Сравнительно-правовой анализ статуса адвокатских и нотариальных палат

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ СТАТУСА АДВОКАТСКИХ И НОТАРИАЛЬНЫХ ПАЛАТ

Г. Г. ЧЕРЕМНЫХ

Черемных Г. Г., доктор юридических наук, профессор.

В демократическом государстве контроль за деятельностью представителей отдельных профессий переходит от самого государства (осуществляющего его, например, с помощью лицензирования) к профессиональным сообществам. И одними из первооткрывателей в этой сфере стали адвокатское и нотариальное сообщества, организующие свою деятельность с помощью адвокатских и нотариальных палат. Роль палат в профессиональной деятельности адвокатов и нотариусов весьма значительна. В частности, нотариальная палата представляет и защищает интересы нотариусов, оказывает им помощь и содействие в развитии частной нотариальной деятельности; организует стажировку лиц, претендующих на должность нотариуса, и повышение профессиональной подготовки нотариусов; возмещает затраты на экспертизы, назначенные судом по делам, связанным с деятельностью нотариусов; организует страхование нотариальной деятельности <1>. -------------------------------- <1> Статья 25 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 10. Ст. 357; СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4855; 2004. N 27. Ст. 2711, N 35. Ст. 3607, N 45. Ст. 4377; 2005. N 27. Ст. 2717.

Адвокатская палата, в свою очередь, создается в целях обеспечения оказания квалифицированной юридической помощи, ее доступности для населения на всей территории субъекта Российской Федерации, организации юридической помощи, оказываемой гражданам Российской Федерации бесплатно, представительства и защиты интересов адвокатов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях, контроля за профессиональной подготовкой лиц, допускаемых к осуществлению адвокатской деятельности, соблюдением адвокатами Кодекса профессиональной этики адвоката <2>. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2102; 2003. N 44. Ст. 4262; 2004. N 35. Ст. 3607, N 52 (ч. 1). Ст. 5267.

Прежде всего отметим, что и в нотариате, и в адвокатуре установлена двухуровневая система палат: федеральная палата, а наряду с ней в каждом субъекте РФ - собственная палата. Рассмотрим правовой статус этих палат. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате определяют нотариальную палату субъекта Российской Федерации как некоммерческую организацию, представляющую собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой (ст. 24). Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об адвокатуре) устанавливает, что адвокатская палата является негосударственной некоммерческой организацией, основанной на обязательном членстве адвокатов одного субъекта Российской Федерации. При этом закрепляется, что адвокатские палаты действуют на основании общих положений для организаций данного вида, предусмотренных Федеральным законом об адвокатуре (ст. 29). Таким образом, действующее законодательство закрепляет, что нотариальная и адвокатская палаты являются некоммерческими организациями, это означает, что согласно Гражданскому кодексу РФ они не могут ставить целью своей деятельности извлечение прибыли (п. 3 ст. 50 ГК РФ). Это следует и из положений Конституции РФ в их истолковании Конституционным Судом РФ, определяющих предназначение институтов адвокатуры и нотариата как защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц <3>. -------------------------------- <3> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате" // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2491; Постановление Конституционного Суда РФ от 28 января 1997 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 47 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан Б. В. Антипова, Р. Л. Гитиса и С. В. Абрамова" // СЗ РФ. 1997. N 7. Ст. 871.

Правовой статус некоммерческих организаций урегулирован Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <4>. Закон предусматривает примерный перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций и их основные признаки. Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами (ст. 2 данного Федерального закона). -------------------------------- <4> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145; 1998. N 48. Ст. 5849; 1999. N 28. Ст. 3473; 2002. N 12. Ст. 1093, N 52 (ч. II). Ст. 5141; 2003. N 52 (ч. 1). Ст. 5031.

Из приведенной нормы Закона видно, что в перечне организационно-правовых форм некоммерческих организаций форм, соответствующих признакам нотариальной и адвокатской палатам, нет. И казалось бы, что нотариальная и адвокатская палаты являются некоммерческими (о чем прямо утверждается и в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате и Федеральном законе об адвокатуре) организациями, созданными в организационно-правовой форме, не предусмотренной Федеральным законом "О некоммерческих организациях", в связи с чем данный Закон на их деятельность не распространяется. Однако это не так, поскольку перечень форм некоммерческих организаций не является исчерпывающим, он открыт. В то же время исключительно важно отметить, что Федеральный закон "О некоммерческих организациях" определяет основные признаки только перечисленных в нем организационно-правовых форм, нотариальные и адвокатские палаты под эти формы не подпадают. Если федеральным законом предусматривается создание некоммерческой организации в иной форме, то именно этим законом, специальным законом, регламентирующим организацию и деятельность такой организации, по нашему мнению, и должны предусматриваться основные признаки и особенности функционирования такой организации. Однако повторимся, что данный вывод не означает, что на нотариальные и адвокатские палаты совершенно не распространяются нормы Федерального закона "О некоммерческих организациях". Нет и еще раз нет. Вопрос в другом: о соотношении норм этого Закона и федеральных законов, вводящих такую форму некоммерческой организации, как адвокатская и нотариальная палаты. Для ответа на данный вопрос следует учитывать, что Основы законодательства Российской Федерации о нотариате приняты значительно раньше Федерального закона "О некоммерческих организациях" и Гражданского кодекса РФ. Поэтому приоритет в данном случае имеют именно нормы Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, по которым (в отсутствие Федерального закона "О некоммерческих организациях" и Гражданского кодекса РФ) создавались нотариальные палаты, органы их управления, определялись статус и функциональные обязанности. Федеральный закон об адвокатуре принят в период действия и Федерального закона "О некоммерческих организациях", и Гражданского кодекса РФ, но тем не менее организация адвокатского сообщества, формирование органов управления строились на собственном законе, а не на основе Федерального закона "О некоммерческих организациях". И это правильно. Иного просто не может быть. Данный вывод исключительно важен, поскольку норма Федерального закона "О некоммерческих организациях", несмотря на его рамочный характер, с одной стороны, и норма Основ законодательства РФ о нотариате и Федерального закона об адвокатуре - с другой, совершенно различно регламентируют ряд основных положений организаций и деятельности данных организаций. Так, ст. 5 Федерального закона "О некоммерческих организациях" предусматривает, что некоммерческая организация может создавать филиалы и открывать представительства на территории Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. В то же время ст. 29 Федерального закона об адвокатуре закрепляет, что на территории субъекта Российской Федерации может быть образована только одна адвокатская палата, которая не вправе образовывать свои структурные подразделения, филиалы и представительства на территориях других субъектов Российской Федерации. Кроме того, образование межрегиональных и иных межтерриториальных адвокатских палат не допускается. Это требование согласно Основам законодательства Российской Федерации о нотариате в полном объеме распространяется и на нотариат. Отметим в этой связи еще один важный факт. Для адвокатов и нотариусов членство в адвокатских и нотариальных палатах обязательно. Более того, палаты являются профессиональными объединениями, т. е. лица, не являющиеся адвокатами или нотариусами (за некоторыми исключением для нотариальной палаты), не могут стать членами палаты. Для иных видов некоммерческих организаций это несвойственно. Поэтому обязательное членство в палатах стало предметом бурного спора и судебных разбирательств. Свое мнение по этому поводу высказывал и Конституционный Суд РФ, и Европейский суд по правам человека. По мнению Конституционного Суда РФ, "осуществление нотариусами нотариальных функций от имени государства предопределяет их публично-правовой статус и обусловливает необходимость организации государством эффективного контроля за их деятельностью, включая деятельность нотариусов, занимающихся частной практикой и в качестве таковых принадлежащих к лицам свободной профессии... в силу публичного предназначения нотариальных палат для их организации неприемлем принцип добровольности, характерный для членства в других объединениях, которые создаются в целях удовлетворения объединениях, духовных и иных нематериальных потребностей граждан исключительно на основе общности их интересов (статья 30 Конституции Российской Федерации, статья 117 Гражданского кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 3 Федерального закона "Об общественных объединениях")" <5>. -------------------------------- <5> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате" // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2491. Важно отметить, что предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ был правовой статус нотариальных палат субъектов РФ. Статус Федеральной нотариальной палаты при этом не рассматривался. - Прим. авт.

Европейский суд по правам человека также отметил, что цель подобных нотариальных и адвокатских палат объединений - осуществление контроля и содействование развитию профессиональной деятельности. "При этом данные органы выполняют важные публично-правовые функции, преследующие цель защиты прав других лиц. В связи с этим их нельзя отождествлять с профессиональными союзами, но они тем не менее интегрированы в государственную структуру" <6>. -------------------------------- <6> Окончательное решение Европейского суда по правам человека от 3 апреля 2001 года по вопросу приемлемости жалобы N 44319/98 OVR против Российской Федерации (Третья секция) // Сборник "Европейский суд по правам человека и Российская Федерация. Постановления и решения, вынесенные до 1 марта 2004 года" / Отв. ред. Ю. Ю. Берестнев. М.: НОРМА, 2005.

Принимая во внимание положения Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. и законодательно закрепленные функции нотариальных палат, Европейский суд придерживается мнения о том, что такие палаты не могут рассматриваться в качестве объединений по смыслу статьи 11 Конвенции <7>. Это означает, что и соответствующие положения ст. 30 Конституции РФ, и нормы Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" к адвокатским и нотариальным палатам неприменимы <8>. -------------------------------- <7> Статья 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года предусматривает право на свободу собраний и объединений // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163. <8> Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; 1998. N 30. Ст. 3608; 2002. N 11. Ст. 1018, N 12. Ст. 1093, N 30. Ст. 3029; 2003. N 50. Ст. 4855; 2004. N 27. Ст. 2711, N 45. Ст. 4377.

Таким образом, если Федеральный закон "О некоммерческих организациях" в определенной мере распространяется на организацию нотариальных и адвокатских палат, то Федеральный закон "Об общественных объединениях" никакого отношения к их деятельности не имеет. В этой связи необходимо рассмотреть вопрос о природе нотариальных и адвокатских палат. Дело в том, что государство наделило адвокатов и нотариусов специфическими функциями - они осуществляют защиту прав и свобод человека. Способы такой защиты различны. Это и квалифицированная юридическая помощь (в том числе бесплатная), и свидетельствование подлинности документов, и удостоверение действительной воли сторон, выраженной в письменном документе. Иными словами, государство возложило на них часть своих функций. Но передача части государственных полномочий влечет и особую ответственность за надлежащее их осуществление. В силу этого нотариальные и адвокатские палаты как образования, осуществляющие в определенной мере контроль за деятельностью адвокатов и нотариусов и одновременно, как и нотариусы и адвокаты, реализующие публичные функции государства, имеют публично-правовой характер. Именно этим предопределяются существенные особенности их статуса, специфической природы как публично-правовых организаций, исполняющих отдельные переданные государством функции, в отличие от иных некоммерческих организаций, общественных и религиозных образований. Статус палат субъектов РФ и федеральных палат (как нотариальной, так и адвокатской) различен. Однако между собой нотариальные и адвокатские палаты, несмотря на то что их статус регламентируется разными законами, имеют больше сходств, чем различий. В части регламентации статуса нотариальных палат законодатель более краток. Конечно, это связано с тем, что Основы законодательства Российской Федерации о нотариате приняты значительно раньше, чем Федеральный закон об адвокатуре, который целый ряд организационных вопросов деятельности адвокатских палат регулирует значительно полнее, детальнее, чем Основы относительно нотариальных палат. Несовершенство в этой части Основ законодательства РФ о нотариате сказывается на практической деятельности нотариальных палат. Отсутствие в Основах, например, порядка и регламентации избрания органов управления палат обусловило при принятии их уставов обращение к Федеральному закону "О некоммерческих организациях", согласно которому избрание первого руководителя (президента, председателя и т. д.), членов правления, совета осуществляется квалифицированным большинством голосов. При этом в Федеральном законе "О некоммерческих организациях" не предусматривается второй тур голосования. Это привело к тому, что в Московской городской нотариальной палате последний президент палаты был избран только на третьем собрании общего собрания нотариусов города Москвы. В результате были затрачены огромные средства палаты, формируемые в виде членских взносов нотариусов. Безусловно, этот пробел в законодательстве о нотариате должен быть устранен, и, скорее всего, через законы о нотариате в субъектах Российской Федерации. В Федеральном законе об адвокатуре вопреки Федеральному закону "О некоммерческих организациях" положения о квалифицированном большинстве при выборах органов управления, как и при принятии иных решений, нет, все вопросы решаются простым большинством голосов, что вполне разумно - никаких нерациональных расходов адвокатские палаты при этом не несут. Проанализируем статус нотариальных и адвокатских палат субъектов РФ более детально. Как уже отмечено, палаты являются негосударственными некоммерческими организациями. И адвокатская, и нотариальная палата основана на обязательном членстве адвокатов и нотариусов одного субъекта Российской Федерации. Однако здесь есть существенная разница между адвокатскими и нотариальными палатами. Все адвокаты одного субъекта РФ должны быть членами адвокатской палаты. При этом иные лица, не являющиеся адвокатами, в ее состав не входят. Только со дня принятия адвокатской присяги новый адвокат становится членом адвокатской палаты. В отношении нотариальной палаты ситуация несколько иная. Членство в нотариальной палате обязательно только для нотариусов, занимающихся частной практикой. Государственные нотариусы не обязаны входить в состав нотариальной палаты. Вместе с тем членами нотариальной палаты могут быть также лица, получившие или желающие получить лицензию на право нотариальной деятельности <9>. -------------------------------- <9> Прим. авт. - В проекте Федерального закона "Об организации и деятельности нотариата в Российской Федерации" этого положения нет.

Отметим, что в то же время в адвокатских, как и в нотариальных, палатах коллективное членство не допускается. И нотариальная, и адвокатская палата является юридическим лицом и имеет все вытекающие отсюда права и обязанности. Это означает, что палата должна быть зарегистрирована в качестве юридического лица, она имеет свое обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (ст. 48 ГК РФ). Учредительным документом и для адвокатских, и для нотариальных палат является устав. При этом исключительно важно понимать, что положения устава ни в коей мере не могут противоречить закону, конкретизировать закон или каким-то образом "уточнять" закон. Вынуждены говорить об этой прописной истине потому, что такие факты, в частности в нотариате, имеют место, о чем еще будет сказано ниже. Федеральный закон об адвокатуре устанавливает, что адвокаты не отвечают по обязательствам адвокатской палаты, а адвокатская палата не отвечает по обязательствам адвокатов. Это связано с самостоятельностью палаты как юридического лица. Подобных положений нет в Основах законодательства РФ о нотариате, но очевидно, что нотариальные палаты функционируют, основываясь на том же принципе. Это подтверждается и положениями уставов палат, например положениями п. 1.3 Устава некоммерческой организации "Московская городская нотариальная палата" <10>. -------------------------------- <10> Устав Московской городской нотариальной палаты. М., 2000.

По общему правилу некоммерческие организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это необходимо для выполнения их уставных задач. Все полученные от предпринимательской деятельности средства должны направляться на реализацию уставных целей, поскольку некоммерческие организации не вправе распределять прибыль между своими участниками. Применительно к нотариальным палатам Основы законодательства РФ о нотариате прямо закрепляют эту норму. Однако в случае с адвокатскими палатами ситуация принципиально иная. Федеральный закон об адвокатуре устанавливает, что адвокатская палата не вправе осуществлять адвокатскую деятельность от своего имени, а также заниматься предпринимательской деятельностью. Вряд ли различия между спецификой нотариальной и адвокатской деятельности настолько велики, что в отношении предпринимательской деятельности палат могут существовать разные правила. Представляется, что правильно законодательно предоставить право вести предпринимательскую деятельность не только нотариальным, но и адвокатским палатам. Следующая важная черта статуса адвокатских и нотариальных палат - это право иметь или не иметь филиалы и представительства. Как мы уже отмечали, Федеральный закон об адвокатуре устанавливает, что на территории субъекта Российской Федерации может быть образована только одна адвокатская палата, которая не вправе образовывать свои структурные подразделения, филиалы и представительства на территориях других субъектов Российской Федерации. Образование межрегиональных и иных межтерриториальных адвокатских палат не допускается. В Основах законодательства РФ о нотариате подобного запрета нет. Однако сама логика деятельности нотариальных палат подсказывает, что и в отношении их должны действовать подобные запреты. И действительно, уставы палат, например Устав Московской городской нотариальной палаты, содержат аналогичные Федеральному закону об адвокатуре положения. Правильность такого вывода подтверждена и Конституционным Судом Российской Федерации <11>. -------------------------------- <11> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате" // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2491.

Нельзя не отметить еще одну весьма важную норму, содержащуюся в Федеральном законе об адвокатуре, но не нашедшую отражения в Основах законодательства о нотариате. Пункт 7.1 Федерального закона об адвокатуре устанавливает, что адвокатская палата субъекта Российской Федерации не подлежит реорганизации, а ее ликвидация может быть осуществлена только на основании федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в порядке, который устанавливается федеральным законом. Таким образом, возможности реорганизации и ликвидации адвокатских палат законодательно четко прописаны и существенно ограничены по сравнению с иными типами некоммерческих организаций. Понятно, что это обусловлено их публично-правовым статусом. В связи с этим представляется существенным упущением законодателя отсутствие аналогичной нормы в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате. Отсюда расплывчаты и нормы, закрепляемые в уставах нотариальных палат. Например, Устав Московской городской нотариальной палаты предусматривает, что палата может быть реорганизована или ликвидирована по основаниям и в порядке, предусмотренным действующим законодательством РФ. Исходя из общих принципов права, в силу отсутствия правового регулирования данного вопроса Основами законодательства Российской Федерации о нотариате к реорганизации и ликвидации нотариальных палат, казалось бы, должны применяться общие нормы Гражданского кодекса РФ и Федерального закона "О некоммерческих организациях", а нормы этих актов допускают, например, реорганизацию некоммерческой организации в форме слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования, что неприемлемо для нотариальных палат, поскольку они учреждаются, преобразуются, ликвидируются только в соответствии со специальным законом, а не по желанию нотариусов, а такой законодательной нормы, аналогичной адвокатуре, пока нет. А она должна быть. В части владения имуществом нотариальной и адвокатской палатами их права аналогичны: они являются собственниками имеющегося у них имущества. Перейдем к вопросам управления адвокатской и нотариальной палатами. Прежде всего акцентируем внимание на том, что согласно и Федеральному закону об адвокатуре, и Основам законодательства Российской Федерации о нотариате существуют Федеральная адвокатская палата и Федеральная нотариальная палата, адвокатские, нотариальные палаты субъектов Российской Федерации. В процессе изложения рассмотрим правовой статус и тех и других. Высшим органом управления адвокатской палаты субъекта Российской Федерации согласно Федеральному закону об адвокатуре является собрание адвокатов. В случае если численность адвокатской палаты превышает 300 человек, высшим органом адвокатской палаты является конференция адвокатов. Собрание (конференция) адвокатов созывается не реже одного раза в год. Собрание (конференция) рассматривает наиболее важные вопросы. Коллегиальным исполнительным органом адвокатской палаты является совет адвокатской палаты. Предусматривается также наличие должностей президента и вице-президентов палаты. При этом важную роль играет президент палаты. Он, в частности, представляет адвокатскую палату в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями, а также с физическими лицами, действует от имени адвокатской палаты без доверенности, выдает доверенности и заключает сделки от имени адвокатской палаты, обеспечивает исполнение решений совета и решений собрания (конференции) адвокатов. Схема организации управления нотариальной палатой субъекта РФ аналогична адвокатской палате. Высшим органом управления нотариальной палаты является собрание членов нотариальной палаты. При этом при голосовании члены нотариальной палаты, являющиеся нотариусами, занимающимися частной практикой, обладают правом решающего голоса, а помощники и стажеры нотариуса, которые также могут быть членами палаты, - правом совещательного голоса. Собрание, как и у адвокатов, собирается не реже одного раза в год. Руководят нотариальной палатой избранные собранием членов нотариальной палаты правление (у адвокатов - совет) и президент нотариальной палаты. Полномочия собрания членов нотариальной палаты, правления нотариальной палаты и президента нотариальной палаты регламентируются Основами законодательства Российской Федерации о нотариате и уставом нотариальной палаты. В своей основе они аналогичны полномочиям собрания (конференции), совета, президента адвокатской палаты субъекта Российской Федерации. Таким образом, система управления и адвокатскими, и нотариальными палатами на уровне субъекта Российской Федерации предполагает наличие: высшего коллегиального органа, органов управления в лице совета - правления, президента, иных органов (ревизионная комиссия и другие) <12>. -------------------------------- <12> Перечень данных органов устанавливается законом и уставом палаты.

Подобная система является традиционной для некоммерческих организаций и достаточно эффективна. Отметим, что важное значение имеет порядок формирования их органов управления. Высший коллегиальный орган включает в себя либо всех членов палаты, либо (если их слишком много <13>) представителей членов палаты в виде своих представителей. Применительно к адвокатской палате собрание правомочно, если в его работе принимают участие не менее двух третей членов, что же касается нотариальных палат, то этот критерий устанавливается уставом палаты, поскольку Основами законодательства Российской Федерации о нотариате он, как уже отмечалось, не регламентирован. -------------------------------- <13> Порядок созыва конференции должен предусматриваться уставом палаты. См., например: Устав Адвокатской палаты Московской области от 23 октября 2002 г. // Адвокатская палата. 2003. N 1. С. 13.

Решения собрания адвокатской палаты принимаются простым большинством голосов адвокатов, участвующих в собрании (делегатов конференции). Основы законодательства Российской Федерации о нотариате не устанавливают никаких норм о количестве голосов, необходимых для принятия решения нотариальной палатой, поэтому этот вопрос решается уставом. Например, Устав Московской нотариальной палаты предусматривает, что все решения палаты принимаются простым большинством участников с правом решающего голоса, за исключением наиболее важных, которые должны приниматься квалифицированным большинством голосов. Квалифицированное большинство, установленное в соответствии с Федеральным законом "О некоммерческих организациях", составляет 55% голосов участников, зарегистрированных на начало собрания с правом решающего голоса. Повторимся, что этот процент привел к огромным расходам, в первую очередь на аренду помещения для проведения собраний при избрании последнего президента палаты, поскольку возможности двух кандидатов на этот пост оказались практически равными. Формирование коллегиального органа управления осуществляется высшим органом адвокатского и нотариального сообщества. Совет адвокатской палаты избирается простым большинством голосов, а вот правление нотариальной палаты избирается в порядке, предусмотренном уставом палаты: квалифицированным большинством (55%). Совет адвокатской палаты избирается в количестве не более 15 человек и подлежит обновлению (ротации) один раз в два года на одну треть. Заседания совета созываются президентом адвокатской палаты по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Решения совета принимаются простым большинством голосов членов совета, участвующих в его заседании, и являются обязательными для всех членов адвокатской палаты. Применительно к нотариальной палате, повторимся, необходимые нормы устанавливаются уставом. В частности, по Уставу Московской городской нотариальной палаты правление состоит из 12 членов, избираемых на три года. Ротации нет. Президент адвокатской палаты согласно Федеральному закону об адвокатуре избирается советом простым большинством голосов из его состава сроком на четыре года. Президент Московской городской нотариальной палаты избирается собранием членов палаты квалифицированным большинством сроком на три года. По должности президент входит в правление палаты (но избирается не из числа членов правления). Таковы основные положения, определяющие правовой статус адвокатских и нотариальных палат субъектов Российской Федерации и его выборных органов, которые за некоторым исключением идентичны и сравнимы. Рассмотрим статус федеральных палат. Федеральная нотариальная палата и Федеральная палата адвокатов также представляют собой некоммерческие организации, имеющие, правда, общероссийский характер (палаты субъектов, соответственно, являются региональными). Однако членами федеральных палат являются уже не адвокаты и нотариусы, а палаты субъектов РФ, причем также на основе обязательного членства. Естественно, что федеральные палаты, как и палаты субъектов Российской Федерации, являются юридическими лицами и также подлежат государственной регистрации. Учредительным документом Федеральной адвокатской палаты и Федеральной нотариальной палаты является устав. Согласно действующему законодательству Федеральная палата адвокатов является организацией, уполномоченной на представительство и защиту интересов адвокатов и адвокатских палат субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти при решении вопросов, затрагивающих интересы адвокатского сообщества, в том числе вопросов, связанных с выделением средств федерального бюджета на оплату труда адвокатов, участвующих в уголовном судопроизводстве в качестве защитников по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда, координацию деятельности адвокатских палат субъектов Российской Федерации (ст. 35 Федерального закона об адвокатуре). Полномочия Федеральной нотариальной палаты в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате прописаны шире и четче. Она осуществляет координацию деятельности нотариальных палат; представляет интересы нотариальных палат в органах государственной власти и управления, предприятиях, учреждениях, организациях; обеспечивает защиту социальных и профессиональных прав нотариусов, занимающихся частной практикой; участвует в проведении экспертиз проектов законов Российской Федерации по вопросам, связанным с нотариальной деятельностью; обеспечивает повышение квалификации нотариусов, стажеров и помощников нотариусов; организует страхование нотариальной деятельности; представляет интересы нотариальных палат в международных организациях (ст. 30 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате). В 2001 г. собрание представителей региональных нотариальных палат в лице их президентов внесло в Устав Федеральной нотариальной палаты изменения и дополнения, которыми Палата определялась как особый вид некоммерческой организации, имеющий публично-правовой характер, наделенный в силу закона властными государственными полномочиями. Правовая несостоятельность данного решения очевидна. Во-первых, такого закона просто нет. Во-вторых, государственными полномочиями, и прежде всего властными, могут обладать только органы государственной власти. Делегированные юридическим лицам полномочия перестают быть государственными. Не наделена Федеральная нотариальная палата и контрольными функциями - перечень ее полномочий, предусмотренный ст. 30 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, носит исчерпывающий характер. Контрольными функциями обладают согласно Основам только нотариальные палаты субъектов Российской Федерации, и то лишь в плане проверки профессиональной деятельности нотариусов, которые, как известно, не являются членами Федеральной нотариальной палаты. Естественно, Министерство юстиции РФ отказало в регистрации этих изменений и дополнений в Устав Федеральной нотариальной палаты <14>. И тем не менее запись в Уставе Федеральной нотариальной палаты о ее праве контроля деятельности региональных нотариальных палат незаконно присутствует, и, более того, такой контроль осуществляется. Не признает ее контрольные функции только Московская городская нотариальная палата, что является совершенно правильным. -------------------------------- <14> Заключение об отказе в регистрации изменений и дополнений в Устав Федеральной нотариальной палаты от 6 июля 2001 г.

Серьезный теоретический интерес представляет вопрос о том, носит ли публично-правовой характер деятельность Федеральной нотариальной палаты. Прямого указания в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате мы не найдем. Контрольная функция, которая, по мнению Конституционного Суда РФ <15>, определяет публично-правовой характер палаты, ст. 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате отнесена к компетенции лишь нотариальной палаты субъекта РФ <16>. Поэтому Министерство юстиции РФ, отказывая в регистрации изменений и дополнений в Устав Федеральной нотариальной палаты, указало, что ее деятельность не носит публично-правового характера. -------------------------------- <15> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате". <16> Отметим, что Уставом Федеральной нотариальной палаты именно к ее компетенции отнесен контроль за деятельностью нотариальных палат.

С нашей точки зрения, данный вывод является ошибочным. Ссылка Минюста РФ на Постановление Конституционного Суда РФ - аргумент достаточно слабый, поскольку предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ был статус нотариальной палаты субъекта Российской Федерации, соответствие ее полномочий Конституции РФ, а не Федеральной нотариальной палаты, о которой в Постановлении нет ни слова. Действительно, Федеральная нотариальная палата не обладает и не может обладать ни властными полномочиями, ни контрольными функциями относительно нотариальных палат субъектов Российской Федерации, тем более нотариусов, которые ее членами не являются, однако ее деятельность, регламентированная Основами законодательства Российской Федерации о нотариате, о чем сказано выше, безусловно, носит публично-правовой характер. Такое юридическое лицо, как федеральная палата, является уникальным. Федеральный закон об адвокатуре прямо устанавливает, что образование других организаций и органов с функциями и полномочиями, аналогичными функциям и полномочиям Федеральной палаты адвокатов, не допускается. И хотя соответствующих норм в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате нет, очевидно, что и образование второй Федеральной нотариальной палаты невозможно. Но отсутствие прямого запрета - явный недостаток Основ законодательства Российской Федерации о нотариате. Так же как и в случае с палатами субъектов РФ, Федеральный закон об адвокатуре устанавливает, что Федеральная палата адвокатов не подлежит реорганизации. Ликвидация Федеральной палаты адвокатов может быть осуществлена только на основании федерального закона. Аналогичной нормы в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате нет, что позволило записать в Уставе Федеральной нотариальной палаты, что Палата может быть реорганизована и ликвидирована по основаниям и в порядке, установленным законодательством РФ. В принципе верно, однако следует исходить из того, что реорганизация и ликвидация Палаты возможны только в случае изменения устройства нотариата, т. е. в силу соответствующих изменений Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, и, конечно, данное положение по аналогии с адвокатурой должно быть закреплено в законе. Следующий вопрос, который мы уже освещали применительно к палатам субъектов РФ, - это право федеральных палат вести предпринимательскую деятельность. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате содержат прямую запись, что Федеральная нотариальная палата может осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это необходимо для выполнения ее уставных задач. Что касается Федеральной палаты адвокатов, то формально для нее, как и для адвокатских палат субъектов РФ, такого запрета нет. Не вправе заниматься предпринимательской деятельностью их выборный орган управления - совет (ст. 31 и 37 Закона), что практически одно и то же. Такое ограничение, на наш взгляд, излишне. Федеральный закон об адвокатуре закрепляет, что решения Федеральной палаты адвокатов и ее органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для всех адвокатских палат и адвокатов. Аналогичное правило предусмотрено и для решений адвокатских палат субъектов РФ. В Основах законодательства Российской Федерации о нотариате такой или подобной нормы нет. И это абсолютно правильно. И нотариальные, и адвокатские палаты, как уже отмечалось, прежде всего некоммерческие организации, властными полномочиями не наделены, и вряд ли нужно выстраивать здесь вертикаль власти. Тем более что такая вертикаль уже существует - Федеральная регистрационная служба со своими органами в субъектах Российской Федерации, призванная осуществлять контроль и надзор в сфере нотариата и адвокатуры. Кроме того, профессиональные права и обязанности и нотариусов, и адвокатов достаточно широко и исчерпывающе изложены в Федеральном законе об адвокатуре, Основах законодательства Российской Федерации о нотариате, других нормативных актах. Относительно обязательности решений Федеральной адвокатской палаты и ее органов для адвокатов. Это вообще законодательный абсурд. Федеральная адвокатская палата, как уже не раз говорилось, - некоммерческая организация, ее членами являются адвокатские палаты субъектов Российской Федерации, а не адвокаты. И на них непосредственно не могут ни при каких условиях распространяться ее решения. Это очевидно. Как известно, Федеральный закон об адвокатуре разрабатывался и принимался при широком участии самих адвокатов. И в этой связи вызывает удивление их стремление, как и некоторых руководителей нотариальных палат, превратить эти профессиональные корпорации - свободные и независимые, составляющие основу гражданского общества, в этакие "управления юстиции", "министерства" по адвокатуре и нотариату, забывая о том, что главное и первостепенное предназначение и адвокатских, и нотариальных палат в другом - защите и нотариусов, и адвокатов от произвола со стороны власти, оказании им разносторонней, более широкой, чем это даже прописано в законах, помощи в осуществлении профессиональных обязанностей. Рассмотрим, какова система органов управления федеральных палат. Организация управления Федеральной палатой адвокатов и адвокатскими палатами субъектов РФ одинакова. Это Всероссийский съезд адвокатов (для страны) и советы, собрание адвокатов (для регионов) и единоличный исполнительный орган (президент). Всероссийский съезд адвокатов, который созывается не реже одного раза в два года, считается правомочным, если в его работе принимают участие представители не менее двух третей адвокатских палат субъектов Российской Федерации. Адвокатские палаты имеют равные права и равное представительство на съезде. Каждая адвокатская палата независимо от количества ее представителей при принятии решений имеет один голос. Порядок определения представителей определяется самой палатой субъекта РФ. Однако необходимое большинство для принятия решений съездом не определено ни Законом <17>, ни Уставом палаты <18>, что создает неопределенность, влияющую на легитимность решений съезда, особенно на фоне регламентации в Законе данной позиции для совета палаты. -------------------------------- <17> Прим. авт. - Оно определено в виде простого большинства только для первого Всероссийского съезда адвокатов (ст. 42 Закона). <18> Устав Федеральной палаты адвокатов РФ от 31 января 2003 г.

Совет Федеральной палаты адвокатов является коллегиальным исполнительным органом Федеральной палаты адвокатов. Он избирается Всероссийским съездом адвокатов тайным голосованием в количестве не более 30 человек и подлежит обновлению (ротации) один раз в два года на одну треть. Решения совета Федеральной палаты адвокатов принимаются простым большинством голосов членов совета Федеральной палаты адвокатов, участвующих в его заседании. Из состава совета сроком на четыре года избирается президент палаты. Президент Федеральной палаты адвокатов представляет Федеральную палату адвокатов в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями, а также с физическими лицами, действует от имени Федеральной палаты адвокатов без доверенности, выдает доверенности и заключает сделки от имени Федеральной палаты адвокатов и т. д. Кроме президента совет избирает также вице-президентов. Подчеркнем еще раз, что органы управления Федеральной адвокатской палаты, порядок их формирования и полномочия абсолютно аналогичны соответствующим органам управления адвокатских палат субъектов Российской Федерации. Помимо сказанного необходимо высказать два замечания. Первое. Представляется неудачным термин "исполнительные органы палаты" в отношении совета и президента. Лучше было бы "органы управления палаты", как в нотариате, или "органы самоуправления палаты". В нотариате, например, есть два понятия: "выборные органы управления", состоящие из нотариусов, и "исполнительные органы" в лице нанятых палатой работников. Это может быть и управление делами, и исполнительная дирекция, и исполнительный директор, где нотариальная палата малочисленна. Именно эти сотрудники выполняют всю административно-хозяйственную работу. Разумеется, такая категория специфических сотрудников есть и в адвокатских палатах. Вот они-то и должны составлять основу исполнительных органов. И второе. Обновление состава советов и субъектов РФ, и федерального на одну треть раз в два года демократично лишь внешне. На самом деле - антидемократично, поскольку при ротации п. 6 ст. 41 Федерального закона об адвокатуре, регламентирующий порядок выдвижения и избрания члена совета в порядке ротации, не применяется. Делается проще. По предложению президента списком голосуются те, кто "удостоился" вывода из совета, и также списком по предложению президента набираются новые члены совета. Думаю, комментарии излишни. Кроме того, ни о каком отчете совета о проделанной работе в такой ситуации быть не может. Что касается Федеральной нотариальной палаты, то органы управления, формируемые в ней, также аналогичны организации управления на уровне субъектов РФ. И, как и в случае с палатами субъектов РФ, нормы Основ законодательства Российской Федерации о нотариате недостаточно конкретны. Высшим коллегиальным органом Федеральной нотариальной палаты является собрание представителей нотариальных палат. Однако в отличие от Федерального закона об адвокатуре и вопреки Основам законодательства Российской Федерации о нотариате Устав Федеральной нотариальной палаты устанавливает, что представительство нотариальной палаты в собрании осуществляется одним лицом - президентом нотариальной палаты субъекта Российской Федерации. И только в случае его отсутствия - частнопрактикующим нотариусом, членом этой же нотариальной палаты, уполномоченным на то в соответствии с Уставом палаты. При этом если уполномоченный представитель обладает в своей палате только правом совещательного голоса, то и на собрании Федеральной нотариальной палаты он также будет обладать только совещательным голосом, что существенно ограничивает права палат, к его исключительной компетенции, принимается большинством в 2/3 от числа зарегистрированных на начало собрания представителей нотариальных палат. Решение по вопросам, не относящимся к исключительной компетенции, принимается простым большинством голосов. При этом собрание правомочно, если на нем присутствует более половины представителей нотариальных палат. Установление такого высокого уровня квалифицированного большинства для принятия решений представляется неоправданным. Обычная практика голосований (в том числе избрания различных должностных лиц органов государственной власти на выборах разных уровней) предпочтительным считает простое большинство голосов. Кроме того, большинство в 2/3, необходимое для принятия наиболее существенных вопросов, далеко не всегда достижимо. Руководят Федеральной нотариальной палатой избранные тайным голосованием на собрании представителей нотариальных палат правление и президент Федеральной нотариальной палаты. Правление палаты избирается в количестве 12 человек из числа имеющих право решающего голоса представителей нотариальных палат. Это является еще одним существенным аргументом против направления на собрание представителей регионального представителя с правом совещательного голоса. Состав правления включает в себя президента палаты. Отметим, что избрание правления и президента - полномочия, относящиеся к исключительной компетенции собрания, т. е. они должны осуществляться большинством в 2/3 голосов. То есть поддержка выдвигаемых кандидатур должна быть весьма высока. Учитывая, что нотариальные палаты могут эффективно действовать обособленно друг от друга, получить подобную поддержку для кандидатов достаточно сложно. В силу этого Устав Федеральной нотариальной палаты предусматривает второй тур голосования между двумя кандидатами, набравшими наибольшее число голосов. Победителем второго тура признается кандидат, набравший наибольшее число голосов. Примечательно, что подобные нормы не предусмотрены для избрания членов правления палаты. То есть они не могут избираться в два тура и должны получить поддержку большую, чем президент палаты. Естественно, что это серьезный недостаток Устава и Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, которые в отличие от Федерального закона об адвокатуре не регламентируют этот порядок. Президент и правление избираются на срок четыре года, но их полномочия могут быть досрочно прекращены. Кворум правления составляет 2/3 от числа его членов. Решения принимаются открытым голосованием простым большинством присутствующих. В случае равенства голосов голос президента палаты является решающим. На период временного отсутствия президента палаты избирается вице-президент. Таким образом, система органов управления Федеральной нотариальной палатой аналогична системе органов управления палатами субъектов РФ. Однако порядок принятия решений более жесткий. Представляется, что в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате должны быть внесены дополнения, более подробно (по примеру Федерального закона об адвокатуре) регламентирующие порядок формирования и функционирования органов управления как нотариальных палат субъектов Российской Федерации, так и Федеральной нотариальной палаты. Подводя итоги, отметим, что и нотариат, и адвокатура в России имеют особый статус и выполняют особые функции, носящие публично-правовой характер. Это определяет особую систему их организации и управления в виде некоммерческих организаций особого рода - нотариальных и адвокатских палат. Что касается адвокатских палат, то особенности их функционирования достаточно подробно закреплены Федеральным законом об адвокатуре, чего нельзя сказать о нотариальных палатах. Здесь можно задаться вопросом: а необходимо ли подробное правовое регулирование, ведь речь идет о некоммерческих организациях - части гражданского общества? Может быть, более целесообразно перенести подробное регулирование на уровень устава палаты и позволить профессиональным сообществам самим установить необходимые правила? Представляется, что именно в силу публично-правового характера функционирования адвокатуры и нотариата подробное правовое регулирование с помощью федерального закона необходимо. Это позволит как обеспечить необходимый контроль за деятельностью адвокатуры и нотариата, так и обеспечить надлежащую реализацию переданных им государством публично-правовых функций. Сходство в организации системы нотариальных и адвокатских палат подсказывает, что многие нормы Федерального закона об адвокатуре могут стать основой для соответствующих норм в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате или, что более вероятно, в новом Федеральном законе о нотариате. Принятие такого Закона обусловлено также тем, что Основы законодательства Российской Федерации о нотариате приняты до вступления в силу Конституции РФ и сама форма данного акта уже не применяется, не говоря о том, что многие его нормы не соответствуют более позднему законодательству. С другой стороны, ряд организационных форм нотариата мог бы быть полезен и для адвокатуры.

Название документа