Принципы организации и деятельности российской прокуратуры в условиях современных законодательных изменений

ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ

В. Ю. ШОБУХИН

Шобухин В. Ю., кандидат юридических наук, заместитель директора Института прокуратуры УрГЮА, старший преподаватель кафедры прокурорской деятельности УрГЮА.

Организация и деятельность каждого государственного органа строится на определенных основах (принципах), предопределяющих особенности его статуса и индивидуализирующих среди прочих государственных органов. Принципы организации и деятельности прокуратуры возможно определить как основополагающие и руководящие начала построения прокурорской системы и организации ее деятельности. Они выражают сущность и назначение прокурорской системы. На их основе строится вся деятельность российской прокуратуры, определяется ее компетенция, формулируются полномочия прокурорских работников, развивается законодательство о прокуратуре. Принципы организации и деятельности прокуратуры предопределяют правовой статус как всей прокурорской системы, так и отдельных прокурорских работников. Это обусловливает актуальность вопроса о принципах организации и деятельности прокуратуры, тем более что в настоящее время высказывается множество предложений о реформировании российской прокуратуры с изъятием у нее ряда функций, в том числе функции надзора за исполнением законов (общего надзора), с преобразованием самой структуры прокурорской системы. Претерпевает изменения в последние годы статус прокурорских работников. Выдвигается концепция прокурорского права как самостоятельной отрасли российского права. Среди основных современных принципов организации и деятельности прокуратуры возможно обозначить принципы законности, гласности, независимости, единоначалия, централизации и единства. В науке и литературе все эти принципы обычно подразделяют на три группы: общие, специфические и отраслевые. К общим принципам относятся те, которые распространяются на все органы государственной власти, включая прокуратуру (например, принцип законности). Специфические принципы - принципы, которые характеризуют именно прокуратуру и накладывают на нее свой, присущий исключительно ей отпечаток, выделяют ее во всем государственном механизме. Это принципы централизации, единоначалия, независимости и др. Они определены в Законе о прокуратуре. Отраслевые принципы касаются деятельности прокуратуры в различных отраслях общественных отношений и сферах государственной деятельности. Так, например, при поддержании государственного обвинения в суде прокурор подчинен принципам уголовного судопроизводства (например, принципу презумпции невиновности) и должен строить свою деятельность в соответствии с ними. Этими принципами прокурор руководствуется постольку, поскольку оказывается участником соответствующих правоотношений. Рассмотрим отдельные принципы более подробно. Принцип законности. Данный принцип отражен в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ и является общеправовым. Все органы государственной власти, включая прокуратуру, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать законы. В силу специфики статуса российской прокуратуры как органа надзора за соблюдением законов в ее деятельности указанный принцип имеет две стороны проявления. С одной стороны, прокуратура, как и все иные органы государственной власти, обязана соблюдать законы. Все действия прокурорских работников должны строго согласовываться с законом. Правовой статус прокуратуры определяется и регулируется именно законом. С другой стороны, прокуратура призвана осуществлять надзор за соблюдением законов иными субъектами российского права. Действия поднадзорных субъектов должны оцениваться исключительно с позиции их соответствия закону. Никакие другие критерии, как то: целесообразность, справедливость, правильность, не могут быть положены в основу прокурорско-надзорного реагирования и использоваться сами по себе. Только в связи с нарушением закона прокурорский работник вправе использовать меры прокурорского реагирования. Между тем на практике прокурорские работники при осуществлении надзорной деятельности выявляют порой законы, противоречащие друг другу, несовершенные правовые акты, законодательные пробелы. В связи с этим большое значение имеет их право вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9 Закона о прокуратуре). Однако такие обращения прокуратуры зачастую остаются без внимания, поскольку их рассмотрение не носит для указанных органов обязательный характер. В этой части проявление принципа законности в деятельности органов прокуратуры ограничено. Правом законодательной инициативы, как это ни странно, один из ключевых органов государственной власти нашей страны, деятельность которого направлена на повсеместное укрепление законности, не обладает. Органам прокуратуры непременно должно быть предоставлено такое право - право законодательной инициативы. Примечательно, что в ряде субъектов Российской Федерации местным законодательством предусматривается такое право региональных прокуратур. Тем более что деятельность органов прокуратуры во многом заключается в выявлении правовых актов, не соответствующих Конституции РФ и иным федеральным законам, и направлена на усовершенствование действующего законодательства и профилактику принятия неконституционных законов. Принцип независимости. Положение о том, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами (п. 2 ст. 4 ФЗ "О прокуратуре РФ"), имеет принципиальное значение. При этом не просто декларируется независимый статус прокуратуры, но и устанавливается ряд конкретных гарантий. В частности, ст. 5 ФЗ "О прокуратуре РФ" закрепляет недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора. В соответствии с ней воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре). Независимый статус прокуратуры в государственном механизме обеспечивает ей самостоятельность в выполнении возложенных на нее функций. Все свои решения прокурорский работник призван принимать на основе внутреннего убеждения и в соответствии с законом. В этих целях, как закреплено в ст. 4 Закона о прокуратуре РФ, прокурорские работники не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Однако в этом же Законе в ст. 43.1 ("Гарантии для работника, избранного депутатом либо выборным должностным лицом органов государственной власти или органов местного самоуправления") предусмотрено, что работник прокуратуры, избранный депутатом либо выборным должностным лицом органов государственной власти или местного самоуправления, на период осуществления соответствующих полномочий приостанавливает службу в органах и учреждениях прокуратуры. Данный период времени засчитывается работнику в общий трудовой стаж и выслугу лет, дающую право на присвоение очередного классного чина, доплату за выслугу лет. Очевидно противоречие двух норм - ст. 4 и ст. 43.1 Закона о прокуратуре РФ, поскольку, несмотря на то что в ст. 4 Закона о прокуратуре РФ, посвященной регламентации принципов организации и деятельности прокуратуры, указано на недопустимость занятия прокурорским работником должностей органов государственной и муниципальной власти, в ст. 43.1 Закона о прокуратуре РФ речь идет лишь о приостановлении полномочий работника прокуратуры, что не означает прекращения его правового статуса - работника прокуратуры. Вхождение прокурорского работника в состав какого-либо органа будет означать его подчинение и зависимость от этого органа. По этой же причине прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Недопустимо создание политических партий и их организаций в самой прокуратуре. Что вполне оправданно и справедливо. Прокуроры в своей служебной деятельности не могут быть связаны решениями каких бы то ни было общественных объединений. Более того, прокурорские работники не вправе совмещать свою профессиональную прокурорскую деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. Причем в соответствии с недавними изменениями в законодательстве преподавательская, научная и творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации <1>. Это вполне оправданно, поскольку обусловлено интересами государственной независимости и касается всех видов государственной службы. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы" // Российская газета. 06.03.2007.

На практике реализация положений принципа независимости в силу ряда причин затруднена. Финансирование органов прокуратуры из федерального бюджета осуществляется не в достаточном объеме, помещения, занимаемые прокурорскими работниками, зачастую находятся в аварийном состоянии, сами прокурорские работники в своей деятельности не обеспечены необходимыми техническими средствами и канцелярскими принадлежностями, без которых невозможно нормальное функционирование органов прокуратуры, и т. д. Это вынуждает руководство прокурорских органов, а также рядовых прокурорских работников заниматься деятельностью, отвлеченной от решения профессиональных задач по обеспечению законности. Обращаться с просьбами об оказании необходимой материально-технической помощи к органам местного самоуправления, иным правоохранительным органам (в большинстве случаев органам внутренних дел), изыскивать спонсоров в лице иных структур. Это порождает зависимость прокуратуры от указанных органов, деятельность которых между тем ей поднадзорна. Независимость региональных прокуроров ограничивается тем, что назначение их на должность требует согласования с органами государственной власти соответствующего субъекта Федерации (ч. 3 ст. 129 Конституции РФ). Этим затрагивается также принцип централизации прокурорской системы, поскольку Генеральный прокурор РФ при назначении региональных прокуроров попадает в некоторую зависимость от органов государственной власти субъектов РФ и вынужден считаться с их позицией. Однако прокуратура России является единой, централизованной и независимой системой. Всю ответственность за состояние дел в органах прокуратуры и эффективность их деятельности несет Генеральный прокурор как глава прокурорской системы. Органы государственной власти субъектов РФ к прокуратуре не имеют никакого отношения. Государственная задача обеспечения единой законности на территории всей страны, которая возложена на органы прокуратуры, является общефедеральной. Вмешательство органов государственной власти субъектов РФ в вышеуказанном смысле (согласование кандидатур региональных прокуроров) ведет к двойному подчинению, которое присуще органам исполнительной власти, но неприемлемо для прокуратуры <2>. Возможно воспрепятствование со стороны региональных властей приходу честного и добропорядочного прокурора, если представители органов региональной власти сами нарушают закон. Более того, достаточно часто на должность прокурора субъекта РФ назначается лицо из другого региона, и в этом случае кандидат в региональные прокуроры органам государственной власти соответствующего субъекта неизвестен. -------------------------------- <2> По этим же основаниям мы не согласны с выделением в литературе принципа федерализма (см. об этом: Кожевников О. А., Кравчук В. В. Прокурорский надзор: Учебно-методический комплекс.) применительно к организации и деятельности российской прокуратуры. Причем институт согласования Генеральным прокурором РФ кандидатур региональных прокуроров с органами государственной власти субъектов Федерации является единственным признаком проявления федерализма в организации и деятельности органов прокуратуры. Рассматривать это как самостоятельный принцип организации и деятельности прокуратуры неосновательно.

Наряду с юридической независимостью в настоящее время, пожалуй, оправданно рассматривать независимость моральную современного прокурорского работника, имея в виду его моральный облик. Обращает на себя внимание, что, несмотря на требования о наличии определенных моральных качеств у кандидата в прокурорские работники, в Законе о прокуратуре РФ данные качества не раскрываются. Хотя их актуальность не вызывает сомнения. В этой связи в Законе о прокуратуре РФ в разделе V ("Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры") оправданно предусмотреть отдельную статью о морально-нравственных качествах прокурорского работника, где закрепить его обязанность следовать нормам этики и морали, уважать права и достоинство человека, воздерживаться от поведения, порочащего честь прокурорского работника и умаляющего авторитет органов прокуратуры, заботиться о своей репутации, чтить традиции своих предшественников и приумножать накопленный ими опыт, служить образцом неподкупности и справедливости, стремиться быть примером как для своих сослуживцев, так и для простых граждан. Большое внимание должно уделяться реализации данных требований на практике, что является составляющей обеспечения подлинной независимости прокурорского работника в его профессиональной деятельности. В науке и литературе в качестве самостоятельного принципа выделяется принцип политической независимости (внепартийности) <3>. На наш взгляд, данный подход неоправдан. Указанный принцип полностью охватывается принципом независимости органов прокуратуры, и выделять его в качестве самостоятельного нет необходимости. По этой же причине нет оснований выделять в качестве отдельного принцип ограничения совмещения деятельности прокурора с выполнением иных обязанностей, что имеет место в литературе <4>. Обозначенное ограничение в правовом статусе прокурорского работника служит обеспечению его независимости. -------------------------------- <3> См.: Настольная книга прокурора. Коллектив авторов. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, издательство "Экслит", 2002. С. 31; Ястребов В. Б. Прокурорский надзор: Учебник. М.: Городец, 2001. С. 94. <4> См.: Прокурорский надзор в РФ: Учебник / Под ред. д. ю.н., проф. В. И. Рохлина. СПб., 2000. С. 46.

Принцип гласности. Органы прокуратуры в той мере, насколько это не противоречит требованиям российского законодательства, действуют гласно. Они призваны постоянно информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности (п. 2 ст. 4 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации"). В этих целях в Генеральной прокуратуре РФ создано самостоятельное по своему статусу структурное подразделение - Центр информации и общественных связей. В его задачи входит информирование через средства печати, радио, телевидение и иные средства массовой информации граждан о состоянии законности в стране и мерах, принимаемых правоохранительными органами, в том числе прокуратурой, по борьбе с преступностью. Аналогичные структурные подразделения действуют в прокуратурах субъектов Федерации. Проявлением принципа гласности является ежегодное представление Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания и Президенту Российской Федерации доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению, оповещение в печати назначений на должность прокуроров в статусе руководителей прокуратур. Формой проявления гласности в деятельности органов прокуратуры, на наш взгляд, возможно рассматривать обязанность поднадзорных прокуратуре органов предоставлять по требованию прокурорского работника, производящего прокурорскую проверку, необходимые документы, материалы, статистические и иные сведения. В данном случае указанные источники информации носят гласный характер для прокурорского работника. Гласность проявляется и в том, что население через средства массовой информации имеет возможность активно влиять на деятельность прокуратуры, предавая те или иные неизвестные факты, связанные с деятельностью прокуратуры, общественной огласке. Однако проявление принципа гласности не безгранично. Законодательством установлены некоторые ограничения. Например, ч. 1 ст. 23 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. Федеральным законом "О государственной тайне" закреплен перечень сведений, относимых к государственной тайне. Таким образом, законодательство определяет пределы проявления принципа гласности в деятельности прокуратуры, и прокурорский работник не вправе выходить за их рамки и, например, придавать широкой огласке сведения государственной тайны. Более того, для работы со сведениями, составляющими государственную тайну, прокурорский работник должен получить специальный допуск. Принцип единства. Прокуратура Российской Федерации - это единая федеральная централизованная система органов. При этом единство заключается не только в построении системы прокуратуры. Перед всеми органами прокуратуры стоят единые задачи, прокурорские работники имеют единый статус и одинаковые полномочия. Благодаря единству целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры, прокурорская система выступает как единый механизм, все органы прокуратуры вне зависимости от своего статуса и места нахождения участвуют в обеспечении единой законности на территории всей страны. Каждый из органов прокуратуры, каждое из звеньев прокурорской системы, каждая из разновидностей прокуратур (территориальная, военная, транспортная и др.) являются элементами единой прокурорской системы и дополняют друг друга. Создание и деятельность на территории страны органов прокуратуры, не входящих в единую систему российской прокуратуры, не допускаются. Хотя истории современной российской прокуратуры известны случаи организации и деятельности таких прокуратур на территории Российской Федерации. Так, в частности, на территории Чеченской Республики в 90-х годах прошлого столетия наряду с федеральными органами прокуратуры местными (чеченскими) властями была учреждена и действовала местная - Чеченская прокуратура. Учитывая тяжелое положение в регионе в те годы, происходящие боевые действия здесь, повсеместное беззаконие, Генеральная прокуратура РФ была вынуждена считаться и сотрудничать с данной прокуратурой, с тем чтобы хоть как-то влиять на режим законности в республике и обеспечивать, насколько это возможно, защиту прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства. Однако это исключение, продиктованное конкретными жизненными обстоятельствами, и такие примеры не должны повторяться, поскольку организация и функционирование органов прокуратуры, не входящих в единую прокурорскую систему, негативно сказывается на функционировании всей системы прокурорских органов и ведет к подрыву твердого режима законности в стране, провоцирует сепаратистские настроения региональных властей. Единый арсенал полномочий, которыми наделяется каждый прокурорский работник в зависимости от своего статуса, обеспечивает единообразие прокурорской практики. Каждый прокурорский работник является представителем единой системы органов прокуратуры. Вся деятельность органов прокуратуры строится на единой законодательной базе. Принцип единства проявляется и в том, что дело из производства одного прокурорского работника в любой момент может быть передано по решению соответствующего прокурора другому прокурорскому работнику, один прокурорский работник может быть заменен другим прокурорским работником. Принцип централизации. Прокуратура Российской Федерации является централизованной системой органов. Все органы прокуратуры вне зависимости от их правового статуса подчинены единому центру - Генеральной прокуратуре и Генеральному прокурору. Деятельность прокурорских работников строится на основе подчинения всех нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Все прокуроры - руководители прокуратур назначаются Генеральным прокурором. Централизация органов прокуратуры вызвана необходимостью обеспечения единой законности на территории всей страны. Благодаря принципу централизации обеспечивается единство прокурорской практики. Исходя из положений данного принципа каждый вышестоящий прокурор несет ответственность за деятельность нижестоящих и, в случае необходимости, может взять выполнение полномочий последних на себя, а также поручить им выполнение своих, насколько это не запрещает закон. Наряду с установленной системой подчинения внутри прокурорской системы, то есть подчинения всех нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору, в науке и литературе выделяют и рассматривают так называемую внешнюю разновидность подчинения (подчинения прокурорской системы высшим органам государственной власти Российской Федерации - Президенту и Федеральному Собранию) <5>. Проявлением внешнего подчинения, по мысли представителей данного подхода, является то, что высшие органы государственной власти назначают и освобождают от должности Генерального прокурора и его заместителей, на Генеральном прокуроре лежит обязанность ежегодно представлять данным органам государственной власти доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Однако, на наш взгляд, такой подход неоправдан. То, что Генеральный прокурор и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности при участии Президента и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, продиктовано интересами поддержания равновесия в системе органов государственной власти страны, поскольку прокурорская система - это мощная правоохранительная структура и многофункциональный орган, деятельность которого направлена на обеспечение законности в стране. От того, кто будет руководить данной системой, зависит то, как она будет работать, а следовательно, и состояние законности на территории Российской Федерации в целом. Таким образом, к руководству прокурорской системы предъявляются повышенные требования, в том числе и в части назначения высших должностных лиц российской прокуратуры на должность. Говоря иными словами, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ Советом Федерации по представлению Президента РФ есть элемент системы "сдержек и противовесов". К тому же, например, судьи Верховного Суда РФ назначаются на должность аналогично процедуре назначения на должность Генерального прокурора РФ, однако о подчинении Президенту и Федеральному Собранию судебной системы, и Верховного Суда РФ в частности, никто не говорит. -------------------------------- <5> См.: Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: Учеб. пособие. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999. С. 75 - 76.

Более того, на наш взгляд, современная модель российской прокуратуры не вписывается в триаду конституционно закрепленных ветвей (законодательную, исполнительную, судебную) единой государственной власти. Мы предлагаем рассматривать прокуратуру как элемент надзорно-контрольной власти - четвертой разновидности единой государственной власти с провозглашением в Конституции РФ и считаем оправданным реформировать органы прокуратуры с учетом данных позиций <6>. Отнесение органов прокуратуры к отдельной (самостоятельной) ветви государственной власти тем более исключает возможность подчинения ее государственным органам иных ветвей (в частности, Президенту РФ и Федеральному Собранию), поскольку противоречит системе сдержек и противовесов. -------------------------------- <6> См. подробнее: Шобухин В. Ю. Прокуратура - основа надзорно-контрольной власти в России // Государство и право. 2007. N 11. С. 89 - 94; Шобухин В. Ю. Конституционно-правовой статус прокуратуры РФ // Российский юридический журнал. 2004. N 1. С. 133 - 136.

Ежегодные доклады Генерального прокурора палатам Федерального Собрания и Президенту о состоянии законности и о проделанной работе являются проявлением гласности в деятельности российской прокуратуры и здесь можно говорить о подотчетности Генерального прокурора данным органам государственной власти, но не о подконтрольности. Подконтрольность предполагает возможность непосредственного вмешательства и самостоятельного устранения недостатков в деятельности подконтрольных органов. Применительно к деятельности прокурорской системы ни Президент РФ, ни Совет Федерации такими полномочиями не располагают. Согласно п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти (для Президента РФ и Федерального Собрания ни Закон о прокуратуре, ни какой-либо иной нормативный правовой акт исключений не устанавливают). Некоторые авторы принцип централизации объединяют с принципом единства в один принцип - принцип единства и централизации <7>, что обусловлено их содержательной близостью. Они во многом взаимодополняют и взаимообусловливают друг друга. Однако суть принципов единства и централизации отлична. Оба принципа имеют огромное значение при построении прокурорской системы и организации ее деятельности. Указанные принципы следует рассматривать в качестве самостоятельных. -------------------------------- <7> См.: Прокурорский надзор в СССР: Учебник / Под ред. Б. А. Галкина. М., 1982. С. 57.

Принцип единоначалия. Данный принцип тесно соприкасается с принципами единства и централизации. В литературе вопрос о выделении и признании этого принципа в качестве самостоятельного на протяжении долгих лет решался и решается неоднозначно <8>. Он то признается, то отвергается. В ст. 4 Закона о прокуратуре, посвященной принципам организации и деятельности прокуратуры, он прямо не предусмотрен. Однако анализ законодательства о прокуратуре позволяет прийти к выводу, что данное начало все же присутствует в организации прокурорской деятельности. Так, например, из содержания ст. ст. 14 и 17 Закона о прокуратуре следует, что Генеральный прокурор возглавляет Генеральную прокуратуру и имеет статус руководителя всей прокурорской системы. Он издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности российской прокуратуры. -------------------------------- <8> См.: Лебединский В. Г., Каленов Ю. А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1957. С. 59; Прокурорский надзор в СССР: Учебник / Под ред. М. П. Малярова. М., 1969. С. 28; Тадевосян В. С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1966. С. 59.

Принцип единоначалия связан со способом, которым управляется прокуратура. Единоначалие позволяет более оперативно принимать решения, исключить разнотолки, поскольку руководитель соответствующего органа прокуратуры принимает решения от своего имени и несет за них персональную ответственность. Однако в таком случае на прокурора, имеющего статус руководителя прокуратуры, ложится огромная нагрузка, физически подчас непосильная. Это большие объемы работ, спорность решаемых вопросов, требующая консультации прокурора с иными лицами (прокурорскими работниками), необходимость принятия и совершенствования руководящих документов (приказов, инструкций, распоряжений и т. д.). В этих целях в органах прокуратуры создаются и действуют коллегии, имеющие статус совещательных органов. На основании их решений соответствующие прокуроры (в статусе руководителей прокуратур) издают приказы, обязательные для всех подчиненных работников, что является проявлением принципа единоначалия. Отдельного внимания заслуживает недавно принятый Федеральный закон "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон "О прокуратуре РФ" <9>, которым непосредственно затронуто содержание принципов централизации, единоначалия и в какой-то мере принципа единства. В соответствии с указанным Законом при прокуратуре России образован Следственный комитет, который по своему статусу является достаточно обособленной от органов прокуратуры системой следственных подразделений (управлений, отделов), независимых от прокуроров. Хотя следователи Следственного комитета, как это ни странно, провозглашены в указанном Законе как прокурорские работники, прокуратура условно подразделяется на две составные части: прокуроров и следователей, не связанных друг с другом. Это недопустимо уже в том смысле, что все работники прокуратуры, как иного ведомства, должны обладать единым статусом, подчиняться одному руководителю и единому центральному аппарату, решать одни задачи, осуществлять общие полномочия, предусмотренные для отдельного ведомства, и в том числе для прокуратуры. -------------------------------- <9> Российская газета. 08.06.2007.

Помимо обозначенных выше принципов в науке и литературе встречается выделение принципов: демократизма; информирования прокурорами органов государственной власти и управления, а также населения о состоянии законности; равенства всех лиц перед законом; универсальности прокурорского надзора; принятия прокурором мер по выявлению и устранению нарушений закона, от кого бы они ни исходили. На наш взгляд, выделение этих принципов неоправданно. На демократических началах строится все наше государство, с их учетом определяется статус государственных органов, которые целиком подчинены демократическим ценностям и служат их достижению. Специально выделять принцип демократизма в деятельности органов прокуратуры нет необходимости. Информирование прокурорами органов государственной власти и управления, а также населения о состоянии законности охватывается и подчинено принципу гласности. Нет необходимости выделять в качестве принципа прокурорской деятельности принцип равенства всех органов и лиц перед законом. Данное положение содержится в законодательстве, в том числе в Конституции РФ. Следовательно, его следует рассматривать в качестве составляющей принципа законности. Вместе с тем теоретически возможно предложить выделение принципа равенства всех перед законом и прокуратурой. Такое положение будет непосредственно привязано к прокурорской деятельности и может рассматриваться как одно из начал ее осуществления. Однако для этого требуются законодательные изменения и в первую очередь прямое закрепление в законе указанного принципа. Прокурор при осуществлении своих полномочий не может и не должен исходить из предпочтения одних субъектов другим. Их права и законные интересы должны отстаиваться равным образом. Любой, будь то орган государственной власти, должностное лицо, гражданин, общественное объединение, вне зависимости от их статуса в государстве и обществе должен понести установленную законом ответственность за свои неправомерные действия. Их статус не должен сковывать действия прокурора при выявлении, предупреждении, расследовании правонарушений и принятии мер по устранению причин, способствующих их совершению. По этой же причине возможно выделение и провозглашение принципа непременного реагирования на любые нарушения закона, от кого бы они ни исходили. Что также требует законодательных изменений. Предлагаемый в литературе принцип принятия прокурорами мер по выявлению и устранению нарушений закона, от кого бы они ни исходили, также не отвечает действующему законодательству и, более того, толкуется слишком широко. В такой формулировке его с большей степенью можно и нужно относить к характеристике прокурорской деятельности нежели к принципу.

Название документа