Конституция Азербайджана как правовая основа деятельности органов прокуратуры и проблемы ее совершенствования в свете Рекомендаций Совета Европы

КОНСТИТУЦИЯ АЗЕРБАЙДЖАНА КАК ПРАВОВАЯ ОСНОВА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ И ПРОБЛЕМЫ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ В СВЕТЕ РЕКОМЕНДАЦИЙ СОВЕТА ЕВРОПЫ

А. ДЖАФАРОВ

Джафаров А., начальник Главного организационно-контрольного управления Министерства юстиции Азербайджанской Республики, кандидат юридических наук.

Анализ институтов и норм новой Конституции страны показывает, что она качественно отличается от предыдущих, воплотила в себе все то ценное, что выработано в теории конституционного права, основана на общечеловеческих ценностях и принципах, закрепленных в конвенциях ООН, ОБСЕ, Совета Европы и других авторитетных международных организаций. Новая Конституция страны как политико-правовой документ переломного этапа развития Азербайджана в настоящее время является фундаментом для обновления и совершенствования деятельности всех институтов государства, в том числе и органов прокуратуры. В отличие от Конституции 1978 г., в которой прокуратура Республики не входила в структуру какой-либо ветви власти в Азербайджане и имела достаточно широкий перечень функций, а также необъятные полномочия, позволяющие ей осуществлять надзор за деятельностью всех институтов государства <1>, в новом Основном Законе страны прокуратура включена в систему судебной власти, а предмет ее регулирования существенно ограничен. Так, ч. 1 ст. 133 Конституции страны гласит: "Прокуратура Азербайджанской Республики в порядке и случаях, предусмотренных законом, осуществляет надзор за исполнением и применением закона; в предусмотренных законом случаях возбуждает уголовные дела и ведет следствие; поддерживает в суде государственное обвинение; возбуждает в суде иск; приносит протесты на решения суда". -------------------------------- <1> Единственным органом, который в годы советской власти в Азербайджане находился вне сферы прокурорского надзора, был Центральный комитет Коммунистической партии Азербайджана с его местными органами.

Таким образом, в отличие от старой Конституции, в которой одной из главных функций прокуратуры признавался высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами, а также гражданами, в новой Конституции страны это направление деятельности органов прокуратуры максимально сужено, а вопросы детализации их функций отнесены к предмету регулирования локального нормативного правового акта. Таким актом является Закон Азербайджанской Республики "О прокуратуре", принятый 7 декабря 1999 г. и вступивший в силу с 30 декабря 1999 г. Согласно ст. ст. 4, 17 и 18 названного выше Закона надзор за исполнением и применением закона прокуратура осуществляет только по отношению к органам дознания и предварительного следствия, причем главным образом в рамках уголовного преследования. Такой взвешенный подход к регулированию предмета прокурорского надзора не только отвечает требованиям правового демократического общества, но и согласуется с Рекомендацией Комитета министров Совета Европы R(2000)19 "О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия" и Рекомендацией 1604(2003)1 Парламентской ассамблеи Совета Европы "О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона". Помимо перечисленных выше пяти функций Конституцией на органы прокуратуры страны дополнительно возложены еще две функции: надзор за исполнением и применением закона в отношении депутатов Милли Меджлиса и премьер-министра Азербайджанской Республики, обладающих неприкосновенностью, и правотворческая функция. В частности, в соответствии с ч. ч. 1 и 2 ст. 90 и ч. ч. 3 и 4 ст. 123 Конституции страны перечисленные выше должностные лица могут быть задержаны только в случае, когда они застигнуты на месте совершения преступления и лишены неприкосновенности соответственно Милли Меджлисом или Президентом Азербайджанской Республики на основании представления Генерального прокурора, который, таким образом, наделен функцией по обеспечению их неприкосновенности вне рамок уголовного преследования. Говоря о правотворческой функции органов прокуратуры, надо отметить, что она появилась в Конституции позже, 24 августа 2002 г., после референдума по внесению в нее изменений: содержание ст. 96 Конституции страны было дополнено положением, согласно которому правом законодательной инициативы наряду с депутатами Милли Меджлиса, Президентом страны, Верховным судом и Али Меджлисом Нахичеванской Автономной Республики была наделена и прокуратура страны. Не претендуя на бесспорность своей позиции, автор полагает, что данное дополнение в Конституцию страны было сделано без учета места и роли органов прокуратуры в современном обществе и рекомендаций Совета Европы по вопросам организации и деятельности органов прокуратуры, а также фундаментальных принципов разделения властей в правовом демократическом государстве, в соответствии с которыми правотворческая функция несовместима с деятельностью органов прокуратуры, так как она является прерогативой конституционных ветвей государственной власти. Видимо, не случаен в этой связи тот факт, что в конституциях и в других законах подавляющего большинства стран - членов Совета Европы прокуратура не наделена законотворческой функцией. Что же касается небольшого числа тех государств Европейского содружества, законодательство которых в настоящее время наделяет органы прокуратуры правотворческой функцией, то надо отметить, что эти страны сегодня подвергаются серьезной критике со стороны экспертов Совета Европы. Так, Европейская комиссия по демократии посредством права (Венецианская комиссия) в 2004 г. в своем заключении по законопроекту поправок к закону Республики Украина о ведомстве государственного обвинителя <2> расценила право прокуратуры Украины на законодательную инициативу как вмешательство в компетенцию законодательной власти. По мнению экспертов Венецианской комиссии, прокуратуру нельзя наделять функциями, выходящими за пределы уголовного преследования и защиты общественных интересов посредством системы уголовного правосудия <3>. -------------------------------- <2> Редакция сохранена автором в том виде, в каком она отражена в Заключении Венецианской комиссии. Более подробно см.: Заключение N 292 (2004). Страсбург, 29 сентября 2004 г. <3> Эти выводы экспертов основаны на п. 12 Рекомендации Комитета министров Совета Европы R(2000)19 от 6 октября 2000 г. "О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия", согласно которому прокуратура не должна вмешиваться в компетенцию законодательной и исполнительной власти.

В связи с этим было бы правильно исключить из содержания ст. 96 Конституции страны указание на прокуратуру как на субъект законодательной инициативы и тем самым привести это положение Конституции страны в соответствие с Рекомендациями Совета Европы по организации и деятельности органов прокуратуры. Прошедшие годы после принятия Конституции страны выявили в ней и некоторые другие противоречия по вопросам регламентации деятельности органов прокуратуры, значительная часть которых возникла после вступления Азербайджана в Совет Европы и стала очевидной в связи с принятием Комитетом министров и ПАСЕ рекомендаций в рассматриваемой области. С учетом этого обстоятельства дальнейшее совершенствование Конституции необходимо воспринимать как естественное правовое явление, ибо совершенных и вечных законов не бывает. В свете сказанного в процессе конституционной реформы было бы целесообразно уточнить и редакцию ст. 133 Конституции Азербайджана. В частности, речь идет об уточнении места органов прокуратуры страны в системе ветвей государственной власти. Так, в Конституции базовая норма (ст. 133), регламентирующая деятельность органов прокуратуры, помещена в гл. VII "Судебная власть", что дало отдельным представителям правовой науки и практикам возможность для утверждения, что органы прокуратуры страны входят в систему судебной власти <4>. Эта позиция основана исключительно на дедуктивных суждениях, которые извлечены a priori из той посылки, что в Конституции страны норма об институте прокуратуры помещена именно в указанной главе, хотя считаем, что сам факт нахождения нормы о прокуратуре в главе "Судебная власть" Конституции недостаточен для категоричного вывода о месте прокуратуры в государственном механизме. -------------------------------- <4> См., например: Бахышов М. Судебно-правовая реформа: органы прокуратуры // Ганун. 2004. N 11; Петрухин И. Л. Прокурорский надзор и судебная власть: Учебное пособие. М., 2001. С. 36.

К сожалению, в последующем эта точка зрения о месте органов прокуратуры в одной из трех фундаментальных ветвей власти нашла свое отражение и в Законе Азербайджанской Республики от 7 декабря 1999 г. "О прокуратуре", в ст. 2 которого указано, что "прокуратура Азербайджанской Республики - это единый централизованный орган, который входит в систему судебной власти...". Но если даже de jure признать, что органы прокуратуры входят в систему судебной власти, то de facto этого нельзя утверждать по следующим причинам. Во-первых, сопоставительный анализ содержания восьми статей Конституции страны (ст. ст. 90, 95, 96, 109, 123, 125, 130 и 133), в которых речь идет о прокуратуре или о Генеральном прокуроре, показал, что в них ни прямо, ни косвенно не сказано, что прокуратура является составной частью судебной власти. Во-вторых, в ч. 1 ст. 125 Конституции страны однозначно сказано, что "судебную власть в Азербайджанской Республике осуществляют посредством правосудия только суды", а о прокуратуре говорится лишь как об одной из сторон в уголовном судопроизводстве, причем наряду с защитой (ч. 4 ст. 125 Конституции АР). Иными словами, в Конституции страны статус прокуратуры в уголовном судопроизводстве приравнен к статусу защиты. И это естественно, так как в соответствии с ч. 7 ст. 127 Конституции страны судопроизводство в нашей стране осуществляется на основе принципа состязательности. В-третьих, взаимоотношения прокуратуры с судебной властью носят главным образом процессуальный характер, подробно урегулированы в уголовном и гражданском процессуальном законодательстве, а также в Законе "О прокуратуре". В силу этого взаимоотношения между рассматриваемыми органами не имеют ничего общего с общепринятыми организационно-правовыми, дисциплинарными и иными формами подчинения нижестоящего органа вышестоящему в рамках функционирования единой системы. Более того, в Азербайджане судебная власть не принимает никакого участия в вопросах назначения на должность и освобождения от должности прокуроров, их поощрения и взыскания, продвижения по службе и т. д. Исходя из вышеизложенного полагаем, что было бы целесообразно норму, регламентирующую основные направления деятельности органов прокуратуры в Конституции страны, включить в главу "Исполнительная власть". При внесении изменений и дополнений в Конституцию Азербайджана крайне важно уточнить и содержание ч. 1 ст. 133, в которой дан закрытый перечень функций органов прокуратуры страны. Как было отмечено выше, в нынешней редакции диспозиция ч. 1 ст. 133 Конституции страны сконструирована в бланкетной форме. Принимая во внимание, что предмет и пределы прокурорского надзора являются одним из главных направлений деятельности этого важного института государства, крайне важно их четко очертить в рамках Конституции либо вообще не затрагивать в ней функции и полномочия органов прокуратуры, как это сделано в конституциях многих стран - членов Совета Европы <5>. Но в целом в подавляющем большинстве государств, входящих в Совет Европы, функции прокуратуры указаны непосредственно в конституциях этих стран. -------------------------------- <5> Например, в Конституции Российской Федерации все вопросы, связанные с организацией, полномочиями и порядком деятельности прокуратуры, отнесены к предмету регулирования федерального закона. Аналогичным образом данный вопрос решен и в конституциях Греции, Словакии, Словении, Румынии, Швеции.

Полагаем, что такой подход является более предпочтительным, в силу чего было бы целесообразно использовать этот положительный опыт и в нашей стране при реформе отдельных положений Конституции Азербайджанской Республики. В частности, необходимо в ст. 133 Конституции страны четко определить предмет прокурорского надзора и не оставлять этот принципиальный вопрос деятельности органов прокуратуры для решения в рамках локального закона. При этом, определяя круг надзорных функций органов прокуратуры Азербайджана, необходимо руководствоваться Рекомендацией Комитета министров Совета Европы R(2000)19 "О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия" и Рекомендацией ПАСЕ 1604(2003)1 "О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона". Исходя из вышеизложенного, было бы целесообразно в дальнейшем ч. 1 ст. 133 Конституции страны разбить на две части, где в первой указать надзорные функции, а во второй - функции уголовного преследования. Содержание этих частей ст. 133 (номер статьи может измениться в зависимости от ее места расположения) Конституции Азербайджанской Республики можно было бы изложить в следующей примерной редакции: "Статья 133. Прокуратура Азербайджанской Республики I. Прокуратура Азербайджанской Республики в соответствии с возложенными на нее задачами осуществляет надзор за: 1) соблюдением прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве; 2) законностью деятельности органов дознания, предварительного следствия и органов, осуществляющих оперативно-розыскную работу; 3) исполнением решений судов по уголовным делам. II. Прокуратура Азербайджанской Республики в установленном законом порядке осуществляет уголовное преследование, в процессе которого: 1) возбуждает уголовное дело и проводит предварительное расследование; 2) поддерживает в суде государственное обвинение". Полагаем, что в такой редакции норма Конституции Азербайджанской Республики о направлениях деятельности и функциях прокуратуры страны будет не только точно отражать место и роль данного института государства в обществе, но и полностью соответствовать рекомендациям Совета Европы в сфере организации и деятельности органов прокуратуры в правовом демократическом государстве.

Название документа