Исполнение судебных актов и актов других органов: проблемы и перспективы

ИСПОЛНЕНИЕ СУДЕБНЫХ АКТОВ И АКТОВ ДРУГИХ ОРГАНОВ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

А. О. ПАРФЕНЧИКОВ

А. О. Парфенчиков, заместитель директора Федеральной службы судебных приставов - главного судебного пристава Российской Федерации.

Судебный пристав - фигура исторически традиционная. Упоминания о судебных приставах нетрудно отыскать в документальных актах периода феодальной раздробленности Руси. Ко времени судебно-правовой реформы 1864 года в системе органов власти царской России наряду с судебными приставами уже функционировали частные приставы (начальник полиции в уездах и помощники председателей судов), следственные приставы (следователи), винные и соляные приставы (должностные лица, наблюдавшие за соблюдением порядка акцизной торговли вином и солью). В подобном статусе институт судебных приставов как система обеспечения исполнения судебных актов просуществовал до начала XX века и был упразднен Декретом Совета Народных Комиссаров от 24 ноября 1917 г. одновременно с роспуском судебных учреждений и иных государственных органов Российской империи. На смену судебным приставам Российской империи пришли судебные исполнители новой Советской России, которые, в отличие от судебных приставов, стали государственными служащими. Распад СССР и последующие изменения в политическом и государственном устройстве России обусловили принятие решения об упразднении института судебных исполнителей и учреждении в России специальной службы, действующей на принципиально иных организационно-правовых началах, - Службы судебных приставов Министерства юстиции РФ. Это решение нашло свое практическое воплощение в Федеральных законах от 21.07.1997 N 118-ФЗ "О судебных приставах" и N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве". Указанные законы создали необходимые правовые предпосылки для самостоятельного функционирования службы. В результате реорганизации Министерства юстиции РФ образовался ведомственный федеральный орган исполнительной власти - Федеральная служба судебных приставов, Положение о которой было утверждено Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1316. В настоящее время ФССП России заняла определенное место в системе правоохранительных органов, выполняя функции принудительного обращения взыскания на задолженности организаций и физических лиц, а также другие функции. Можно констатировать, что территориальные подразделения судебных приставов стали сейчас необходимым атрибутом государственной власти в городах и регионах наряду с судами, прокуратурой, органами внутренних дел, налоговыми органами. За годы деятельности ФССП России в подразделения судебных приставов обратился за помощью едва ли не каждый россиянин. Выполнение возложенных на Федеральную службу судебных приставов задач, а следовательно, и своевременное восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан, организаций и государства обусловливают необходимость дальнейшей работы по организации и координации взаимодействия с судебными и правоохранительными органами. С образованием ФССП России как самостоятельного органа исполнительной власти с 2004 года количество исполнительных производств, находящихся на исполнении в территориальных органах Федеральной службы судебных приставов, увеличилось более чем в 1,6 раза и составило 20 млн. <1> Окончено исполнительных производств на 60% больше, чем в 2004 году (в 2006 году было окончено 11,7 млн. исполнительных производств, в 2004 году - 7,3 млн.); в 1,6 раза увеличилось количество исполнительных производств, оконченных без нарушения процессуальных сроков. Более чем в 2 раза (с 3,7 млн. до 7,6 млн.) увеличилось количество исполнительных производств, оконченных фактическим исполнением, при этом отношение к общему количеству оконченных производств составляет 51 и 65% соответственно. -------------------------------- <1> За основу приняты показатели работы территориальных органов ФССП России за первое полугодие 2004 года и 6 месяцев 2007 года.

Взыскание судебными приставами-исполнителями денежных средств увеличилось на 31 млрд. руб. (с 44 млрд. до 75 млрд. руб.), в том числе сумма перечислений в доход консолидированного бюджета по взысканию налоговых платежей увеличилась в 2,1 раза (с 13,5 млрд. до 27,8 млрд. руб.), по исполнительскому сбору - в 2,5 раза (с 0,7 млрд. до 1,7 млрд. руб.). Более половины исполнительных документов, находящихся на исполнении в ФССП России, составляют постановления органов, уполномоченных выносить постановления об административных правонарушениях. Из них около 80% исполнительных документов составляют постановления органов Госавтоинспекции. В настоящее время осуществляется поиск новых возможностей эффективного исполнения задач, возложенных на Федеральную службу судебных приставов в целом. С этой целью Федеральной службой судебных приставов разработана методика проведения территориальными органами ФССП России и Госавтоинспекции совместных рейдовых мероприятий по взиманию с владельцев автотранспорта задолженности по исполнительным документам. Данный эксперимент проводится во всех территориальных органах ФССП России. Результатом эксперимента является повышение не только уровня фактического исполнения исполнительных документов, но и правовой сознательности граждан. В этой связи следует отметить положительный пример Управления Федеральной службы судебных приставов по Санкт-Петербургу, где практика совместных мероприятий организована на высоком уровне. Руководством территориального органа запланировано приобретение автоматизированной системы "Поток", которая позволит идентифицировать автотранспортные средства, принадлежащие должникам - физическим лицам. Средства массовой информации зачастую ставят под сомнение законность данных действий судебных приставов-исполнителей. Вместе с тем основы взаимодействия судебных приставов-исполнителей с органами внутренних дел определены Федеральным законом "Об исполнительном производстве". Организация взаимодействия ФССП России (территориальных органов) с правоохранительными органами и органами административной юрисдикции осуществляется в форме совещаний и рабочих встреч, имеющих конечной целью разработку и принятие совместных нормативных и организационных документов и проведение совместных мероприятий. Так, подписаны соглашения и приказы о взаимодействии ФССП России с правоохранительными и другими государственными органами на федеральном уровне и уровнях субъектов Федерации. Для оптимизации работы по постановлениям органов Госавтоинспекции о взыскании административных штрафов по инициативе ФССП России были внесены изменения в КоАП РФ (Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", одобренный Советом Федерации ФС РФ 19 сентября 2007 г.) в части возложения на должностных лиц, уполномоченных осуществлять производство об административных правонарушениях, контроля за исполнением постановлений о взыскании административных штрафов, уплачиваемых в добровольном порядке; в императивной форме определено применение должностным лицом ст. 20.25 КоАП РФ при неисполнении должником в добровольном порядке требований исполнительного документа. В настоящее время приоритетными направлениями деятельности ФССП России являются: обеспечение конституционных прав граждан и юридических лиц при исполнении исполнительных документов по взысканию алиментных обязательств, невозвращенных банковских кредитов, предоставлению жилья; исполнение исполнительных документов по искам к казне и публично-правовым образованиям. Неуклонный рост обращений граждан Российской Федерации в Европейский суд по правам человека с жалобами на неисполнение (ненадлежащее исполнение) исполнительных документов данной категории свидетельствует о необходимости принятия более эффективных мер принудительного характера. Федеральная служба судебных приставов приняла участие в заседании "круглого стола", инициированного Государственной Думой и посвященного вопросам исполнения исполнительных документов по взысканию алиментных платежей. По итогам "круглого стола" Комитетом по делам женщин, семьи и детей Государственной Думы была выработана концепция совершенствования законодательства, регулирующего алиментные обязательства родителей и детей. ФССП России предложено включить в эту концепцию предложения, отражающие позицию службы по рассмотренным вопросам. Так, в целях повышения эффективности взыскания алиментных платежей ФССП России предложено внести изменения в Федеральный закон от 19.06.2000 N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" в части применения минимального размера оплаты труда для определения размера алиментов, взыскиваемых судом в твердой денежной сумме, а также дополнить новую редакцию Федерального закона "Об исполнительном производстве" нормой, предоставляющей право судебному приставу-исполнителю на временное ограничение должника на получение водительского удостоверения или пользования этим удостоверением. Кроме того, ФССП России предложено повысить ответственность родителей за воспитание детей, в связи с чем ввести в санкцию ст. 157 "Злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей" УК РФ новый вид наказания в виде лишения свободы на срок до 2 лет, а функции проведения дознания по данной норме передать дознавателям ФССП России. Вопрос принудительного взыскания невозвращенных банковских кредитов также находится на постоянном контроле в ФССП России. В настоящее время проводится мониторинг сведений о взыскании судебными приставами-исполнителями территориальных органов ФССП России денежных средств с физических лиц в пользу кредитных организаций. Планируется создание межведомственной рабочей группы с участием ФССП России, ФСФР России, Банка России и Ассоциации российских банков для повышения эффективности исполнения исполнительных документов данной категории. Проблема исполнения исполнительных документов о предоставлении жилья гражданам продолжает оставаться актуальной. В этой связи ФССП России проводит обобщение практики исполнения территориальными органами исполнительных документов данной категории для выявления причин их неисполнения либо длительного исполнения. По результатам обобщения этой практики планируется обращение с соответствующими письмами в высшие судебные инстанции Российской Федерации. Исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и получателям средств федерального бюджета на сегодняшний день является весьма важной проблемой. Практика исполнения требований судебных актов о взыскании за счет средств бюджетной системы Российской Федерации свидетельствует о недостаточной эффективности порядка, регламентированного Бюджетным кодексом РФ. В этой связи необходимо внесение изменений в действующее законодательство для создания четкого и эффективно работающего механизма обеспечения добровольного и принудительного исполнения требований таких исполнительных документов. Изменившиеся за десятилетие социально-экономические условия, наработанная в ФССП России практика принудительного исполнения и значительное обновление законодательства Российской Федерации вызвали необходимость внесения дополнений, изменений и корректив в законодательство об исполнительном производстве. Советом Федерации ФС РФ 19 сентября 2007 г. одобрены Федеральный закон "Об исполнительном производстве" (далее - новая редакция Закона) и Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". (Примечательно, что принятие новой редакции Закона совпало с 10-летием Службы судебных приставов.) Данные законопроекты существенно расширяют полномочия судебного пристава-исполнителя по принудительному исполнению требований исполнительных документов. Так, в новой редакции Закона появился институт поручения судебного пристава-исполнителя (ч. 6 ст. 33), который предусматривает возможность судебного пристава-исполнителя при необходимости совершения отдельных исполнительных действий и применения отдельных мер принудительного исполнения на территории, на которую не распространяются его полномочия, поручить соответствующему судебному приставу-исполнителю совершить исполнительные действия или применить меры принудительного исполнения. Новеллой новой редакции Закона является также введение полномочий судебного пристава-исполнителя на приостановление полностью или частично исполнительного производства (ст. 40). Это дает возможность судебному приставу-исполнителю самостоятельно принимать решения, что способствует исполнению исполнительного документа в более короткий срок. Введены новые основания окончания исполнительного производства (ст. 47): признание должника-организации банкротом и направление исполнительного документа конкурсному управляющему; ликвидация должника-организации и направление исполнительного документа в ликвидационную комиссию; истечение срока давности исполнения судебного акта, акта другого органа или должностного лица по делу об административном правонарушении. В новой редакции Закона закреплено право судебного пристава-исполнителя при неисполнении должником в установленный срок без уважительных причин требований, содержащихся в исполнительном документе, выданном на основании судебного акта или являющемся судебным актом, по заявлению взыскателя или собственной инициативе вынести постановление о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации (ст. 67). Существенным нововведением в обращении взыскания на заложенное имущество (ст. 78) является то, что требования залогодержателя, возникшие на основании закона, удовлетворяются исходя из стоимости заложенного имущества без соблюдения очередности удовлетворения требований. Следует отметить новеллы, касающиеся ограничения прав дебитора на изменение правоотношений со дня его уведомления о наложении ареста на дебиторскую задолженность и до дня реализации прав требования или получения им уведомления о переходе прав требования к новому кредитору (ст. 83). Введена новая процедура обжалования постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей: наряду с судебным порядком его действия (бездействие) обжалуются в порядке подчиненности вышестоящему должностному лицу вплоть до заместителей главного судебного пристава Российской Федерации (ст. 123). В Концепции административной реформы в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р, "оптимизация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом" рассматриваются как необходимые требования в разработке механизмов противодействия коррупции. Полагаем, что в этом смысле правомерным шагом в развитии Федеральной службы судебных приставов будет придание ей статуса правоохранительного органа, что в полной мере должно соответствовать содержанию деятельности службы и упрочению ее роли в государстве и обществе. Розыск должников (граждан, организаций) и их имущества - одно из приоритетных направлений деятельности ФССП России. Розыскная деятельность судебных приставов-исполнителей имеет непродолжительную историю. В соответствии с Приказом Минюста России от 25.04.2000 N 546-К в Департаменте судебных приставов Минюста России был создан отдел розыска должников, имущества и взаимодействия с правоохранительными органами. Распоряжением Минюста России от 25.08.2000 N 167 в службах судебных приставов территориальных органов Минюста России были образованы подразделения, непосредственно занимающиеся розыском должников и их имущества. Создание таких подразделений было продиктовано необходимостью реализации на практике соответствующих положений Федерального закона "Об исполнительном производстве" с целью повышения эффективности исполнения судебных актов и актов других органов. Распоряжением Минюста России от 04.01.2001 N 2 на данные подразделения были возложены функции по организационно-методическому обеспечению и непосредственному осуществлению розыскных мероприятий. Результаты розыскной деятельности территориальных органов ФССП России за последние годы свидетельствуют о том, что устойчивый рост показателей работы напрямую зависит от конкретных и действенных мер, направленных на повышение эффективности исполнения исполнительных документов. В соответствии с Приказом ФССП России от 05.06.2006 N 68 основным показателем деятельности территориальных органов ФССП России по розыску должников и их имущества является процент прекращенных розыскных дел в связи с розыском должника от общего количества прекращенных розыскных дел. В первом полугодии 2007 года основной показатель выполнен всеми территориальными органами ФССП России, тогда как в 2006 году более чем треть территориальных органов этот показатель не выполнили. Сумма разысканного имущества в 2007 году по сравнению с 2005 годом возросла в 1,6 раза (с 3,1 млн. до 4,9 млн. руб.). Практика розыска должников и их имущества выявила ряд проблем, сдерживающих эффективность этой деятельности. Наиболее острая из них - отсутствие надежных законодательных механизмов реализации функции ФССП России по осуществлению розыска должников-организаций и имущества должников. Пробелы законодательства приходилось компенсировать разработкой методических рекомендаций. С целью восполнить эти пробелы 6 июня 2003 г. была проведена коллегия Минюста России "О состоянии работы в службах судебных приставов по розыску должников, их имущества и взаимодействию с правоохранительными органами, мерах по ее совершенствованию", решение которой объявлено Приказом Минюста России от 12.06.2003 N 148. Кроме того, реализуя полномочия ФССП России по организации розыска должников и их имущества, территориальные органы также разрабатывают свои организационно-методические документы по данному направлению деятельности. В этой связи одним из наиболее важных направлений явилось участие ФССП России в законопроектной деятельности по внесению необходимых изменений в законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы исполнительного производства. В соответствии с п. 2 ст. 28 Федерального закона "Об исполнительном производстве" судебный пристав-исполнитель вправе объявить розыск должника или его имущества при наличии согласия взыскателя нести бремя расходов по розыску и авансировать указанные расходы. В настоящее время институт авансирования расходов по розыску должников и их имущества носит формальный характер и в силу объективных причин практически не применяется. Авансовый взнос, вносимый взыскателем на депозитный счет территориального органа ФССП России, возвращается ему после завершения розыскных мероприятий, а с должника данные расходы не взыскиваются. Законом не установлено, какие критерии служат для определения размера авансового взноса, отсутствует методика его расчета. Кроме того, не ясно, на какие цели может быть потрачен авансовый взнос. Новой редакцией Закона институт авансирования розыска должника и его имущества упразднен, что будет способствовать защите интересов взыскателя. Нельзя не отметить, что при участии ФССП России разрабатывается проект Исполнительного кодекса Российской Федерации. В целях придания институту розыска должников и их имущества большей значимости внесено предложение о выделении данного направления в отдельный параграф. В сентябре 2007 года Приказом Минюста России утвержден разработанный при участии ФССП России Административный регламент по исполнению государственной функции организации розыска должника-организации и имущества должника (гражданина или организации). Данный документ определяет алгоритм действий, осуществляемых в ходе проведения розыскных мероприятий, и содержит следующие административные процедуры: организация розыска должника-организации и имущества должника (гражданина, организации); обеспечение расходов по розыску; ведение розыскного дела, выполнение мероприятий по розыску; осуществление контроля за реализацией полномочий по розыску; порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых должностными лицами в ходе исполнения государственной функции. При исполнении судебных актов и актов иных уполномоченных органов судебному приставу-исполнителю необходима информация о должниках и их имущественном положении, которой располагают регистрирующие и контролирующие органы. Полное, точное и своевременное исполнение содержащихся в исполнительных документах требований во многом зависит от наличия у судебного пристава-исполнителя указанной информации. В этой связи очень важным для ФССП России является взаимодействие с правоохранительными и иными государственными органами, в том числе по вопросам обеспечения розыскной деятельности в исполнительном производстве. Так, за 7 лет исполнения судебными приставами функции розыска должников и их имущества в территориальных органах ФССП России сложилась определенная практика взаимодействия с органами внутренних дел, которые обеспечивают розыскные подразделения ФССП России необходимыми сведениями о должниках и их имуществе, о регистрации должников по месту жительства, передвижении их воздушным и железнодорожным транспортом, наличии автотранспортных средств, огнестрельного и газового оружия, оформлении загранпаспортов, нахождении в местах лишения свободы и пр. Взаимодействие подразделений розыска территориальных органов ФССП России с органами внутренних дел получает развитие в совместных приказах и соглашениях на региональном уровне и оказывает позитивное влияние на эффективность розыскных мероприятий ФССП России. Вместе с тем в ряде субъектов Федерации органы внутренних дел отказываются предоставлять судебным приставам-исполнителям информацию о должниках, ссылаясь на то, что работники подразделений розыска территориальных органов не являются субъектами оперативно-розыскной деятельности. Одним из эффективных средств полного или частичного погашения задолженности по исполнительным документам является обращение взыскания на автотранспортные средства. Совместный Приказ Минюста России и МВД России от 09.12.2005 N 208/1003 "Об утверждении Положения о взаимодействии Федеральной службы судебных приставов и Министерства внутренних дел Российской Федерации, их территориальных органов" регламентирует взаимодействие с Госавтоинспекцией лишь в части введения запретов на снятие с регистрационного учета, изменение регистрационных данных и проведение государственного технического осмотра транспортных средств, но не устанавливает случаи и порядок задержания автотранспортных средств должника сотрудниками Госавтоинспекции, так как эти функции отсутствуют в Положении о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России, утвержденном Указом Президента РФ от 15.06.1998 N 711. Ситуация усугубляется еще и тем, что Главным информационно-аналитическим центром МВД России в территориальные органы МВД России направлено распоряжение от 28.09.2006 N 34/3-1499 о запрещении постановки на учет разыскиваемого ФССП России автотранспорта ("в связи с отсутствием правовых оснований"); в результате подразделениями Госавтоинспекции многих регионов не исполняются требования судебных приставов-исполнителей. В рамках взаимодействия с органами исполнительной власти предусматривается обмен информацией по вопросам, представляющим взаимный интерес. Необходимые сведения о должниках и их имущественном положении предоставляются не только на основании запросов, но и посредством удаленного доступа к информационным массивам и учетам контролирующих и регистрирующих органов. В настоящее время в ФССП России разработана автоматизированная информационная система, в рамках которой планируется создание баз данных исполнительных производств, разыскиваемых должников и их имущества. В июле 2007 года заключено соглашение о порядке взаимодействия ФССП России и Федеральной службы по финансовому мониторингу. Данное соглашение позволяет ФССП России получать информацию об имуществе должников, в том числе находящемся за пределами Российской Федерации, а также о финансовых операциях, совершаемых должниками. Эти сведения необходимы для эффективного исполнения судебных решений в случаях сокрытия должниками имущества, на которое может быть обращено взыскание. В свою очередь ФССП России предоставляет информацию о лицах и организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, признанных на основании судебных решений должниками, скрывающими денежные средства или иное имущество, подлежащее розыску, аресту или конфискации в доход государства. Ограничение права выезда должника за пределы Российской Федерации является одной из самых действенных мер, направленных на исполнение судебного решения. В результате взаимодействия с подразделениями Федеральной миграционной службы сотрудники розыскных подразделений получают информацию о выезде должников за пределы Российской Федерации, что позволяет судебным приставам-исполнителям вовремя направлять поручения о временном ограничении права выезда за пределы Российской Федерации в органы пограничного контроля Пограничной службы ФСБ России. Так, в ходе взаимодействия структурных подразделений Управления ФССП России по Республике Бурятия и Пограничной службы ФСБ России на региональном уровне за 2006 год из 269 исполнительных производств, находившихся в производстве судебных приставов-исполнителей территориальных отделов Управления ФССП России по Республике Бурятия, в рамках которых направлялись поручения о временном ограничении права выезда за пределы Российской Федерации, фактическим исполнением окончено 140 исполнительных производств. Хотелось бы подчеркнуть, что, несмотря на отдельные проблемы, имеющие место при осуществлении розыска должников и их имущества, данное направление деятельности было и остается одним из приоритетных при выполнении задач, поставленных перед Федеральной службой судебных приставов. Только общими усилиями территориальных органов и ФССП России в целом при тесном сотрудничестве с правоохранительными и иными государственными органами может быть в полной мере реализовано право граждан и организаций на судебную защиту, что, несомненно, повысит авторитет Федеральной службы судебных приставов. В заключение следует отметить, что за время своего существования Служба судебных приставов заняла достойное место в системе органов исполнительной власти, внося существенный вклад в защиту и восстановление нарушенных конституционных прав граждан и юридических лиц, а также пополняя бюджеты различных уровней Российской Федерации.

Название документа