Генпрокурор восполняет пробелы

(Колоколов Н. А.)

("ЭЖ-Юрист", 2008, N 12)

Текст документа

ГЕНПРОКУРОР ВОСПОЛНЯЕТ ПРОБЕЛЫ

Н. А. КОЛОКОЛОВ

Никита Александрович Колоколов, судья ВС РФ в отставке, доктор юридических наук, профессор Российской академии правосудия.

Существенное изменение роли прокурора в уголовном процессе не оставило равнодушной Генеральную прокуратуру РФ. Обратив внимание на то, что новые законодательные правила не только не отличаются полнотой, но и весьма противоречивы, Генеральный прокурор РФ издал несколько приказов, с помощью которых не только уточнил, но и существенно дополнил положения действующего закона.

Большое практическое значение имеют Приказы Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 N 136 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования", от 06.09.2007 N 137 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания", от 10.09.2007 N 140 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия", от 20.11.2007 N 185 "Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного процесса", от 21.11.2007 N 186 "Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах", от 26.11.2007 N 188 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи", от 27.11.2007 N 189 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве", от 28.11.2007 N 190 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности", а также Приказ заместителя Генерального прокурора - председателя СК при прокуратуре РФ от 18.12.2007 N 43 "Об установлении объема и пределов процессуальных полномочий руководителей следственных органов (следственных подразделений) системы СК при прокуратуре РФ".

Преступления на учет

Борьба с укрытием преступлений от учета всегда была приоритетным направлением деятельности прокуратуры. Ежегодные отчеты традиционно были переполнены массой фактов: о незаконных отказах в приеме заявлений о преступлениях, необоснованных отказах в возбуждении уголовных дел. Выявив такие случаи, прокуроры активно ставили преступления на учет, возбуждали уголовные дела, чем безнадежно "портили" результаты раскрываемости, правоохранительной деятельности в целом. Сведений о том, что анализируемый вид прокурорской деятельности не был основан на реальных фактах, в юридической литературе нет. Данное обстоятельство убедительно свидетельствует об исключительной эффективности этой формы борьбы с преступностью, ибо очевидно - прежде чем с преступностью бороться, следует как можно скорее и более точно определить ее формы и размеры.

Законодатель, посчитав недопустимым совмещение в одних руках функций надзора и уголовного преследования, лишил прокурора права на возбуждение уголовных дел, а равно и права на отмену постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, вынесенных следователями.

Генеральный прокурор РФ в вышеперечисленных Приказах потребовал от подчиненных ему прокуроров обеспечение постоянного и действенного надзора за неукоснительным исполнением органами дознания и предварительного следствия требований УПК РФ, иных федеральных законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении сообщений о преступлениях.

Так как процедура принятия и регистрации заявлений о преступлениях в УПК РФ урегулирована фрагментарно, а подробный ее регламент содержится в ведомственных и межведомственных нормативных актах, которые после регистрации в Министерстве юстиции РФ приобретают силу обязательных на всей территории России, прокурорам в процессе надзора предписывается исходить в том числе и из содержащихся в них указаний.

Особое внимание Генеральный прокурор РФ уделяет проверке:

сообщений СМИ о преступлениях, по которым предварительное следствие обязательно, что УПК РФ прямо не предусмотрено;

сроков регистрации сообщений о преступлениях и их проверок, порядка продления сроков; достоверности документов и результатов проверки сообщений;

правильности применения норм материального и процессуального права;

а также:

уведомлению заявителя о результатах рассмотрения его сообщения (см. п. 1.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 N 136);

разъяснению ему права на обжалование принятого решения и порядка такого обжалования.

Метод прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела - сплошной: прокуроры не вправе ограничиваться проверкой одних только итоговых документов, в каждом конкретном случае они обязаны изучить все документы, содержащиеся в материале проверки, отказном материале (п. 1.2 Приказа N 136). В качестве приоритетных направлений надзора обозначены законность и обоснованность фактов отказа в возбуждении уголовных дел в отношении "экстремистов" (п. 3.3 Приказа N 190), лиц, совершивших противоправные действия в отношении детей (п. 11.3 Приказа N 188).

Особое внимание прокуроры должны уделять фактам изменения заявителями, иными лицами своих первоначальных заявлений, объяснений. Генеральный прокурор РФ предписывает в каждом таком случае проверять, не применялись ли к заявителю, изменившему свое первичное обращение или объяснение, незаконные методы воздействия. Данная рекомендация носит далеко не случайный характер, поскольку правоохранительные органы, обнаружив "бесперспективность" расследования, зачастую различными способами заставляют заявителей менять объяснения.

Приведем пример из практики. П. подверглась нападению, в процессе которого неизвестные завладели ее сумкой, деньгами и документами. Потерпевшая вызвала работников милиции, последние по указанным ею приметам попытались установить виновных. Убедившись, что раскрытие преступления по горячим следам невозможно, дознаватель С. склонила потерпевшую написать новое заявление, в котором та указала, что "сумка с деньгами и документами ею утеряна". Выявив данный факт, прокурор возбудил в отношении дознавателя, грубо нарушившего законодательство о порядке регистрации заявлений о преступлениях, уголовное дело. За совершение вышеуказанных действий С. по приговору Новгородского городского суда от 26.06.2006 была осуждена по ч. 1 ст. 286 УК РФ (Постановление ВС РФ от 20.11.2007 N 84-у07-291).

В целях устранения волокиты, обеспечения своевременного принятия законного, обоснованного решения проверку следует начинать с материалов, находящихся в производстве, а не производить ее в режиме постфактум. Иными словами, в стадии возбуждения уголовного дела прокурорский надзор должен быть текущим, а не отложенным.

Руководствуясь ст. 22 Федерального закона от 17.01.92 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", прокуроры вправе вызывать должностных лиц органов дознания и предварительного следствия, а также граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Как видим, речь идет о совмещении двух видов деятельности: административно-управленческой на основе Закона о прокуратуре и уголовно-процессуальной. Очевидно, что полученная в результате этого информация носит универсальный характер и может быть использована как для установления достоверных сведений о преступлениях, лицах, их совершивших, так и определения характера нарушений, допущенных должностными лицами.

Возбуждено по закону?

В силу ч. 1 ст. 37 УПК РФ прокурор обязан обеспечить надлежащий надзор за законностью возбуждения уголовных дел следователями. Чтобы создать необходимые условия для выполнения данной задачи, Генеральный прокурор РФ потребовал от следователей своевременно направлять прокурору копии постановлений о возбуждении уголовного дела. В прокуратурах завели книги учета копий постановлений о возбуждении уголовного дела и материалов об отказе в возбуждении уголовных дел. Поскольку сроки рассмотрения таких материалов законодатель исчисляет в часах, то в книгах указывается не только дата, но и точное время передачи прокурору или его заместителю копий соответствующих постановлений либо материалов.

На проверку законности и обоснованности возбуждения уголовного дела прокурору отводится всего 24 часа (ч. 4 ст. 146 УПК РФ) с момента поступления к нему копии постановления о возбуждении уголовного дела. За это время прокурор обязан проверить наличие поводов и оснований для возбуждения уголовного дела, обратив особое внимание на соблюдение следователем требований ст. 448 УПК РФ об особой процедуре возбуждения уголовных дел в отношении отдельных категорий лиц, перечисленных в ст. 447 УПК РФ.

Что следует предпринять прокурору в ситуации, когда на основе только одной копии постановления о возбуждении уголовного дела он не в состоянии сделать вывод о законности и обоснованности возбуждения уголовного дела? Ответа на данный вопрос УПК РФ не содержит. Генеральный прокурор РФ счел возможным дополнить уголовно-процессуальный закон, дав указания, носящие, безусловно, прецедентный характер. В тех случаях, когда исходя из текста копии постановления невозможно сделать однозначный вывод о законности возбуждения уголовного дела, прокуроры получили право незамедлительно требовать от следственного органа представления материалов, подтверждающих обоснованность принятого решения. Признав решение следователя незаконным или необоснованным, в срок не позднее 24 часов с момента получения таких материалов прокурор вправе отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем он должен вынести мотивированное постановление, независимо от того, производились ли по делу следственные действия или нет.

Как видим, Генеральный прокурор РФ счел необходимым наполнить формальную процедуру проверки копии документа важным практическим содержанием. Указание Генерального прокурора РФ - реальный барьер на пути незаконного возбуждения уголовных дел. Данное требование адресовано не только прокурорам, но и следователям; согласно ему качество постановлений о возбуждении уголовного дела должно быть достаточным для однозначного его толкования на предмет законности и обоснованности. Участникам процесса следует помнить, что процессуальное действие - возбуждение уголовного дела - завершается одновременно с окончанием прокурорской проверки, осуществляемой по правилам ч. 4 ст. 146 УПК РФ.

При отмене постановления о возбуждении уголовного дела в связи с неполнотой проведенной проверки прокурор в своем постановлении указывает на конкретные обстоятельства, которые не были выяснены в ходе проверки, что не позволило следователю принять законное и обоснованное решение.

Полномочия главных следователей

Насыщен многочисленными новеллами, имеющими важное значение как для организации уголовного судопроизводства, так и для теории уголовного процесса, Приказ заместителя Генерального прокурора - председателя СК при прокуратуре РФ от 18.12.2007 N 43. Стоит добавить, что начальником СК при МВД России был издан аналогичный Приказ от 17.12.2007 N 38 "О процессуальных полномочиях руководителей следственных органов".

Исключительный интерес представляет юридическая база Приказа N 43. Из его вводной части следует, что объем и пределы процессуальных полномочий руководителей следственных органов (следственных подразделений) системы СК при прокуратуре РФ предопределены ст. 20.1 Закона о прокуратуре, ч. 5 ст. 39 УПК РФ, подп. 5 и 6 п. 13 Положения о СК при прокуратуре РФ. Ниже подчеркивается, что элементом обозначенной базы является и сам Приказ N 43 (п. 1). Более того, из данного документа следует, что в число элементов этой базы входят положения о следственных органах и их подразделениях, приказы, определяющие должностные обязанности конкретных руководителей (п. 3 Приказа N 43). Это не что иное, как официальное признание того факта, что нормативная база уголовного процесса, в частности его досудебного этапа, на самом деле гораздо шире указанной в ч. 1 ст. 39 УПК РФ.

В п. 1 Приказа N 43 находим расширительное толкование п. 38.1 ст. 5 УПК РФ, согласно которому руководителями следственных органов являются должностные лица, возглавляющие соответствующие следственные подразделения, а также их заместители. По смыслу положений ст. 39 УПК РФ следственным органом является орган, выполняющий функции расследования преступлений и процессуального контроля. Данные функции следственный орган может осуществлять непосредственно или через входящие в него соответствующие следственные подразделения, к компетенции которых отнесено производство предварительного следствия и (или) осуществление процессуального контроля.

Далее подчеркивается, что "следственные органы СК при прокуратуре РФ составляют единую централизованную систему с подчинением нижестоящих руководителей следственных органов (следственных подразделений) вышестоящим и председателю СК при прокуратуре РФ, в силу чего он и подчиненные ему руководители следственных органов (следственных подразделений) в пределах своей компетенции и предмета ведения, установленных законодательством РФ об уголовном судопроизводстве и настоящим Приказом, вправе как принимать решения, обязательные для нижестоящих должностных лиц следственных органов (следственных подразделений), так и отменять принятые нижестоящими должностными лицами следственных органов (следственных подразделений) решения и прекращать производимые ими процессуальные действия, а также осуществлять любое процессуальное полномочие нижестоящего должностного лица следственного органа (следственного подразделения) в порядке, установленном законодательством РФ об уголовном судопроизводстве" (п. 2 Приказа N 43).

Приведенная цитата свидетельствует о построении органов предварительного следствия на основе жесткой административной вертикали, наличие которой полностью исключает возможность наличия у следователя какой-либо процессуальной самостоятельности, так как многочисленные руководители в любой момент вправе вмешаться в его действия и отменить принятые им процессуальные решения. Все это позволяет сделать вывод, что предварительное расследование в органах прокуратуры осуществляет председатель СК и подчиненные ему следователи, в тех пределах, в которых им позволено это делать их руководителями. Все это в очередной раз свидетельствует о том, что "классический следователь" в современном уголовном процессе России отсутствует, вместо него учреждена фигура чиновника по выполнению определенного комплекса процессуальных действий (см. подробнее: Колоколов Н. А. Укрепление власти следственной // Уголовный процесс. 2007. N 7. С. 41 - 52; Он же. Не ограничится ли реформа предварительного следствия очередной сменой руководства? // Уголовное судопроизводство. 2007. N 4. С. 2 - 14; Он же. Поменяли местами // ЭЖ-Юрист. 2007. N 43 (498). С. 7 - 8).

Следует подчеркнуть важность официального признания того факта, что процессуальная функция руководителя следственного органа имеет двуединый характер, так как, с одной стороны, он выполняет функцию расследования преступлений, с другой - процессуального контроля. Данные функции руководитель следственного органа осуществляет как лично, так и через своих подчиненных.

Приказ N 43 содержит детальный регламент процессуальных полномочий руководителей следственных органов. В то же время, хотя в Приказе N 43 указано, что он издан с целью установления объема и пределов процессуальных полномочий руководителей следственных органов, из его текста трудно установить, в каком случае речь идет об их "объеме", а в каком о "пределах".

Если законодатель в УПК РФ попытался развести понятия "орган" и "подразделение", возможно, подчеркнув тем самым особый характер отношений между сотрудниками в следственных органах, то автор Приказа N 43 разницы между данными терминами не обнаружил, полностью уравняв понятия "следственное подразделение" и "следственный орган". Данное обстоятельство свидетельствует о низкой юридико-технической дисциплине как авторов УПК РФ, так и автора Приказа N 43.

Руководство дознавателями

Из п. 10 Приказа N 137 следует, что прокуроры не спешат отказываться от привычного для них процессуального руководства дознавателями. Прокурорам вменяется в обязанность давать дознавателям письменные указания о направлении расследования, о получении и надлежащей фиксации доказательств, о производстве необходимых процессуальных действий, в том числе неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления (п. 10 Приказа N 137).

Особый интерес представляет рекомендация Генерального прокурора РФ об активном использовании прокурорами п. 2 ч. 3 ст. 150 УПК РФ, разрешающим заменять предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести, не указанным в п. 1 ч. 3 ст. 150 УПК РФ, дознанием (п. 9 Приказа N 137). Подобный правоприменительный подход можно истолковать как искусственное увеличение количества дел, по которым за прокурорами сохранено право на процессуальное руководство.

Особенностью надзора за дознавателями является вменение прокурорам в обязанность проверять исполнение дознавателями требований ст. 223.1 УПК РФ о вручении подозреваемому копии уведомления о подозрении в совершении преступления и сроках проведения его допроса, а также наличие у них права требовать незамедлительного направления прокурору копии соответствующего уведомления после его вынесения (п. 11 Приказа N 137).

В соответствии со ст. 224 УПК РФ прокуроры дают дознавателям согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу лишь при наличии оснований и обстоятельств, предусмотренных ст. ст. 97, 99, 100, ч. ч. 1 - 3 ст. 108 УПК РФ.

Принять решение о даче согласия дознавателю на возбуждение ходатайства перед судом о продлении срока содержания под стражей прокурор может только при условии особой сложности уголовного дела и наличии оснований для сохранения этой меры пресечения. Необходимо учитывать, что продление срока содержания лица под стражей по уголовному делу до 6 месяцев в соответствии с ч. 4 ст. 224 УПК РФ осуществляется с согласия прокурора района, города или приравненного к нему прокурора; от 6 до 12 месяцев в соответствии с ч. 2 ст. 109 УПК РФ - с согласия прокурора субъекта Российской Федерации или приравненного к нему прокурора только в исключительных случаях, предусмотренных ч. 5 ст. 223 УПК РФ, связанных с исполнением запроса о правовой помощи (п. 15 Приказа N 137).

От дознавателей следует требовать представления ходатайств о продлении срока содержания лица под стражей прокурорам субъектов РФ или приравненным к ним прокурорам не менее чем за 15 дней до истечения срока содержания под стражей. Важным дополнением к регламенту УПК РФ является рекомендация Генерального прокурора РФ оформлять отказ прокурора в даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства о продлении срока содержания под стражей мотивированным постановлением, которое приобщается к уголовному делу (п. 15 Приказа N 137).

Осуществляя процессуальное руководство дознанием, прокурор, рассматривая в соответствии со ст. 165 УПК РФ вопрос о даче согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайств о производстве следственных действий, которые допускаются только на основании судебного решения, лично тщательно проверяет доводы, изложенные в ходатайствах. Далее следует ценное указание Генерального прокурора РФ о том, что при несогласии с ходатайством прокурор выносит мотивированное постановление, которое подлежит приобщению к материалам уголовного дела (п. 16 Приказа N 137).

Прокурор обеспечивает надлежащий прокурорский надзор за всесторонностью, полнотой и объективностью производства дознания по уголовным делам, отстраняет дознавателя от дальнейшего расследования, если им допущены такие нарушения требований УПК РФ, которые могут повлиять на исход дела. При наличии достаточных к тому оснований (в соответствии с п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) прокурор изымает любое уголовное дело у органа дознания и передает его следователю с обязательным указанием причин такой передачи и соблюдением правил подследственности, установленных ст. 151 УПК РФ (п. 17 Приказа N 137).

В месячный срок с момента вынесения дознавателем постановления о приостановлении производства дознания прокурор проверяет его законность и обоснованность. Особое внимание следует обращать на факты повторного приостановления производства дознания по уголовным делам без производства необходимых следственных действий и принятия мер к раскрытию преступления. Отменяя незаконные постановления, прокуроры одновременно решают вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц органа дознания. В случае установления оснований, предусмотренных ст. 211 УПК РФ, в соответствии с ч. 3.1 ст. 223 УПК РФ прокурор обязан вынести постановление о возобновлении производства по уголовному делу (п. 18 Приказа N 137).

К реформе не готовы

Реформа российского уголовного судопроизводства, начатая в конце 90-х годов прошлого века, продолжается. Подошла очередь для пересмотра места и роли прокуратуры в уголовном процессе. Однако реформирование прокуратуры осложнено следующим обстоятельствами.

Во-первых, отсутствием достаточного количества подготовленных специалистов, которых можно было бы наделить процессуальной самостоятельностью классических следователей. Данное обстоятельство предопределило учреждение жесткой процессуальной подчиненности нижестоящих чиновников вышестоящим в следственных органах.

Во-вторых, сразу отказаться от процессуального руководства со стороны прокуроров дознанием не удалось, так как дознаватели в массе своей непрофессиональны, кроме того, они не были официально объединены в какие-либо подразделения. Поэтому изъятие у прокуроров функции процессуального руководства дознанием решили осуществлять в два этапа. Первый - создание крепких подразделений дознания; подготовка их начальников, которые в будущем смогут взять на себя функцию процессуального управления; уточнение перечня дел, подведомственных дознавателям. Второй - по уже апробированной схеме выведение дознавателей из сферы процессуального руководства со стороны прокуроров. Данное обстоятельство породило два вида прокурорской деятельности в стадии предварительного расследования.

Разобраться в предложенных законодателем схемах прокурорского надзора не сложно, труднее другое: изменить правосознание специалистов, разработать новые методики прокурорского надзора. Генеральный прокурор РФ в каждом из своих приказов призывает подчиненных ему прокуроров обобщать новый опыт, принимать все меры к выработке новых методик прокурорского надзора.

Данное обстоятельство, а также юридико-техническое несовершенство УПК РФ предопределили необходимость срочного восполнения пробелов в законе. Тот факт, что это было сделано на подзаконном уровне, на существо дела не влияет.

С полным текстом данной статьи можно ознакомиться на нашем интернет-портале: www. gazeta-yurist. ru.

Название документа