юридической помощи принимается начальником государственного юридического бюро в день представления гражданином документов. Положением предусмотрены случаи отказа в оказании юридической помощи, если: - гражданин, обратившийся в государственное юридическое бюро, не представил документы, предусмотренные Положением; - из представленной справки о полученных доходах следует, что среднедушевой доход семьи (одиноко проживающего гражданина) выше (равен) величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации; - гражданин ходатайствует об оказании юридической помощи, не предусмотренной Положением. Отказ в оказании юридической помощи может быть обжалован обратившимся в госбюро гражданином в территориальный орган Федеральной регистрационной службы. Срок рассмотрения жалобы составляет не более 10 рабочих дней. В случае если принимается удовлетворительное решение об оказании юридической помощи, то заключается соглашение между гражданином и госбюро (форма соглашения утверждена Федеральной регистрационной службой <10>), на основании которого оказывается юридическая помощь. -------------------------------- <10> Об утверждении актов, необходимых для работы государственных юридических бюро: Приказ Федеральной регистрационной службы от 19 декабря 2005 г. N 178 // Российская газета. 2006. 26 января.

Договор считается исполненным после выполнения сторонами всех его условий, в частности - условия об оказании работником госбюро гражданину бесплатной юридической помощи в предусмотренных Положением видах по требуемым гражданину вопросам (семейные, трудовые, жилищно-коммунальные и пр.). Договор может быть прекращен и по письменному заявлению гражданина. Вопрос о финансировании оказания юридической помощи в рамках эксперимента решен следующим образом. На реализацию Постановления Правительства РФ N 534 на 2006 г. было рассчитано финансирование в размере 50,4 млн. рублей в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на содержание федеральных органов исполнительной власти. На 2007 г. объем финансирования эксперимента составил уже 65,03 млн. рублей <11>. -------------------------------- <11> О продлении на 2007 г. срока проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2006 г. N 676 // Российская газета. 2006. 17 ноября.

Должностные оклады работников госбюро утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июня 2006 г. N 397 <12> и составляют соответственно: -------------------------------- <12> Об оплате труда работников государственных юридических бюро: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июня 2006 г. N 397 // Собрание законодательства РФ. 2006. N 27. Ст. 2942.

- начальник учреждения - 9000 рублей; - заместитель начальника учреждения - 8000 рублей; - главный специалист - 7500 рублей; - юрисконсульт - 6000 рублей; - бухгалтер - 5000 рублей; - документовед - 4000 рублей. В случае привлечения к работе в госбюро адвоката размер оплаты труда адвоката составляет за день участия от 1/4 до 1/2 минимального размера оплаты труда, предусмотренного законодательством Российской Федерации для регулирования оплаты труда, а также для определения размеров пособий по временной нетрудоспособности (п. 7 Положения). Условие об оплате труда адвоката является существенным как при заключении договора о привлечении адвоката к работе госбюро на постоянной основе, так и об оказании адвокатом юридической помощи конкретному гражданину, обратившемуся в госбюро. Таким образом, в соответствии с Постановлением Правительства РФ N 534 в России стала работать новая система оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам - система государственных юридических бюро. Безусловно, у российской модели госбюро есть свои специфические черты, как подвергаемые критике со стороны представителей адвокатского сообщества и научных деятелей, так и поддерживаемые Минюстом России и общественностью страны. В целом, как пишет вице-президент Федеральной палаты адвокатов Ю. С. Пилипенко, мнения адвокатов по поводу начинания Правительства РФ разделились: пессимисты расценили его как попытку создать прообраз государственной адвокатуры <13>, а оптимисты надеялись обратить его на пользу населению и адвокатам <14>. Однако и те и другие оказались не правы, поскольку эксперимент развивается по собственному пути <15>. Остановимся на анализе наиболее интересных фактов. -------------------------------- <13> Например, председатель Московской коллегии адвокатов Генри Резник назвал эксперимент акцией, направленной на то, чтобы отобрать у адвокатов независимость, ведь оказывать консультативную помощь - это тоже разновидность адвокатской деятельности, соответственно защитники могли бы заработать на этом. Цит. по: Миньковский А. Государство собирается защитить или защититься? // По материалам сайта: http://www. informpravo. ru/!site/PG4/Content_05/09_05_P4.php. <14> Адвокат Игорь Трунов дал следующий комментарий: "Считаю подобные консультации нужным и полезным делом: сначала эти юридические бюро будут давать устные консультации, потом же, в случае необходимости, дела будут передаваться в руки профессиональной адвокатуры. Таким образом, будет происходить взаимодействие адвокатов и государства. Получается, что адвокаты в принципе не ущемлены". Цит. по: Цыганкова А. Бесплатная юрконсультация: подмога или покушение? // Бизнес-адвокат. 2005. N 20 // По материалам сайта: http://www. bestlayers. ru/php/news/newsnew. phtml? id=370&idnew. <15> Пилипенко Ю. С. Роль адвокатуры в оказании правовой помощи бесплатно // Адвокатура. Государство. Общество: Сборник материалов III Всероссийской конференции / Отв. ред. С. И. Володина, Ю. С. Пилипенко. М., 2006. С. 6 - 7.

Во-первых, как уже было отмечено выше, форма нормативного закрепления эксперимента - Постановление Правительства Российской Федерации, в то время как Основной Закон нашего государства в ч. 1 ст. 48 определил, что случаи оказания юридической помощи бесплатно должны быть предусмотрены законом. Таким образом, Постановление Правительства РФ, будучи подзаконным актом, не может заменить собой закон: это противоречит Конституции. Во-вторых, причиной проведения эксперимента, по информации Минюста России <16>, стало "плачевное" положение с оказанием юридической помощи гражданам и необходимостью обеспечить доступность получения такой помощи каждому. Представители адвокатского сообщества ставят под сомнение аргумент Минюста России о необходимости доступной квалифицированной юридической помощи в связи с тем, что в настоящее время она недоступна <17>. Данное предположение, по мнению Н. А. Подольного и В. М. Волкова, слишком субъективно, так как в его обоснование не приводится каких-либо цифр, указывающих число лиц, обратившихся за помощью к адвокату, но получивших в этом отказ. Евгений Семеняко на вопрос о том, что якобы адвокаты не хотят браться за оказание помощи неимущим и что такие дела якобы копятся пачками, в одном из интервью "Российской газете" ответил: "Пусть мне покажут хотя бы одну такую пачку или дадут вразумительную статистику" <18>. Такой статистики нет. В связи с этим представляется, что в данном случае заявление, сделанное Минюстом России о причинах введения эксперимента, было основано на не совсем проверенных, объективных данных. Именно поэтому еще в период разработки проекта о проведении эксперимента на втором Всероссийском съезде адвокатов в г. Москве (апрель 2005 года) адвокаты приняли Резолюцию N 2, в которой обратились к Министру юстиции с требованием приостановить эксперимент (прекратить деятельность по созданию параллельных адвокатских юридических структур). Адвокаты также заявили о своей готовности по-прежнему оказывать малоимущим категориям населения бесплатную юридическую помощь <19>. -------------------------------- <16> Калиома Л. Минюст создает государственную адвокатуру // Известия. 2005. 17 марта // http://www. naryishkin. spb. ru/gazeta/26/s8.php/. <17> Подольный Н. А., Волков В. М. Государственные юридические бюро: надежды и иллюзии // Адвокатская практика. 2005. N 4. С. 45 - 48. <18> Яшманов Б. Игра в защите. Евгений Семеняко: откроем тайны следствия адвокату // Российская газета. 2005. 29 марта. <19> Вермишева Э. Адвокаты требуют свободы // http://www. gazeta. ru/2005/04/09/oa_154124.shtml; Крохмалюк А. Адвокатская вертикаль по московскому сценарию // Бизнес-адвокат. 2005. N 8 // http://www. bestlayers. ru/php/news/newsnew. phtml? id=370&idnew=16237&start=0; Миклуха Ю. Адвокаты против создания в России государственных юрбюро // Адвокатура в России. 2005. 11 апреля // http://www. advokatrus. ru/dos/817.

В-третьих, эксперимент проводится в десяти выбранных Минюстом России субъектах Российской Федерации. Безусловно, возникает вопрос о критериях отбора субъектов для включения в эксперимент. Так, профессор Санкт-Петербургского государственного университета В. Ф. Попондопуло в отзыве еще на проект Постановления Правительства РФ отметил: "...определение мест проведения эксперимента является весьма странным, например, Московская область, где достаточно адвокатов. И в то же время, например, Ненецкий округ, где явный дефицит в адвокатах, в эксперимент не включен" <20>. Также высказывались точки зрения, что бюро создавались без учета реальных особенностей социально-экономической и демографической обстановки в субъектах РФ (для сравнения: Московская область и Республика Карелия) <21>. На первых этапах деятельности госбюро и их подразделения расположились в 40 населенных пунктах <22>. -------------------------------- <20> Попондопуло В. Ф. Отзыв на проект Постановления Правительства РФ "О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малообеспеченным категориям граждан", г. Санкт-Петербург 08.06.2005 // На правах рукописи. <21> Кузнецов О. Государственные юридические бюро: блеск и нищета эксперимента // Бизнес-адвокат. 2006. N 17 // http://www. bestlayers. ru/php/news/newsnew. phtml? id=370&idnew=24570&start=0. <22> Пилипенко Ю. С. Роль адвокатуры в оказании правовой помощи бесплатно // Адвокатура. Государство. Общество: Сборник материалов III Всероссийской конференции / Отв. ред. С. И. Володина, Ю. С. Пилипенко. М., 2006. С. 6 - 7.

Здесь отметим, что по результатам проведения эксперимента (во исполнение п. 10 Постановления Правительства РФ N 534 об обобщении результатов деятельности госбюро за 2006 год) Минюстом России была сформирована коллегия. Ею было объявлено решение "О ходе эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам и предложениях по формированию и реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам" <23>. -------------------------------- <23> Об объявлении решения коллегии Министерства юстиции Российской Федерации по вопросу "О ходе эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам и предложениях по формированию и реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам": Приказ Минюста РФ от 22 июня 2007 г. N 129 // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2007. N 8.

В частности, в данном решении указано, что коллегия полагает, что с 2008 г. государственные юридические бюро должны действовать во всех субъектах Российской Федерации, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга. С учетом имеющейся тенденции объединения регионов целесообразно создать по одному бюро на территории таких субъектов Российской Федерации, как Хабаровский край и Еврейская автономная область; Архангельская область и Ненецкий автономный округ; Магаданская область и Чукотский автономный округ; Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ; Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ. Таким образом, следует на постоянной основе продолжить деятельность 10 действующих и к 2008 г. создать 66 новых государственных юридических бюро. Поскольку в процессе создания бюро необходимо решать вопросы подбора кадров, помещений, оснащения бюро, принятия нормативных актов субъектов Российской Федерации, определяющих порядок выдачи малоимущим гражданам справок о среднедушевом доходе, и другие организационные вопросы, коллегия полагает, что подразделения бюро должны создаваться поэтапно в течение 2008 - 2010 гг., в первую очередь в тех районах, в которых ситуация с оказанием юридической помощи на протяжении ряда лет остается крайне напряженной. В-четвертых, каждый из субъектов Российской Федерации, в котором проводился эксперимент, самостоятельно выбирал схему работы юридических бюро. В результате это сказалось прежде всего на количестве учрежденных структурных подразделений госбюро. Так, в одних областях, как, например, в Иркутской, работники бюро разместились по пяти адресам, в Ульяновской области работники размещены в четырех городах, а вот в Подмосковье ограничились городом Дмитровым. В отчете о работе госбюро Свердловской области за 2006 - 2007 гг. указано, что в 2008 г. вместо трех существующих будет уже 6 городов области, в которых разместят работников госбюро <24>. -------------------------------- <24> Росрегистрация по Свердловской области: итоги и перспективы. 2007. 25 декабря // http://www. frs66.ru/test/58.

Различия также проявились в порядке подтверждения статуса малоимущего. В Московской области органы соцзащиты города Дмитрова признают малоимущими только тех, кто представит не менее шести документов. Причем некоторые из них фактически дублируют друг друга. Например, помимо официальной справки о составе семьи требуют еще и свидетельства о рождении детей. В дополнение к документам о доходах членов семьи нужно приложить квитанции об оплате жилищно-коммунальных услуг за последние три месяца. В Ульяновской области справку с места жительства о составе семьи требуют подкрепить еще бумагой о степени родства между членами. Кроме того, гражданин должен предоставить данные о принадлежащем ему имуществе и сведения о государственной социальной помощи, которую он получает в тех же органах соцзащиты <25>. Как отмечает Андрей Шаров: "Нужно обладать большим терпением, богатырским здоровьем и массой свободного времени, чтобы собрать все эти бумаги. Итоговую справку о том, что кандидат на бесплатную юридическую помощь действительно еле сводит концы с концами, в некоторых регионах выдают в течение 30(!) дней с момента обращения. Боюсь, что за это время у многих необходимость в юридической помощи, как говорится, отпадет сама собой" <26>. -------------------------------- <25> Информация о деятельности Государственного юридического бюро по Ульяновской области за 2007 год // http://www. ufrs. mv. ru/advice/result/default. htm. <26> Шаров А. Докажи, что бедный, шесть раз // Российская газета. 2006. 11 апреля.

Однако необходимо отметить, что не во всех регионах складывается такая ситуация. В Томской области, например, в целях упрощения порядка выдачи справок о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина) в мае 2006 г. была проведена рабочая встреча с участием представителей госбюро, Администрации Томской области, Департамента социальной защиты населения области, в результате чего были внесены следующие изменения: срок выдачи справки сокращен с 5 до 3 дней, исключено требование о предоставлении документов, удостоверяющих личность членов семьи, срок действия справки о составе семьи увеличен с 1 до 3 месяцев, сведения о доходах всех членов семьи предоставляются в заявительном порядке <27>. -------------------------------- <27> Доклады Управления Федеральной регистрационной службы по Томской области за 2006 и 2007 годы "О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам" // http://www. rosreg. tomsk. ru/.

В-пятых, учитывая тот факт, что госбюро учреждается государством, возникает сомнение в независимости его работников. И хотя Постановление N 534 не дает ответа на вопрос, какой статус имеют сотрудники бюро, ясно, что должностные лица органов исполнительной власти государства являются государственными служащими. Тем более что в Постановлении N 534 закреплено, что назначаются работники госбюро на должность начальником, который, вне всякого сомнения, является государственным служащим, так как назначается директором Федеральной регистрационной службы. Независимость работников, а значит, и эффективность деятельности госбюро ставится под сомнение многими представителями адвокатского сообщества. Достаточно часто встречается тезис против проведения эксперимента о том, что учреждаемая государством структура не может быть независимой. Сотрудники же Минюста России считают данный тезис необоснованным. Так, начальник отдела по контролю и надзору в сфере адвокатуры и нотариата Управления Федеральной регистрационной службы по Республике Карелия Наталья Полякова считает, что "судебная власть также финансируется из государственного бюджета, однако это не вызывает сомнений в ее независимости. Да и зарубежный опыт показывает, что проблема независимости бюро на практике не возникает" <28>. -------------------------------- <28> Полякова Н. Помощь гарантируется // http://rosreg. karerlia. ru/.

В данном случае высказываются мнения о том, что нуждается в уточнении предусмотренная Постановлением N 534 возможность поручения адвокату оказать лицу, обратившемуся в госбюро, юридическую помощь. Ведь адвокат, обладающий статусом независимости, никак не может быть государственным служащим. В-шестых, следует отрегулировать возможность привлечения адвокатов к работе в госбюро. С этой целью Федеральной палатой адвокатов был осуществлен комплекс организационных мероприятий по обеспечению взаимодействия между адвокатскими палатами экспериментальных субъектов РФ и территориальными органами Росрегистрации, при Совете Федеральной палаты адвокатов была создана координационная рабочая группа, а адвокатские палаты Московской, Свердловской, Томской и Ульяновской областей выделили адвокатов для укомплектования государственных юридических бюро и их филиалов опытными специалистами <29>, данная группа функционирует и сегодня. -------------------------------- <29> Информационное письмо Президентам адвокатских палат субъектов Российской Федерации от 7 сентября 2006 г. // Адвокат. 2006. N 10. С. 7 - 11.

Например, Адвокатские палаты Волгоградской и Томской областей в начале 2006 г. даже направили руководителям государственных юридических бюро списки адвокатов (примерно по 50 чел.), которые добровольно изъявили желание принимать участие в проводимом эксперименте. Но примеры привлечения адвокатов можно привести лишь как единичные. Так, по данным Федеральной адвокатской палаты, за 6 месяцев 2006 г. с адвокатами было заключено всего 35 договоров об оказании юридической помощи малоимущим гражданам бесплатно на постоянной основе и 23 договора об оказании юридической помощи конкретному гражданину. Эти договоры заключены в Волгоградской, Ульяновской и Свердловской областях. В Чеченской Республике, Иркутской, Магаданской, Томской областях и других субъектах РФ за данный период адвокаты к участию в эксперименте не привлекались. По данным Управления Федеральной регистрационной службы по Томской области, за весь период существования госбюро в Томской области в 2006 г. был заключен 1 договор с адвокатом, за 2007 г. информация по привлечению адвокатов отсутствует <30>. Между тем представители адвокатского сообщества убеждены, что предложенная государством система вряд ли даст результат, ради которого была создана. По мнению последних, эксперимент подтвердил, что оказание бесплатной юридической помощи невозможно без участия адвокатов (представительство в суде могут осуществлять только адвокаты) <31>. -------------------------------- <30> Доклады Управления Федеральной регистрационной службы по Томской области за 2006 и 2007 годы "О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам" // http://www. rosreg. tomsk. ru/. <31> Материалы третьего Всероссийского съезда адвокатов от 5 апреля 2007 г. // Адвокат. 2007. N 5. С. 2 - 5.

Некоторыми теоретиками и практиками возможность привлечения адвокатов к работе в госбюро рассматривается как реализация желания отдельных представителей правоохранительных органов сделать адвокатов "карманными" <32>. -------------------------------- <32> Подольный Н. А., Волков В. М. Государственные юридические бюро: надежды и иллюзии // Адвокатская практика. 2005. N 4. С. 45 - 48.

В-седьмых, возникает вопрос о том, насколько юридическая помощь, оказываемая сотрудниками госбюро, является квалифицированной. Член Совета Федеральной палаты адвокатов Г. Н. Нилус считает очевидным, что предъявление к этим юристам только одного квалификационного требования - наличия диплома о высшем юридическом образовании - является безответственным шагом по отношению к малоимущим. Очевидно, что наличие диплома - это всего лишь стартовое условие: хороший юрист должен иметь специализацию и необходимую квалификацию <33>. -------------------------------- <33> Нилус Г. Н. Система юридической помощи малоимущим нуждается в совершенствовании // Адвокат. 2006. N 1. С. 11.

Конституционный Суд Российской Федерации в одном из своих Постановлений указал, что, "гарантируя право на получение именно квалифицированной юридической помощи, государство должно, во-первых, обеспечить условия, способствующие подготовке квалифицированных юристов для оказания гражданам различных видов юридической помощи... и, во-вторых, установить с этой целью определенные профессиональные и иные квалификационные требования и критерии" <34>. В свою очередь, квалифицированная юридическая помощь, из смысла ст. 1 Закона об адвокатуре, должна отвечать двум основным требованиям: 1) оказываться на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката; 2) своей целью иметь защиту прав, свобод и интересов физических и юридических лиц, а также обеспечение доступа к правосудию. В отношении первого критерия необходимо отметить, что приобретение адвокатского статуса складывается из трех основных аспектов: высшее юридическое образование, стаж и решение соответствующей квалификационной комиссии, принимаемое на основании сдачи квалификационного экзамена. В силу изложенного помощь, оказываемую работником госбюро (не привлеченным адвокатом), весьма сложно назвать квалифицированной. К сожалению, Закон об адвокатуре в настоящее время в нашем государстве является единственным нормативным актом, закрепляющим требования к квалифицированной юридической помощи. -------------------------------- <34> По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 47 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан Б. В. Антипова, Р. Л. Гиттиса и С. В. Абрамова: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 января 1997 г. N 2-П // Российская газета. 1997. 18 февраля.

В-восьмых, юридическая помощь согласно Постановлению Правительства N 534 оказывается в сфере гражданско-правовых отношений. Нормами Постановления предусматривается участие сотрудников госбюро в качестве представителей граждан в гражданском судопроизводстве и в исполнительном производстве по гражданским делам. Между тем, как указывают специалисты, рамки гражданского судопроизводства охватывают деятельность не только судов общей юрисдикции (ст. 1 ГПК РФ), но и арбитражных судов <35>. Кроме того, возникает вопрос о делах административного судопроизводства, которые подведомственны как судам общей юрисдикции, так и арбитражным судам. -------------------------------- <35> Ярков В. В., Дегтярев С. Л. Заключение на проект Постановления Правительства РФ "О проведении эксперимента по созданию бесплатной юридической помощи малообеспеченным категориям граждан" // На правах рукописи.

В-девятых, интересен вопрос о финансировании эксперимента и о разумности затрат. Как говорилось, бюджет эксперимента на 2006 г. составил 50,4 млн. рублей, а на 2007 г. уже 65,03 млн. рублей. Причем средства выделяются из федерального бюджета в пределах средств, предусмотренных на содержание федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с финансированием деньги в течение первого экспериментального года были потрачены прежде всего на закупку компьютерной и оргтехники, мебели, канцелярских товаров, а также на телефонизацию занимаемых помещений, ремонт последних, установку различных правовых программ, подключение к сети Интернет. Кроме того, существен и среднемесячный фонд заработной платы одного госбюро. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 июня 2006 г. N 397 "Об оплате труда работников государственных юридических бюро" <36> на 15 штатных единиц бюро приходится порядка 100 тыс. рублей в месяц. Правозащитники указывают, что направление выделяемых на госбюро средств на прямое целевое финансирование адвокатских палат способствовало бы расходованию средств именно на оказание юридической помощи малоимущим гражданам, а не на решение бытовых проблем госбюро <37>. В качестве предложения даже высказывались мнения о проведении "эксперимента после эксперимента" <38>. Авторами предлагалось предусмотреть в федеральном бюджете средства на прямое финансирование адвокатских палат с целью оказания юридической помощи малоимущим и сравнения, чья помощь - адвоката или сотрудника госбюро - окажется более качественной. -------------------------------- <36> Об оплате труда работников государственных юридических бюро: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июня 2006 г. N 397 // Собрание законодательства РФ. 2006. N 27. Ст. 2942. <37> Кузнецов О. Государственные юридические бюро: блеск и нищета эксперимента // Бизнес-адвокат. 2006. N 17 // http://www. bestlayers. ru/php/news/newsnew. phtml? id=370&idnew=24570&start=0. <38> Там же.

В целом отношение всех заинтересованных институтов в реализации государственной политики в области оказания юридической помощи бесплатно посредством функционирования госбюро неоднозначно. Доктор юридических наук, профессор Ю. И. Стецовский в проводимом Минюстом России эксперименте видит прямое огосударствление адвокатуры. В то время как функционирование адвокатуры может быть успешным лишь в качестве института, не входящего в систему государственных органов и органов местного самоуправления. Стремление к огосударствлению адвокатуры несовместимо с конституционным правом на квалифицированную юридическую помощь. Извращение юридической природы адвокатской профессии превращает адвоката в чиновника, не способного свободно и стойко отстаивать интересы доверителей. Для полноценной юридической помощи необходима независимая и самоуправляющаяся адвокатура, а об этом не может быть и речи, если право приема в адвокатуру и дисциплинарная власть принадлежит органам государства, а не самой адвокатуре. Что касается бесплатной юридической помощи, то важно отметить многомиллионную задолженность государства перед адвокатами, которые ведут дела по назначению. Но вместо того чтобы решать эту проблему, принимаются меры для превращения адвокатов в госслужащих <39>. -------------------------------- <39> Стецовский Ю. И. Огосударствление адвокатуры несовместимо с правом. Юридическая природа адвокатуры // Адвокат. 2007. N 7. С. 8 - 16.

Заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации Владимир Радченко в одном из своих интервью высказал следующую позицию: "Нам, безусловно, такой институт нужен. Во всем мире он успешно работает. Люди, живущие в провинции, не могут обеспечить себе должную юридическую помощь. А работники юридических бюро им помогут. Если будет четко прописано, в каких процессах и на каких условиях будут работать совместно с этими конторами адвокаты, то ни о какой карманной защите и речи не будет. Это пока лишь эксперимент. Ну а если он не удастся или люди будут плохо работать, мы его закроем" <40>. -------------------------------- <40> Миньковский А. Государство собирается защитить или защититься? // По материалам сайта: http://www. informpravo. ru/!site/PG4/Content_05/09_05_P4.php.

Как уже указывалось выше, некоторые представители адвокатского сообщества разделяли позицию Минюста России о проводимом эксперименте. В частности, положительно оценивалось финансирование бесплатной юридической помощи из федерального бюджета и расширение круга граждан, имеющих на нее право. При этом высказывались мнения о необходимости "подправить эксперимент", скорректировав функции госбюро. Как пишет Ю. С. Пилипенко, госбюро могли бы выступать первичными получателями средств, выделяемых из федерального бюджета, и организаторами оказания правовой помощи, привлекая к этой работе адвокатов. Здесь следует учесть и то, что в России около 61 тысячи адвокатов (такая цифра была названа Президентом ФПА России Е. Семеняко) <41>. Причем у адвокатуры есть сложившиеся традиции оказания помощи, опыт, гарантии качества услуг. Кроме того, не возникло бы необходимости предоставлять адвокатам новые помещения, технику и пр. При этом госбюро могли бы выполнять контрольно-надзорные функции <42>. -------------------------------- <41> Яшманов Б. Где два адвоката, там три мнения. Федеральная палата адвокатов готовит предложение, которое вызовет скандал среди юристов (интервью с Президентом ФПА Е. Семеняко) // Российская газета. 2008. 29 января. <42> Цит. по: Пилипенко Ю. С. Роль адвокатуры в оказании правовой помощи бесплатно // Адвокатура. Государство. Общество: Сборник материалов III Всероссийской конференции / Отв. ред. С. И. Володина, Ю. С. Пилипенко. М., 2006. С. 6 - 13.

Оценить объективно результативность деятельности госбюро за прошедшие два года эксперимента представляется весьма сложным. Причиной этому является отсутствие вразумительной официальной статистики. Зачастую данные двух наиболее активных участников реализации государственной политики в области оказания юридической помощи бесплатно - адвокатских образований и госбюро - противоположны. Например, Управлением Федеральной регистрационной службы по Свердловской области 25 декабря 2007 г. в докладе на тему "Росрегистрация по Свердловской области: итоги и перспективы деятельности в 2008 году" было указано следующее <43>. Адвокатскими палатами деятельность по оказанию бесплатной юридической помощи не развита, в то время как эксперимент по созданию и деятельности в Свердловской области прошел удачно. В подтверждение результативности деятельности госбюро в 2007 г. была приведена цифра - около 9 тыс. консультаций и сопровождений. В то же самое время Адвокатская палата Свердловской области, напротив, критикует деятельность госбюро, указывая на неэффективность деятельности последнего, и приводит собственную статистику оказания юридической помощи малоимущим силами адвокатов области без вложения в эту работу государственных бюджетных средств. Например, по данным Адвокатской палаты Свердловской области, за первое полугодие 2006 г. одиннадцатью консультантами госбюро было принято 290 малоимущих граждан, а в адвокатских образованиях области за это же время оказана юридическая помощь бесплатно 2460 малоимущим гражданам <44>. -------------------------------- <43> Росрегистрация по Свердловской области: итоги и перспективы. 2007. 27 декабря // http://www. frs66.ru/test/58. <44> Информационное письмо Президентам адвокатских палат субъектов Российской Федерации от 7 сентября 2006 г. // Адвокат. 2006. N 10. С. 7 - 11.

В заключение необходимо отметить, что все меры и усилия адвокатуры и органов государственной власти Российской Федерации не привели пока к созданию эффективной системы оказания юридической помощи малоимущим. Между тем именно оказание такой помощи социально незащищенным слоям населения представляется первоочередным, ведь в большинстве случаев без соответствующей юридической помощи человек просто не в состоянии защитить свои права. Безусловно, существующий спор между адвокатурой и государством по вопросу о том, кто должен и может оказывать помощь, негативно сказывается на функционировании всей системы юридической помощи в России, в то время как для граждан остается главным сам факт получения юридической помощи. Автор полагает, что оптимальным будет следующее решение проблемы по реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. Прежде всего в данном случае нельзя не согласиться с Президентом Федеральной палаты адвокатов Е. В. Семеняко, который выразил следующую мысль: "Думаю, не стоит изобретать велосипед, а надо просто выполнять закон, одновременно расширять основания и категории граждан, которые могут претендовать на бесплатную юридическую помощь" <45>. Представляется, что более эффективному исполнению Закона об адвокатуре будут способствовать и выработанные предложения по работе механизма оказания юридической помощи адвокатами, в рамках реализации Закона об адвокатуре. -------------------------------- <45> Яшманов Б. Полузащитники (интервью с Президентом ФПА России Е. Семеняко) // Российская газета. 2005. 15 июля.

Следующий принципиальный момент - юридическая помощь должна быть квалифицированной, следовательно, на взгляд автора, должна оказываться адвокатами. Тем не менее оказание юридической помощи малоимущим гражданам - это социальная задача и обязательство государства, поэтому участие государства в системе оказания юридической помощи бесплатно малоимущим гражданам необходимо и возможно именно через деятельность госбюро, которые, в свою очередь, должны в большей степени осуществлять координацию работы всей системы. В частности, госбюро могут учреждаться для выявления малоимущих, проверки обоснованности обращений граждан, заключения соответствующих соглашений с адвокатами, проверки исполнения адвокатами соглашений, ведения статистики, контроля за своевременной и полноценной компенсацией адвокатам расходов и других организационных и контрольно-надзорных функций. Возможно, такой механизм обеспечит осуществление государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам и позволит реализовать гражданам гарантированное Конституцией Российской Федерации конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи бесплатно.

Название документа