Организация информационно-аналитической работы в учреждениях и органах, исполняющих наказания

(Кудрявцев В. Н., Лебедев А. В.)

("Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление", 2008, N 1)

Текст документа

ОРГАНИЗАЦИЯ ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОЙ РАБОТЫ

В УЧРЕЖДЕНИЯХ И ОРГАНАХ, ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЯ

В. Н. КУДРЯВЦЕВ, А. В. ЛЕБЕДЕВ

Кудрявцев В. Н., начальник ФГУ НИИИиПТ ФСИН России (г. Тверь).

Лебедев А. В., начальник лаборатории N 10 ФГУ НИИИиПТ ФСИН России, кандидат физико-математических наук.

Законодатель определяет информатизацию как процесс широкомасштабного использования информационных коммуникаций во всех сферах социально-экономической, политической и культурной жизни общества с целью повышения эффективности использования информации и знаний для управления, удовлетворения информационных потребностей граждан, организаций и государства и создания предпосылок для перехода России к информационному обществу (Концепция Федеральной целевой программы "Развитие информатизации в России на период до 2010 г.").

Государственная политика в области информатизации России включает следующие основные направления деятельности:

- создание и развитие федеральных и региональных систем и сетей информатизации с обеспечением их совместимости и взаимодействия в едином информационном пространстве России;

- формирование и защита информационных ресурсов государства как национального достояния;

- формирование законодательной базы в сфере информации и информатизации.

Информационно-аналитическая работа, составляя одно из направлений информатизации УИС, является неотъемлемой составной частью управленческой деятельности на всех уровнях функционирования УИС. Не зная реального положения дел на местах, нельзя оперативно управлять силами и средствами, своевременно оказывать помощь подчиненным структурам, влиять на организацию деятельности и конечные результаты работы. И чем сложнее оперативная обстановка, динамичнее происходящие социально-экономические и демографические процессы, тем выше требования к информации и ее анализу. Без достоверной и полной информации, всестороннего и глубокого ее изучения не может нормально функционировать ни один управленческий аппарат. Обоснованность и эффективность его решений находятся в прямой зависимости от состояния информационно-аналитической работы. Сущность информационно-аналитической работы заключается в непрерывном сборе, изучении, обобщении и обработке (методическими и техническими средствами) информации и представлении полученной информации руководящим работникам на всех уровнях управления.

Таким образом, важным этапом совершенствования управления является развитие информационного обеспечения деятельности органов государственной власти на основе представления достоверной, своевременной, полной, системно организованной информации.

От качества проведенного анализа во многом зависит уровень планирования, его обоснованность. Проведение работ по планированию и прогнозированию в рамках большой и сложной системы требует большого объема исходных систематизированных данных и тщательной, кропотливой работы по проведению анализа этих данных (установление взаимосвязей, группировка данных, повышение их достоверности).

Информация, понимаемая нами как социальная память, накапливаемое знание, с ростом темпов общественного развития превратилась в стратегический ресурс человечества. Этот ресурс неисчерпаем, так как при потреблении он не сокращается, а наоборот, возрастает.

Объектом нашего исследования будут отношения, складывающиеся между подразделениями УИС и их сотрудниками в процессе информационно-аналитической работы как неотъемлемого элемента управленческой деятельности. Отметим, что вся деятельность системы должна быть направлена на достижение конкретных результатов. Структура организации также должна подчиняться требованиям лучшего достижения целей. Нередко бывает, что при создании структур нарушаются положения системного подхода и в качестве исходных факторов при формировании структур принимают численность персонала, а не цели организации, стандартный набор органов управления вместо необходимой их комбинации в разных условиях и т. д.

Итак, на основании вышеизложенного мы можем определить, что системный подход к организационным системам (системам, в которых присутствует элемент организации и управления) базируется на рассмотрении их как планово-управляемых, целенаправленных систем. Исходя из этого, приведем основные черты таких систем.

1. Всякая организационная система имеет присущие ей функции и четко сформулированные цели развития как на ближайший, так и на перспективный периоды. Она должна являться целенаправленной системой. Однако отметим, что цели системы далеко не всегда можно определить с помощью количественного показателя. Нередко существуют неформализованные показатели эффективности деятельности или же достижения цели, которые не зафиксированы в положении об организации, но во многом определяют характер ее поведения.

2. Всякая организационная система состоит из подсистем, между которыми существуют устойчивые структурные связи. Функции и цели подсистем должны быть направлены на оптимальное функционирование и достижение целей системы в целом. Среди подсистем данной системы выделяется управляющая подсистема. Каждая подсистема имеет свои показатели деятельности, причем такие, что при улучшении показателей деятельности подсистемы одновременно улучшались и показатели системы в целом. Структура системы должна подчиняться принципу оптимального функционирования.

3. Всякая организационная система сама является подсистемой системы более высокого порядка. Этим самым определяется подчиненность функций и целей данной системы целям вышестоящей системы.

4. При рассмотрении вопросов создания новой организационной системы или функционирования существующей выделяются следующие основные элементы:

- цель системы, ее предназначение и функция;

- входная информация (в случае информационной системы);

- выходная информация;

- процесс преобразования (технология);

- окружающая среда.

5. Для организационной системы необходимо наличие определенных подсистем, которые разрабатывали бы методы улучшения ее работы и предложения по изменению показателей деятельности системы и ее подсистем таким образом, чтобы ускорять достижение целей организации, чьи потребности система должна удовлетворять.

6. Как в анализируемой организационной системе, так и в вышестоящей должна быть возможность для четкого определения организации или лица, которые в зависимости от своих прав и ответственности и имеющихся в их распоряжении ресурсов могут вносить изменения в структуру системы, ее показатели и в оценку ее деятельности.

7. В системе должно соблюдаться динамическое соответствие прав, распорядительных функций, ответственности и ресурсов для достижения результатов в надлежащем объеме, требуемого качества и своевременности.

В настоящее время в литературе практически не встречаются работы, в которых показана возможность и эффективность системного подхода к той или иной сложной организационной системе. Часто отсутствует даже единая концепция системного подхода. Под ним понимают и теорию систем управления, и теорию информационных систем, и теорию организаций, и, наконец, просто комплексный подход.

Подобное положение вещей обусловлено, во-первых, особенностью самой уголовно-исполнительной системы, ее чрезвычайно сложной организацией, в частности многофункциональностью составляющих ее элементов и связей. Во-вторых, тем обстоятельством, что на сегодняшний день в теории управления сложилась традиция описания объектов в не всегда однозначно интерпретируемых терминах. В-третьих, это объясняется сложностью теории управления и ее тесной связью с различными "человеческими факторами". Наконец, в-четвертых, следует учитывать, что за последние годы системный подход стал своего рода научной "модой", вследствие чего работы некоторых авторов наполняются системной терминологией и другими сугубо внешними атрибутами, подменяющими собственно системное рассмотрение проблемы.

В юридической науке, по нашему мнению, несмотря на наличие отдельных успехов, в целом проблема использования системного подхода как инструмента исследования задач и структур управления еще ждет своего решения. В частности, не достигнуто единообразного понимания системного подхода как совокупности междисциплинарных методологических принципов, недостаточно четко соотнесены смысловые границы некоторых юридических и системных понятий. Между тем от этого во многом зависят перспективы обогащения методологического арсенала юридической науки и в конечном счете повышение ее аналитических возможностей.

Применение принципов системного подхода правомерно как при комплексном исследовании объекта, так и в рамках отдельных научных дисциплин. Правда, в силу своего обобщающего, междисциплинарного характера системный подход больше тяготеет к рассмотрению естественных целостных образований. Но, по нашему мнению, он вполне пригоден и для исследования таких чисто юридических конструкций, организованных в единое целое, как система нормативно-правового и организационного обеспечения информационно-аналитической деятельности. Необходимо лишь соблюдение условий, делающих возможным такого рода рассмотрение.

К ним относится, прежде всего, структурное описание объекта, указание полного набора составляющих его элементов, выявление функциональной роли каждого из них, фиксирование системообразующих связей между элементами и их совокупностями (подсистемами), определение целей отдельных подсистем и системы в целом.

Системный подход, исследуя конкретные ситуации, позиции, цели в комплексе всех воздействующих на систему факторов, позволяет по-новому подойти к решению некоторых проблем управления. Благодаря ему открывается возможность более полно и целенаправленно использовать имеющуюся информацию, правильнее распределять ее по уровням управления, вскрывать возможные пробелы и неувязки, вести последовательный поиск данных, необходимых для всестороннего рассмотрения вопросов. На наш взгляд, конструктивный вклад системной методологии в этой области должен проявиться только тогда, когда от изучения больших целостных образований будет сделан переход к исследованию процессов и их механизмов, протекающих в этих образованиях.

Все вышеизложенное в полной мере относится и к системе управления ФСИН России. При этом нужно учитывать, что управление УИС осуществляется по целому ряду направлений деятельности, что накладывает свой отпечаток на процесс принятия и реализации управленческих решений.

Исходя из требований системного анализа и вышеуказанных характеристик организационных систем, мы выделяем особую роль подсистемы ресурсного обеспечения информационно-аналитической работы, которая включает в себя как минимум семь элементов:

- научно-методическое обеспечение;

- технологическое обеспечение;

- техническое обеспечение;

- кадровое обеспечение;

- нормативно-правовое обеспечение;

- финансовое обеспечение; материальное обеспечение.

Управление ФСИН предполагает учет следующих основных особенностей ресурсного обеспечения:

- усложнение содержания, структуры и динамики ресурсной базы развития;

- расширение вариантов использования ресурсов для достижения поставленных целей;

- рост масштабов и временных рамок воздействия на развитие ресурсной базы;

- возрастание роли вероятностных факторов, связанных с определением направлений мобилизации ресурсов;

- возрастающее значение интенсификации использования ресурсов и другие.

Очевидно, что в рамках данной работы невозможно осветить все аспекты такого многогранного явления, как управление информационно-аналитической деятельностью. Поэтому мы сочли целесообразным сосредоточить свое внимание на некоторых наиболее актуальных, ключевых проблемах. К их числу, на наш взгляд, относятся проблемы совершенствования структуры управления информационно-аналитической деятельностью, в которой, как известно, во ФСИН России преобладают отраслевые начала, и проблемы совершенствования организационных форм и процедур принятия управленческих решений в этой же сфере деятельности. Тем самым анализу был подвергнут как линейный, так и функциональный срез информационно-аналитической работы.

В 2005 г. в России в области создания электронной техники и технологий работало 4,5 тыс. предприятий, 11 тыс. организаций, которые обеспечивали процесс информатизации (по данным Минсвязи). Из 6 тыс. баз и банков данных зарегистрировано примерно 4 тыс. Из них 24% федеральных, 14% субъектов РФ, 4% муниципальных и 58% частного сектора.

Говоря об организации информационно-аналитической работы, необходимо отметить, что в последние годы руководством ФСИН проблеме информационно-аналитической деятельности в УИС уделялось серьезное внимание. Сотрудниками службы за последние годы подготовлен целый ряд организационно-распорядительных документов, среди которых проект Концепции совершенствования информационного обеспечения уголовно-исполнительной системы на 2007 - 2012 годы, Ведомственная целевая программа "Информационное и телекоммуникационное обеспечение деятельности ФСИН на 2005 - 2007 гг.", проект Приказа Минюста России "О совершенствовании организации и повышении эффективности информационного обеспечения деятельности Федеральной службы исполнения наказаний" и др. Впервые за долгие годы с участием НИИ ФСИН России, сотрудников аппаратов управления территориальных органов и образовательных учреждений системы была проведена Научно-практическая конференция "Роль информационного обеспечения в совершенствовании функций управления в УИС".

В целях управления различными аспектами оперативно-служебной и производственно-хозяйственной деятельности в подразделениях УИС в настоящее время реализована трехуровневая система информационного обеспечения УИС, для чего создана довольно мощная техническая база, насчитывающая свыше 19000 персональных электронно-вычислительных машин (далее - ПЭВМ) типа "Пентиум-3-4", в том числе свыше 600 ПЭВМ в центральном аппарате ФСИН России и более 16760 ПЭВМ в территориальных органах управления (далее - ТОУ) и подведомственных им подразделениях, в 67 ТОУ созданы 320 локальных вычислительных сетей. В УИС функционируют более 50 цифровых каналов передачи данных, все ТОУ и управления по федеральным округам имеют электронную почту.

Ведутся работы по созданию полного автоматизированного трехуровневого (ФСИН России - ТОУ - Учреждение) программно-аппаратного комплекса статистики, построенного по функциональному принципу с формированием центральной базы данных на верхнем уровне управления. Созданы единое хранилище данных показателей деятельности территориальных органов УИС, базы данных и классификаторы технико-экономической информации, необходимое технологическое обеспечение "Учет лидеров и авторитетов", системы "Кадры", "Пенсия". Разработан и сдан в промышленную эксплуатацию программно-технический комплекс "Автоматизированный картотечный учет спецконтингента" СИЗО и учреждений (далее - ПТК АКУС) с базами данных видеоизображений и электронных дактилокарт. В 2005 г. для внедрения ПТК АКУС СИЗО 181 следственный изолятор, 72 ТОУ централизованно оснащены комплектом сетевого оборудования и компьютерной техники. На базе НИИИиПТ прошли обучение сотрудники отделов специального учета и ответственные за внедрение программных средств территориальных управлений, получивших технику. Распоряжением заместителя директора В. И. Семенюка на дополнительно обученных специалистов восьми территориальных управлений по федеральным округам возложены функции по консультационному обслуживанию пользователей ПТК АКУС СИЗО.

В настоящее время сотрудниками НИИИиПТ создаются три блока информационных структур: "Кадры", "Осужденные" и "Статистика", ряд из которых уже сейчас представляет собой распределенные базы данных федерального и регионального уровней. Согласно Ведомственной целевой программе к 2009 - 2010 годам предстоит осуществить внедрение этих комплексов в полном масштабе.

Проводимая организационно-административная работа позволила поднять уровень использования программных средств с 30% (в 2003 г.) до 68,8% в настоящее время, электронной почты до 87,9%, сократить количество срывов сроков с 613 до 142 отчетов и ошибок с 208 до 168 отчетов. В 2005 - 2006 гг. централизованно поставлено в подразделения УИС 4607 компьютеров и 264 сервера (для создания ЛВС), что втрое превышает уровень финансирования прежних лет.

За последние два года обучено основам современных информационных технологий более 350 человек руководящего состава на ВАК АПУ и более 800 человек технических специалистов.

Все вышеизложенное позволило организовать работу по формированию и качественному улучшению информационного ресурса ФСИН России.

Вместе с тем эффективность использования имеющихся информационных ресурсов, кадрового и технического потенциала УИС могла бы быть значительно выше - при организации централизованного научно-методического руководства информационной деятельностью и координации (в рамках единой информационной политики) работы служб подразделений УИС, осуществляющих в настоящее время информационное обеспечение управленческих функций.

Для успешного исследования какого-либо объекта необходимо опираться на правильное понимание его границ и определяющих признаков. Неполнота административно-правового анализа объясняется ограниченным пониманием объекта исследования. Поэтому при системном описании информационно-аналитической деятельности первой нашей задачей было конструирование соответствующего определения.

В основе определения, принятого в административном праве, лежит признак единства управления, обусловленный наличием единого административного органа управления деятельностью. Однако единство административного руководства не является ни необходимым, ни достаточным признаком целостности системы.

Вследствие этого отметим, что для системы управления информационно-аналитическим направлением деятельности характерно наличие нормативно установленных единых целей системы. Эти цели сформулированы в Положении о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1314, где указано, что ФСИН России, являясь уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции по справочно-информационному обеспечению учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и ведению единого банка данных по вопросам, касающимся деятельности уголовно-исполнительной системы.

Наличие единых целей может стимулировать возникновение единого в своей основе комплекса функций. Конкретизация выполняемых функций, контроль за их выполнением, их координация для успешного достижения целей системы должны осуществляться руководящим органом. Согласно Положению об этом органе на него возлагается ответственность за нормальное, целенаправленное функционирование системы.

В настоящее время информационно-аналитической деятельностью в УИС заняты различные административные подсистемы. Информирование руководства службы осуществляет информационно-аналитический отдел организационно-инспекторского управления ФСИН России. В ряде других управлений центрального аппарата ФСИН России также созданы информационно-аналитические подразделения, в частности информационно-аналитическая группа в управлении безопасности, организационно-информационный отдел в управлении следственных изоляторов и тюрем, контрольно-аналитическая группа, организационно-аналитическая группа, отдел статистики и информационного обеспечения кадровой работы в управление кадров и профессионального образования, информационно-правовой отдел в правовом управлении, сводно-аналитический отдел в главной бухгалтерии и др.

Особенность подсистемы информационно-аналитической деятельности в УИС состоит в том, что она не представляет собой единого целого в административном подчинении, а ее элементы рассредоточены по различным направлениям ведомственного управления (управления центрального аппарата ФСИН России). Большинство специалистов, занимающихся в территориальных органах информационно-аналитической работой, также рассредоточены по различным подразделениям и службам.

В соответствии с законами информационного взаимодействия (законы аддитивности (от лат. addere - добавлять)), которые открыл еще в начале XX в. А. А. Богданов в своей "Тектологии", суммарный потенциал системы определяется характером взаимодействия ее подсистем. Так, если подсистемы индифферентны (равнодушны) друг к другу, то суммарный потенциал системы эквивалентен потенциалу одной из подсистем. Если же подсистемы находятся в состоянии войны каждой с каждой, то потенциал системы меньше потенциала самой слабой из подсистем. И в случае если взаимодействие всех подсистем носит целенаправленный характер, то потенциал системы много больше суммы потенциалов всех подсистем. Этот закон сверхаддитивности, когда целое больше суммы его частей, будет действовать при едином целеполагании. Это предполагает необходимость выделения общей информационной составляющей в каждом из признаков и функций УИС, определения общей стратегии развития системы в условиях информационного общества, формирования и реализации информационной идеологии.

Организационно-инспекторское управление ФСИН России осуществляет лишь общее методическое руководство указанным видом деятельности, а в части обработки статистической информации выполняет более широкий набор координирующих, методических и собственно административных функций.

При последовательном анализе описанных подсистем обращает на себя внимание то обстоятельство, что указанное построение абсолютно не использует роль стержневых вертикальных структур, которую очевидно должны выполнять профильные подразделения в территориальных органах. В результате подсистема информационно-аналитической деятельности приобретает полицентрический характер. В этом, конечно же, есть своя логика, поскольку в центральном аппарате ФСИН России следует учитывать специфику информационно-аналитической работы по различным направлениям деятельности, и предполагается, что обеспечить необходимое качество информации лучше всего смогут специалисты того направления деятельности, где в дальнейшем планируется использовать подготовленную информацию.

При анализе подсистемы информационно-аналитической деятельности следует исходить из того, что она представляет собой систему, объединенную едиными целями деятельности. Реализация целей должна осуществляться на основе ведомственной программы. Поэтому на руководящем органе (организационно-инспекторском управлении) лежит задача обеспечивать приоритет интегральных интересов над ведомственными.

Отметим также, что прямая зависимость качества информирования от специализированности сотрудников информационно-аналитической службы справедлива, по всей видимости, лишь для центрального аппарата ФСИН России. Что же касается территориальных органов, то это, скорее всего, не так. В пользу вышеизложенной гипотезы свидетельствует наблюдаемая в последние годы тенденция к интеграции научного знания.

Далее возникает вопрос, в достаточной ли мере координационная деятельность высших уровней подсистем информационно-аналитической деятельности обеспечивает преемственность при переходе на нижестоящий уровень. Эта преемственность должна обеспечиваться как тщательной стыковкой целей подсистем, унификацией статистических показателей, так и установлением соответствующих организационно-структурных связей, в частности связи между подсистемами при подготовке докладов руководителю территориального органа.

Так, говоря о раздробленности управления информационно-аналитической деятельностью в территориальном органе, обратимся к мнению А. В. Левицкого, начальника организационно-аналитического управления ГУФСИН России по Иркутской области, который считает, что, "учитывая постоянно расширяющийся круг задач в области информационного обеспечения деятельности ГУФСИН России по Иркутской области, появилась необходимость создания подразделения, отвечающего за внедрение и развитие информационных технологий, организацию и ведение информационно-аналитической работы".

Несмотря на существующую организационную разобщенность структур, занятых информационно-аналитической деятельностью, при системном взгляде становится очевидным наличие целостного организма, объединенного в своей основе нормативными целями, конечным объектом управления, содержанием и принципами деятельности. Отсутствие в ряде случаев четкого нормативного отражения этих связей свидетельствует отнюдь не об отсутствии системы, а лишь о неурегулированности посредством правовых норм некоторых реально существующих отношений.

Отметим, что элементы системы в процессе осуществления своих функций обычно используют несколько единых для всей системы основных методов деятельности. В совокупности эти методы характеризуют именно информационно-аналитическую деятельность. Например, даже в такой организационно разобщенной системе, как информационно-аналитическая работа, существует в принципе единый набор методов работы с информацией (унифицированные формы статистической отчетности, единая база данных статистической отчетности УИС), осуществляются попытки создания автоматизированной трехуровневой (центральный аппарат - территориальный орган - учреждение) системы сбора и обработки статистики (АСС).

Для системы управления информационно-аналитической деятельностью характерно наличие единого класса объектов управления. Признаком, на основе которого объект относится к тому или иному классу, служит в данном случае принадлежность данного объекта к определенному виду деятельности (сбор, обработка и анализ информации).

Системы ведомственного управления по отдельным направлениям деятельности принадлежат к числу устойчивых образований, действующих в течение значительных периодов времени. Поэтому для них характерен устойчивый тип связей как внутри системы, так и между системой и средой. Это отражается, в частности, в долговременном характере отношений между звеньями одной системы, в повторяемости ситуаций взаимодействия и единообразии при их разрешении, в постоянстве административных процедур, в стабильности коммуникационной структуры и т. д. Основой такого рода устойчивости служит нормативная урегулированность отношений, а также в известной мере кадровая и "процессуальная" преемственность в сфере ведомственного регулирования.

Результирующим показателем перечисленных характеристик системы управления информационно-аналитической деятельностью является ее целостность, определенная функциональная обособленность и ограниченность от среды. В качестве среды в данном случае нами рассматриваются другие направления деятельности ФСИН России.

Наличие у объектов перечисленных признаков в организационном отношении выражается в создании соответствующих организационных форм в виде системы органов, осуществляющих управление информационно-аналитической деятельностью. В общем случае такая система должна обладать организационным единством, однако это не является ее непременной характеристикой.

В заключение определим информационно-аналитическую деятельность как целостную часть ведомственного механизма управления, что проявляется в наличии единых целей, единого комплекса функций, единых основных методов их реализации, единого класса объектов управления, в существовании устойчивых связей между элементами среды, при преобладании внутренних связей над внешними, что обеспечивает относительную автономность системы.

Каждый из перечисленных признаков в принципе так или же иначе отражен в нормативных актах, регулирующих информационно-аналитическую деятельность. Таким образом, выделенные признаки имеют конкретное ведомственное нормативное регулирование.

Попытаемся применить принципы системного подхода к анализу управления информационно-аналитической деятельностью в УИС.

Вопросы совершенствования информационно-аналитической деятельности в УИС постоянно привлекали к себе внимание руководства службы.

Распоряжением ГУИН МВД России в 1994 г. на НПО "Комплекс" были возложены функции головной организации по вопросам создания единой информационной сети УИС, научно-технического, программного и учебного обеспечения работ по компьютеризации подразделений УИС всех уровней.

Однако в период с 1994 по 2001 г. управление информационно-аналитической деятельности в УИС фактически находилось в ведении территориальных органов ФСИН России. Следствием этого стал отход от осуществления единой технической политики, лавинообразный рост приобретаемых и разрабатываемых самостоятельно (непосредственно в территориальном органе) программных средств.

Распоряжением ГУИН от 1 марта 2001 г. N 18/1/2-28р координация мероприятий по созданию информационной структуры УИС Минюста России возложена на организационно-инспекторское управление.

С целью совершенствования информационного обеспечения оперативно-служебной деятельности уголовно-исполнительной системы на основе использования современных информационных технологий Приказом ГУИН Минюста России от 06.06.2003 N 197 был создан Научно-исследовательский институт информационных и производственных технологий ГУИН Минюста России, в составе которого функционирует Главный информационный центр.

Указанными нормативными актами была восстановлена структура органов управления, при этом ФГУ НИИИиПТ ФСИН России фактически был придан формальный статус ведущей подсистемы информационно-аналитической деятельности в УИС.

Таким образом, в рассматриваемом направлении деятельности фактически существуют следующие подсистемы органов: организационно-инспекторское управление, профильные отделы соответствующих управлений центрального аппарата ФСИН России, ФГУ НИИИиПТ, подразделения, имеющие целью сбор, обработку и анализ информации на уровне территориальных органов, и лица, ведущие базы данных первичного учета на уровне учреждений.

Следует отметить, что в рассматриваемом направлении деятельности фактически отсутствуют линейные подразделения, однако наряду с этим действует целый ряд функциональных структур: отдел организации связи управления инженерно-технического обеспечения и вооружения на уровне центрального аппарата ФСИН, центры инженерно-технического обеспечения и узлы связи в территориальных органах, лица, ответственные за организацию связи и передачу данных на уровне учреждений.

Однако возможность отправления функций юридически не вполне обеспечена, в связи с отсутствием вертикальной линейной составляющей в пределах собственной подсистемы. Возможность же отправления функций по горизонтали, т. е. по отношению к элементам формально других подсистем, реализуется путем подготовки инструкций, обязательных к исполнению независимо от подчиненности. Особо следует отметить отсутствие полномочий по контролю достоверности и своевременности поступления статистической отчетности.

С формальной точки зрения перечисленные полномочия должны быть достаточны для осуществления единой технической политики в области информатизации, однако в административной реальности практическая возможность влиять на ход событий зависит не от формальных полномочий, а от реальных механизмов воздействия, прежде всего от распределения различного рода ресурсов, в том числе и по подбору и расстановке кадров.

Следует отметить, что распределение бюджетных средств на информационно-аналитическую деятельность в основном происходит в рамках Ведомственной целевой программы "Информационное и телекоммуникационное обеспечение деятельности ФСИН на 2005 - 2007 гг.", однако часть средств, предназначенных на развитие системы связи, проходит по неподведомственным информационно-аналитическому управлению каналам.

Функции общего характера (планирование деятельности, методическое руководство вопросами информатизации, внедрение достижений науки и техники) также закреплены за организационно-инспекторским управлением.

Далее перейдем от описания отдельных элементов системы информационно-аналитической деятельностью к рассмотрению некоторых общих характеристик, определяющих специфику ее функционирования. Это, конечно, не исключает, а, наоборот, предполагает постоянное обращение к свойствам отдельных элементов системы, поскольку хотя свойства системы и сводятся к сумме свойств ее частей, но последние также во многом определяют и характер взаимодействия этих частей между собой.

Характерной чертой системы информационно-аналитического обеспечения является ее полицентристский характер. Из вышеизложенного видно, что каждая из ее подсистем имеет один, а в ряде случаев и несколько центров управления.

Сложность задач, стоящих перед УИС в сфере информатизации, требует создания распределенной системы подразделений информационного обеспечения, укомплектованных профессиональными кадрами и оснащенных современными техническими средствами. В связи с этим одной из стратегических целей информационной политики УИС должно стать формирование единого информационного пространства с учетом особенностей и интересов всех подсистем и их интеграции в единое информационное пространство России на базе создаваемых информационно-аналитических центров территориальных органов.

Структура системы информатизации должна являться составной частью штатной структуры УИС и включать в себя:

- на федеральном уровне - службу информационного и телекоммуникационного обеспечения, оперативно подчиненную организационно-инспекторскому управлению ФСИН России;

- на региональном уровне - информационно-аналитические центры в территориальных управлениях ФСИН России и группы автоматизации в учреждениях.

На службу по информационному и телекоммуникационному обеспечению ФСИН России должны быть возложены принципиальные вопросы управления деятельностью системы информационно-телекоммуникационного обеспечения, определения перечня, приоритетности разработки программных средств и объема разрабатываемых информационных ресурсов, разработка нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность информационных структур ФСИН России.

При определении численности подразделения информатизации необходимо учитывать зарубежный опыт, показывающий, что количество работников, занимающихся информатизацией, составляет не менее 15% от административного персонала и зависит от количественных и качественных характеристик ЛВС, размеров обслуживаемой подразделением территории и объемов информационных ресурсов. Как показывают социологические исследования, до 30% персонала государственных учреждений выполняют сугубо информационную работу, которая заключается в сборе, обработке и документировании соответствующей информации, а в деятельности профессиональных работников высшей квалификации более половины рабочего времени тратится на изучение распоряжений, правовых актов и другой необходимой для принятия решений документации.

Ряд регионов, учитывая сложившуюся ситуацию с информационным обеспечением ТО, внесли предложения о создании информационно-аналитических центров (ИАЦ), однако процесс создания невозможен из-за отсутствия их в типовой структуре территориальных органов.

Информационно-аналитические центры - это центры, обслуживающие группу учреждений одного территориального органа (УФСИН).

Информационные центры в территориальных органах совместно с подразделениями других правоохранительных и контрольно-надзорных органов должны участвовать в:

- разработке и внедрении межведомственных информационных систем;

- разработке единой системы классификации и кодирования информации, единой системы идентификации основных объектов учета (лицо, событие и т. д.), единых протоколов обмена информацией;

- создании современной инфраструктуры телекоммуникаций между участниками информационного обмена с обеспечением необходимого уровня информационной безопасности;

- разработке нормативной правовой базы формирования и использования информационных ресурсов.

Взаимодействие сотрудников различных направлений деятельности с сотрудниками информационно-аналитических служб также требует совершенствования. Основные сложности в организации взаимодействия связаны с неравномерной загруженностью сотрудников информационных подразделений, отсутствием возможности осуществления централизованного консультирования сотрудников территориальных органов по вопросам заполнения статистической отчетности, ее формирования, сбора, обработки и анализа. Взаимодействие сотрудников ФГУ НИИИиПТ с сотрудниками территориальных органов по-прежнему не находится на должном уровне, что связано в первую очередь с соответствующим построением системы информационно-аналитического обеспечения.

В целях совершенствования взаимодействия между НИИИиПТ и территориальными органами необходимо организовать консультационную работу специалистов по графику в определенные часы неотчетных периодов, в соответствии с которым пользователь мог бы своевременно получить от сведущего лица нужную ему информацию по формированию и представлению отчета, а также способах работы с программным средством.

Осуществляемый контроль за деятельностью информационной работы в территориальных органах приносит свои результаты, но их эффективность могла бы быть выше при изменении принципов его организации. В частности, не предусмотрено участие сотрудников НИИИиПТ в проведении инспекторских проверок в территориальных органах ФСИН России.

Материально-техническое, информационно-методическое и телекоммуникационное обеспечение информационно-аналитической деятельности по-прежнему находится на низком уровне (особенно в учреждениях).

Научная организация труда в информационно-аналитических подразделениях требует тщательного изучения и доработки. Нормирование труда работников указанной сферы несовершенно, распределение нагрузки неравномерно. Нередки случаи, когда сотрудники, ответственные за работу с информацией, в территориальных органах используются не по назначению. Принцип специализации сотрудников информационных служб в территориальных органах соблюдать не удается.

Для совершенствования работы с кадрами информационно-аналитических подразделений необходимо организовать подготовку специалистов информационных технологий на базе одного (или нескольких) вуза системы. Кроме того, необходимо предусмотреть развитие системы мер материального и морального поощрения молодых сотрудников.

В целом решить кадровую проблему информационно-аналитического направления работы возможно путем повышения научной организации труда сотрудников.

Совершенствование научной организации труда связано с повышением качества планирования деятельности информационно-аналитических служб, освобождения их от не свойственных им функций, существенной переработки системы нормирования труда.

Необходимо активизировать работу НИИ ФСИН России и Академии права и управления по разработке методических рекомендаций по научной организации труда сотрудников информационно-аналитических служб.

В целях кардинального улучшения уголовно-исполнительной статистики требуется научно обоснованное разрешение целого ряда вопросов. В частности, необходимо существенное изменение системы отчетных показателей, включение в нее показателей, характеризующих рецидивную и ювенальную преступность.

Очень остро в системе стоит кадровая проблема. Информационные технологии - очень динамично развивающееся направление. Введем такое понятие, как срок распада информации, т. е. период от момента появления актуальной информации до момента, когда она теряет эту актуальность. Еще 15 - 20 лет назад этот период составлял 5 лет, соответственно, и переподготовка кадров происходила раз в 5 лет. В настоящее время это значение существенно уменьшилось и составляет по ряду оценок 2 - 3 года. В информационных же технологиях эта величина еще меньше и не превышает одного года. В настоящее время новый релиз операционной системы появляется каждые 3 - 5 лет, такая же ситуация и по другим видам прикладных программных средств. Отсюда возникает необходимость переподготовки специалистов информационных технологий хотя бы один раз в год.

В настоящее время численность сотрудников, занятых информационным обеспечением УИС, составляет около 4 тыс. человек. Однако с учетом постоянно изменяющихся программных средств, современной вычислительной и аппаратной техники те знания, что имеют практические сотрудники УИС, в значительной мере устарели. Даже выпускники вузов системы зачастую не готовы к работе с прикладными программными средствами, поскольку не изучали их. В связи с этим целесообразно пересмотреть программы обучения студентов выпускных курсов с целью включения в их вариативную часть циклов по изучению прикладных программных средств.

Потребности системы по обучению специалистов, владеющих современными информационными технологиями, оцениваются в 600 - 800 человек. Кроме того, необходимо обучение пользователей численностью не менее 300 - 400 человек в год, в том числе и лиц руководящего состава территориальных органов. Такое количество специалистов возможно подготовить лишь с использованием самых современных информационных технологий. Одной из эффективных форм ведения консультационно-методического обслуживания пользователей программных средств и организации учебного процесса должны стать методы дистанционного обучения.

Для подготовки специалистов следует:

- включить в учебные планы вузов системы дисциплину под названием "Уголовно-исполнительная статистика", подготовив соответствующее учебное пособие; значительный интерес представляет возможность организации ведомственной электронной библиотеки;

- предоставить научным работникам (в разумных пределах) хотя бы ограниченный круг статистических сведений, без чего в научно-исследовательской и преподавательской деятельности неизбежны элементы схоластики и отрыв от практики;

- организовать единый Всероссийский центр правовой статистики.

В перспективе с позиций передового отечественного и зарубежного опыта становится ясной необходимость создания по всей управленческой вертикали (центральный аппарат - территориальный орган - учреждение) специализированных подразделений для осуществления оперативно-розыскной регистрации спецконтингента, формирования банков данных оперативно-розыскных учетов, потребления получаемой учетно-регистрационной информации в аналитических целях с использованием передовых информационных технологий.

Следует заметить, что так называемая информационно-аналитическая деятельность до последнего времени была связана лишь с насыщением подразделений ФСИН компьютерной техникой, с автоматизацией учетов, в лучшем случае - с внедрением сетевых технологий связи и обмена данными и, как правило, не имела четкой концептуальной основы. Более того, такие категории, как "аналитическая разведка", "компьютерная разведка", "информационная разведка", пока не нашли должного отражения ни в специальной, ни в научной литературе, ни (за редким исключением) в практической деятельности сотрудников УИС.

В самом общем плане аналитическую разведку можно определить как "разведку в информационной среде" и, с другой стороны, как "получение новых знаний об объекте или явлении на основании аналитической обработки добытой разведывательной информации и сведений об известных фактах".

Аналитическая разведка включает изучение материалов оперативных совещаний, ведомственных нормативных актов, анализ жалоб и обращений, публикаций и выступлений в средствах массовой информации, статистических данных, сведений, которые содержатся в государственных и негосударственных автоматизированных банках данных и информационных системах.

Развивающаяся информационная революция стремительно меняет ситуацию в сфере накопления и обработки информации. В настоящее время уже созданы и продолжают создаваться сотни электронных банков данных, содержащих самые разные сведения, как государственных, так и частных предприятий. Умение ориентироваться в этом океане самых разнообразных сведений, представленных в электронном виде, освоение технологий доступа и работы с информацией, разработка технологии их сопоставления и анализа представляют собой качественно новое направление в информационной деятельности.

Кроме того, в настоящее время созданы и продолжают создаваться программные средства, обеспечивающие эффективные методы обработки самой разнообразной информации. Применение современных методов корреляционного анализа, факторного и регрессионного анализа, методов имитационного объектно-структурного моделирования, включающих представление сложных социальных систем из отдельных элементов, наделенных свойствами, связями и состояниями, позволяет прогнозировать развитие различных ситуаций в УИС, целенаправленно планировать и оказывать воздействие на них путем управленческих решений.

Наиболее целесообразно применять такие методы для работы с информацией, носящей выборочный характер (подготовленной в результате опроса ограниченного числа сотрудников ФСИН России или спецконтингента). В настоящее время значительное количество таких опросов проводится при подготовке диссертационных исследований, но, как правило, в саму диссертацию попадают лишь выводы, подготовленные на их основе, а сами же формы отчетных листов и данные, полученные на их основе, безвозвратно теряются. В качестве предложения считаем целесообразным вменить в обязанность диссертантам ФСИН России результаты опросов, проводимых ими во время диссертационных исследований, прилагать к диссертации в электронном виде, а в дальнейшем передавать в НИИИиПТ для их дальнейшего хранения и обобщения.

До последнего времени не имеет еще достаточно четких очертаний концепция создания на базе интегрированного банка данных статистической отчетности ФСИН России единого информационного пространства управленческих служб, предполагающая решение целого ряда методологических, правовых, организационных и методических вопросов.

Отсутствие скоординированных концептуальных взглядов на сущность аналитической работы не позволяет пока выработать единые учебно-методические подходы к осуществлению профессиональной подготовки специалистов-аналитиков.

Характерной чертой информационно-аналитической деятельности ФГУ НИИИиПТ ФСИН России является подготовка информации для центрального аппарата ФСИН России.

Отличительными особенностями организации работы по информационному обеспечению руководящих работников являются:

- ограниченный круг абонентов;

- специфические информационные потребности, отличающиеся широтой и глубиной тематических интересов;

- использование главным образом комплексных методов изучения информационных потребностей;

- необходимость глубокой аналитико-синергетической обработки информации;

- требования к высокой квалификации специалистов, занятых подготовкой информации для руководства.

Руководящим работникам должна представляться информация в минимальном, но необходимом, достаточном объеме. Эта информация должна носить прогностический характер и быть специальным образом подготовленной. Информация должна представляться в сжатой форме без профессиональных, частных подробностей, однако раскрывать сущность, особенности и тенденции, а также ожидаемые решения отдельных вопросов.

В качестве попытки подготовки таких специальных изданий можно представить информационно-аналитические сборники, издаваемые НИИИиПТ ФСИН России, перечень которых приведен ниже.

Перечень информационно-аналитических сборников, включенных в программу работ Федерального государственного учреждения "Научно-исследовательский институт информационных и производственных технологий" Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации на 2008 г. для Центра информационного обеспечения УИС:

1. Сводный отчет о деятельности уголовно-исполнительной системы ФСИН России - содержит сводные отчеты по формам статистической отчетности, обрабатываемым ЦИО УИС ГИЦ.

2. Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы ФСИН России.

3. Статистический аспект "Деятельность органов и учреждений уголовно-исполнительной системы" (абсолютные значения с 1998 года по настоящее время).

4. Работа с кадрами в уголовно-исполнительной системе в 2006 г.

5. О преступности в уголовно-исполнительной системе.

6. Организация воспитательной работы с личным составом в уголовно-исполнительной системе.

7. Анализ и обобщение характеристик по представлению статистической отчетности территориальными органами управления и подразделениями УИС (с 2007 г. включен в план работы как сборник - заказчик ФГУ НИИИиПТ ФСИН России) - в 2006 г. представлялся в виде обобщенных характеристик и показателей по представлению статистической отчетности территориальными органами и подразделениями ФСИН России как приложение к обзорному письму.

Для решения конкретных задач аналитической деятельности необходимо создавать специальные методики, интегрирующие в себе приемы и способы исследования, присущие общенаучным и частнонаучным методам. При выборе специальных методик анализа необходимо, прежде всего, определить пути наилучшего информационного обеспечения.

Специфика информационного обеспечения руководящих работников требует особого подхода при подготовке информационных материалов.

Такая информация должна быть:

- безусловно надежна и достоверна и проверяться по нескольким источникам;

- актуальна и не содержать устаревших сведений или же сведений по проблемам, потерявшим свою актуальность;

- непосредственно пригодна для выработки конкретных управляющих решений;

- объективной, содержать сведения как о положительных, так и об отрицательных сторонах описываемого объекта;

- своевременной, т. е. поступать руководителю в тот момент, когда она ему необходима для выработки решений по соответствующему вопросу;

- краткой, минимальной по объему, насыщенной необходимыми фактическими сведениями;

- перспективного характера, учитывающей как существующую ситуацию, в которой надо принимать решение, так и опережение этой ситуации, по времени соответствующей моменту реализации решения.

Недостатком в информационно-аналитической работе НИИИиПТ является наличие слабой обратной связи, когда существующие информационные материалы практически полностью устраивают руководящих работников. В силу опасения допустить ошибку в способе представления материалов слабо используются современные способы и методы презентации информации. В связи с этим целесообразно проработать возможность организации ситуационного Центра ФСИН России, который позволил бы в значительной мере усилить подачу информационного материала, а также закрепить принцип организации обратной связи при информационно-аналитической работе.

На базе ситуационного Центра ФСИН России в дальнейшем целесообразно создание информационно-аналитического управления ФСИН России.

В пределах возложенных функций и задач ему может быть предоставлено право:

- запрашивать у подразделений ФСИН России необходимые сведения и информацию об основных тенденциях и направлениях развития ситуации в органах и учреждениях ФСИН России для подготовки информационно-аналитических материалов;

- давать рекомендации подразделениям ФСИН России по организации и осуществлению информационно-аналитической деятельности, а также проводить проверку ее качественного состояния;

- подготавливать и направлять в органы и учреждения ФСИН России информационные и аналитические материалы об обстановке в УИС;

- заключать договора с администрациями информационных агентств, владельцами информационных электронных сетей, баз и банков данных, договора на получение информации, проводить оплату информационных услуг и т. д.

Название документа