Некоторые проблемы участия прокуратуры Российской Федерации в обеспечении единства правового статуса человека и гражданина

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЕДИНСТВА ПРАВОВОГО СТАТУСА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

О. А. ГРИГОРЬЕВ

Григорьев О. А., профессор Саратовской государственной академии права, доктор юридических наук.

Государственно-правовой статус органов прокуратуры определен ст. 129 Конституции РФ, согласно первой части которой прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Из этого нормоположения следует, что деятельность прокуратуры основывается на единообразном обеспечении соблюдения прав человека и гражданина в соответствии с действующим законодательством. В свою очередь, ст. 26 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" определяет, что одной из основ предмета прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Однако анализ прокурорской практики свидетельствует о неудовлетворительном состоянии конституционной законности в этом вопросе. Проверка конституций и уставов субъектов Федерации на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам показала, что в большинстве регионов продолжают действовать конституции и уставы, которыми противоправно: - закреплен собственный суверенитет; - присвоено право вводить чрезвычайное положение; - установлено верховенство республиканских конституций над Конституцией РФ; - закреплена главенствующая роль титульной нации; - предусмотрено регулирование собственности на землю, недра и природные ресурсы; - введены собственные правила судоустройства; - регламентирован порядок назначения прокуроров, руководителей правоохранительных органов и регулирования деятельности органов прокуратуры; - определен собственный порядок формирования бюджетной системы; - установлено ограничение прав граждан и органов местного самоуправления на осуществление местного самоуправления <1>. -------------------------------- <1> Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Законность. 2000. N 12.

Безусловно, что принятие подобных нормативных актов приводит к существенным различиям прав и свобод человека и гражданина в зависимости от региона, что не позволяет вести речь о едином конституционно-правовом статусе в области гражданских прав и свобод. Прокуратура занимает активную позицию в сфере обеспечения единообразного применения федерального законодательства и соответствия ему регионального, применяя все предусмотренные законодательством меры прокурорского реагирования. В частности, приносит протесты и представления, реагирует на нарушение вынесением соответствующих постановлений и предостережений. Между тем участие прокуратуры в обеспечении единства правового статуса человека и гражданина осуществляется преимущественным образом ретроспективно, когда нарушение уже состоялось. При этом, как указывается в литературе, деятельность прокуроров по обеспечению законности правовых актов законодательных органов субъектов Российской Федерации носит упреждающий характер и осуществляется еще на стадии правотворчества в различных формах: подготовки проектов нормативных правовых актов, проведения их правовой экспертизы и всестороннего обсуждения, внесения предложений в органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, а также в органы, обладающие правом законодательной инициативы, о принятии новых либо об отмене или изменении действующих нормативных правовых актов <2>. -------------------------------- <2> Бессарабов В. Г., Винокурова Е. А., Жидких А. А. Участие прокуратур субъектов Российской Федерации и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах в правотворческой деятельности законодательных органов субъектов Федерации // Право и политика. 2005. N 5.

Такой подход представляется неоправданным. Практика показывает, что нормы Закона "О прокуратуре РФ" воспринимаются и применяются прокурорами изолированно. Предмет прокурорского надзора является, по сути, единым, так же как и охраняемый им статус личности. Поэтому нельзя рассматривать надзор за исполнением законов, установленный главой 1 раздела III данного Закона, и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленный главой 2 того же раздела, поскольку именно в законах субъектов РФ могут предусматриваться нарушения указанных прав и свобод. Разбор сущности и мер прокурорского надзора в различных главах Закона о прокуратуре не является простой формальностью. В соответствии с этими главами уточняется не только сам предмет надзора, но и состав мер прокурорского реагирования. В частности, защита прав и свобод человека и гражданина органами прокуратуры предусматривает лишь две формы прокурорского реагирования - протест и представление из четырех возможных. Таким образом, арсенал мер прокурорской власти в области охраны конституционных прав и свобод личности сужен в два раза. С одной стороны, вызывает удивление, что в Законе о прокуратуре не нашлось места такой главе, как надзор за правотворческой деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. Введение такой главы как раз и стало бы недостающим в логике Закона звеном между надзором за соблюдением законов вообще и законов о правах и свободах частных лиц. В настоящее время надзор в этой сфере отнесен к области судопроизводства по гражданским или арбитражным делам. С другой стороны, этот шаг законодателя еще больше укрепляет нас в правомерности нашего вывода о единстве предмета прокурорского надзора, из чего следует вывод также о необходимости признания едиными и мер прокурорского реагирования при нарушении прав и свобод человека и гражданина. Представляется, что выявленный нами пробел в законодательстве можно было бы ликвидировать на отраслевом или правительственном уровне. Однако, несмотря на важность вопроса прокурорского надзора в сфере нормотворческой деятельности субъектов РФ, известной системы указаний со стороны Генеральной прокуратуры не имеется. Принятие единичных актов Генеральной прокуратуры по данному вопросу представляется крайне недостаточным хотя бы потому, что эти акты не способствуют реальному распространению положительного опыта региональных прокуратур. Так, в соответствии с Приказами Генерального прокурора Российской Федерации N 30 <3> и N 42 <4> (соответственно пункты 3 и 4.1), обязывающими прокуроров участвовать в заседаниях законодательных органов субъектов Российской Федерации с целью предотвращения принятия незаконных правовых актов, прокуроры субъектов Российской Федерации регулярно представляют в Генеральную прокуратуру Российской Федерации отчеты, в которых отражается общее количество проведенных заседаний представительного (законодательного) органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации с участием прокуроров, их заместителей, работников аппарата прокуратуры, а также количество подготовленных ими заключений по законопроектам. -------------------------------- <3> Приказ Генпрокуратуры РФ от 22 мая 1996 г. N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М., 1999. <4> Приказ Генпрокуратуры РФ от 18 июля 1997 г. N 42 "Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации" // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М., 1999.

Анализируя текст этих Приказов, следует отметить, что, будучи принятыми десятилетие назад, они требуют обновления за счет изменения законодательства и накопленного правоприменительного опыта. Содержание этих Приказов следует конкретизировать, поскольку они не содержат четко выраженных указаний подчиненным прокурорам. Особенно это замечание справедливо для Приказа Генпрокуратуры N 42, в п. 3 которого наряду с возложением персональной ответственности за правильную организацию этой работы лично на прокуроров субъектов Российской Федерации выражены рекомендации типа "наладить действенную систему", "обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке законодательных актов", "совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о противоречащих федеральному законодательству нормативных актах" и т. п. Надо полагать, что силовое воздействие прокурорской власти необходимо направлять на решение внешних вопросов, а не внутренних. В то время как существующие пробелы не привлекают внимания прокуратуры на централизованном уровне, они восполняются административно-управленческой практикой на местах, что также не способствует единообразному подходу к соблюдению принципа законности, ибо мнения региональных прокуроров сильно расходятся даже по основным вопросам. Так, например, И. А. Кузьмин приводит в своей монографии пример, когда, казалось бы, такая объективная категория, как общественно опасное деяние (преступление), наполняется крайне субъективным смыслом до такой степени, что в одном регионе деяние, предусмотренное Уголовным кодексом РФ, является уголовно наказуемым, а в другом отнесено к гражданско-правовым отношениям <5>. -------------------------------- <5> См. подробнее: Кузьмин И. А. Криминология. Часть 1. Александров, 2002. С. 45.

Ряд региональных прокуратур наработал положительный опыт предупреждения нарушений прав и свобод человека и гражданина при принятии нормативных актов, противоречащих федеральным законам. В то же время без надлежащего их нормативного закрепления данный опыт может быть оспорен заинтересованными лицами как не соответствующий федеральному законодательству. Не составляет исключения из этого явления и статус работников прокуратуры, который также имеет различия в отдельных регионах, что не способствует единству конституционно-правового статуса личности. Согласно ст. 71 Конституции РФ правовое регулирование деятельности органов прокуратуры относится к исключительной компетенции Российской Федерации. Однако анализ действующего законодательства показывает, что статус работников прокуратуры федеральным законодательством освещен в самом общем плане, в силу чего многочисленные пробелы восполняются за счет нормотворческой практики региональных властей. Эту практику нельзя отнести к разряду внутренней, управленческой, поскольку она охватывает решение не только оперативных рабочих вопросов, но, по сути, устанавливает местные требования к должностям прокурорских работников. Прежде всего речь идет о статусе кандидатов на работу в органы прокуратуры. Гражданин, изъявивший желание работать в органах прокуратуры, как правило, имеет высокое представление о ее статусе и работниках. Поэтому очень важно при отборе кандидатов не испортить это впечатление даже в том случае, если кандидат не останется работать в органах прокуратуры. Оставаясь по-прежнему гражданином Российской Федерации, даже в случае непоступления на работу он должен ощущать заботу государства о его правах и свободах, которые по его обращениям и в абстрактном плане преимущественно защищаются прокуратурой. Между тем в законодательстве отсутствуют четкие критерии и параметры годности кадров к прокурорской работе по медицинским показателям и личностным свойствам. Стремясь оградить прокуратуру от дискредитирующих ее работников, кадровые службы порой делают все, чтобы дискредитировать самих себя в глазах кандидатов на работу в органы прокуратуры, рассматривающих будущее место работы еще с позиции рядовых граждан. В Законе о прокуратуре в ст. 40.1 указывается лишь, что прокурорами и следователями могут быть граждане, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности. По общему правилу, которое опять же прямо не зафиксировано, кандидаты на работу в органы прокуратуры проходят медицинский профилактический осмотр. Однако в ряде прокуратур кандидатов на работу направляют на военно-врачебную комиссию даже в том случае, если им предстоит работать в органах прокуратуры, не предусматривающих прохождения военной службы. В этих случаях военно-врачебная комиссия оценивает состояние кандидата в соответствии с приказами МВД РФ. Данный подход вряд ли можно признать законным, равно как и целесообразным. Представляется, что нет необходимости предъявлять столь жесткие требования к прокурорским работникам. В этом плане совершенно справедливо замечание В. Тимофеева, который затруднился найти ответ на поставленный им же вопрос: а могут ли исполнять эти обязанности лица с некоторыми физическими недугами, заиканием, сердечными и другими заболеваниями? "Ведь не исключено, - пишет В. Тимофеев, - что в случае отказа в приеме на работу в органы прокуратуры по этим основаниям лицо может обжаловать решение в суд, который встанет на защиту интересов гражданина, поскольку нигде в законе не прописано, какие заболевания препятствуют работе в органах прокуратуры" <6>. -------------------------------- <6> Тимофеев В. Прокуратуре - лучшие кадры // Законность. 2005. N 9.

С вопросом о прохождении военно-врачебной комиссии тесно связан вопрос психологического тестирования, которое обычно ей сопутствует. Однако в ряде регионов, например в прокуратуре Республики Татарстан, вот уже на протяжении нескольких лет успешно применяется психологическое тестирование профессиональным психологом, как следует из статьи В. Тимофеева, без прохождения ВВК <7>. -------------------------------- <7> Там же.

Необходимость тестирования не только не предусмотрена нормативными актами, но и оспаривается в научной литературе. Обобщенно в качестве аргументов противники тестирования выдвигают такие, как: - непредназначенность применяемых тестов для оценки личных качеств прокуроров, эти тесты изначально разрабатывались с целью профориентации, а не диагностики патологий; - рекомендательный характер тестирования, который не может быть положен в основу решений об отказе в принятии на должность работника прокуратуры, что ограничивает конституционное право граждан на доступ к государственной службе; - субъективный характер оценки состояния; при тестировании не учитывается наличие временных травмирующих факторов (личное горе, потеря близких, сложности в карьере); - отсутствие научно подготовленной основы тестирования; результаты тестов обрабатываются в соответствии с положениями, подтвержденными многолетними эмпирическими исследованиями, но научного объяснения не имеют. Более того, психология относится к сфере вненаучного знания (сродни философии), и поэтому в зарубежных странах статус науки за ней не признается. Как отмечается в Приказе Генпрокуратуры РФ от 28 мая 1992 г. N 20 (в ред. от 22 мая 1996 г.) "Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации", в основе работы с кадрами должно лежать "живое общение" (п. 9). Поэтому никакое тестирование не может считаться оправданным, если оно сводится к молчаливому заполнению двусложных ответов в бланках тестов, в которых не предусмотрены даже альтернативные варианты. Развитие психологического тестирования при трудоустройстве коснулось и коммерческих предприятий, что также влечет незаконность отказа в приеме на работу и, следовательно, ущемляет права человека и гражданина по сравнению с Конституцией РФ и международными документами. Представляется, что в этом плане следует определить в качестве приоритетного направления надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. При проведении прокурорского надзора в рассматриваемом плане необходимо учитывать, что работа психолога не ограничивается только психологическим исследованием кандидатов на должности. Психологическое исследование в коммерческих структурах могут проходить сотрудники и перед проведением очередных аттестаций, а также увольнений. Одной из задач участия прокуратуры Российской Федерации в обеспечении единства правового статуса человека и гражданина является надзор за доступностью образования. При этом следует иметь в виду, что получение второго высшего или послевузовского образования является не только средством повышения квалификации работников прокуратуры, но и наблюдения за состоянием законности в сфере образования. Кроме того, дополнительное образование развивает кругозор работника прокуратуры, что способствует более быстрому вниканию в суть дела при рассмотрении обращений и жалоб граждан на нарушение их прав и свобод. Тем не менее доступность образования представляет собой проблему даже для самих прокурорских работников. Казалось бы, никаких препятствий к этому нет. Более того, для прокурорских работников созданы отраслевые ведомственные учебные заведения, в которых создаются более привлекательные условия для повышения квалификации прокурорских работников с учетом специфики их ненормированного рабочего времени. Однако деятельность указанных специальных учреждений также не конкретизирована в законодательстве. Как отмечается в литературе, Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ вовсе не регулирует деятельность адъюнктуры либо хотя бы ее статус и, более того, совсем о ней не упоминает <8>. -------------------------------- <8> Зорин А. С. О некоторых проблемах получения послевузовского образования офицерами военной прокуратуры // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 8.

В связи с изложенным представляется необходимым разработать и принять положение об адъюнктуре в учебных заведениях органов прокуратуры, основой для которого может послужить Положение о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденное Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 310. Разумеется, данный документ не является безупречным с точки зрения соответствия федеральным законам. Вместе с тем предполагается, что работа по созданию ведомственного положения об адъюнктуре приведет к упорядочиванию норм Приказа N 310, приведению их в соответствие с федеральным законодательством. Также возможно, что совместная деятельность органов прокуратуры, в том числе и военной, и Министерства обороны станет основой законодательной инициативы по принятию федерального закона о ведомственных учебных заведениях, в которых предусмотрена федеральная государственная или военная служба. В настоящее время мы считаем целесообразным согласиться с мнением А. С. Зорина о недопустимости существования отдельных приказов в органах прокуратуры, умаляющих возможности прокурорских работников на получение послевузовского образования по сравнению с остальными категориями граждан. Таким образом, единство правового статуса человека и гражданина должно основываться на единстве нормативно-правовой базы Российской Федерации и ее субъектов. Это единство не должно нарушаться в зависимости от усмотрения региональных властей и руководства организаций, где гражданин осуществляет трудовую деятельность. В первую очередь это требование должно быть обращено к прокуратуре. Пока же мы наблюдаем обратную картину. В указанном явлении, которое имеет тенденцию к распространению, мы видим основное препятствие к выполнению возложенных на прокуратуру задач по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Дело в том, что в соответствии со ст. 40.1 Закона о прокуратуре работники прокуратуры являются гражданами Российской Федерации. Принуждаемые к несению дополнительных обязанностей, работники прокуратуры не могут эффективно бороться с нарушениями законодательства в рассматриваемой области и защищать права иных граждан. Роль прокуратуры Российской Федерации не сводится к защите прав человека в абстрактном смысле, и в равной степени прокуратура должна реагировать на нарушения правового статуса как рядового гражданина, так и работника прокуратуры. Только при условии соблюдения прав человека и гражданина при прохождении службы в органах прокуратуры мы сможет обеспечить единство правового статуса человека и гражданина.

Название документа