Проблемы регулирования имущественных правоотношений с участием органов местного самоуправления

(Щепачев В. А.)

("Конституционное и муниципальное право", 2008, N 18)

Текст документа

ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

С УЧАСТИЕМ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В. А. ЩЕПАЧЕВ

Щепачев В. А., председатель правовой секции Союза российских городов, член Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы, секретарь Совета (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области, кандидат юридических наук.

Современный этап реформы местного самоуправления характеризуется динамичным изменением законодательства в сфере имущественных правоотношений. За последние несколько лет принят ряд федеральных законов, внесших существенные изменения в правовое регулирование вопросов, связанных с формированием муниципальной собственности. Однако законодательные изменения продолжают вноситься, принимаются судебные решения, содержащие разъяснения порядка применения тех или иных правовых норм, тем не менее большое количество правовых пробелов в данной сфере остаются незаполненными.

В связи с этим актуально рассмотрение правовых дефектов и пробелов, наличие которых не позволяет назвать полной правовую базу, регулирующую имущественные правоотношения в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления.

Муниципальная собственность как один из установленных Конституцией Российской Федерацией видов собственности напрямую связана с муниципальным образованием, существование которого обусловлено реализацией им публично-правовых функций.

Соответственно предназначение муниципальной собственности заключается именно в реализации органами местного самоуправления публично-правовых функций и само существование муниципальной собственности обусловлено их осуществлением.

С одной стороны, это означает, что большая часть имущества, находящегося в собственности муниципалитетов, должна быть прямо предназначена для таких функций, а с другой стороны, правовое регулирование имущественных отношений в сфере местного самоуправления должно осуществляться таким образом, чтобы полностью исключались любые ограничения имущественных прав муниципалитетов в ущерб выполняемых ими публично-правовых функций.

Однако в настоящее время ситуация в сфере имущественных правоотношений при реализации местного самоуправления осложнена многочисленными проблемами правового регулирования отношений муниципальной собственности.

В первую очередь эти проблемы связаны с нечеткостью определения статуса самого муниципального имущества, статуса собственника этого имущества, многочисленными разночтениями в применении норм, регулирующих взаимоотношения органов различных уровней публичной власти при решении имущественных вопросов. Муниципалитеты по-прежнему сталкиваются со сложностями определения целевого назначения имущества и необходимостью решения вопроса, какое имущество необходимо отчуждать или перепрофилировать, а какое можно использовать, не меняя его правовой статус, и т. д. Ясного ответа на этот вопрос законодательство Российской Федерации не дает.

Указанным вопросам был посвящен Круглый стол "О проблемах законодательного регулирования имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления", проходивший в Москве 14 июня 2006 г. По результатам данного Круглого стола была принята Резолюция, содержащая рекомендации Государственной Думе РФ и Правительству РФ продолжить законопроектную работу в направлении совершенствования имущественных отношений в муниципальных образованиях, а также улучшения организационного обеспечения деятельности по разграничению имущества между уровнями публичной власти и муниципальными образованиями разного типа на основе анализа правоприменительной практики по реализации Федеральных законов N 131-ФЗ и N 199-ФЗ, в том числе:

- разработать мероприятия по улучшению организационного обеспечения исполнения Федерального закона N 131-ФЗ в части разграничения имущества между уровнями публичной власти и муниципальными образованиями разного типа;

- создать рабочую группу по внесению изменений в федеральное законодательство, определяющих порядок формирования муниципальной собственности;

- разработать методические рекомендации (отраслевые нормативно-правовые акты) для отнесения объектов имущества с учетом их целевого назначения и на основании установления определенного комплекса критериев (признаков) к тому или иному виду публичной собственности, а также собственности муниципальных образований разного типа.

Однако данные рекомендации не были воплощены в жизнь. Проблемы, связанные с соотнесением между собой вопросов местного значения и имущества, предназначенного для их реализации, а также с моментом возникновения обязанностей по содержанию того или иного имущества, навязываемого муниципалитетам, продолжают возникать на местах, что в немалой степени затрудняет муниципалитетам и без того нелегкую задачу по решению вопросов местного значения.

Например, Александровским районным судом Оренбургской области было вынесено решение, согласно которому у муниципальных образований не должны появляться автоматически, без соблюдения правовых процедур возникновения прав на имущество, обязанности по его содержанию. В частности, суд не согласился с прокурором района в том, что скотомогильники являются имуществом, предназначенным для решения такого вопроса местного значения, как участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения.

В то же время специальный федеральный закон, устанавливающий особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества, не принят, хотя необходимость его принятия закреплена в ч. 6 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ.

Получается, что проблемы возникают и решаются в суде, причем на защиту своих интересов в судебном порядке муниципалитетам приходится расходовать финансовые, трудовые, временные ресурсы, в то время как для эффективного управления имуществом необходимы четкие и понятные правовые нормы, а не судебные решения. Но пока только судебным толкованием устраняется противоречивость и двусмысленность указанного законодательства.

Пожалуй, одним из самых значимых судебных решений в сфере формирования муниципальной собственности является Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О. На его основе можно сделать вывод о том, что муниципальные образования, заинтересованные в приобретении имущества, могут не признавать перечень, содержащийся в ч. 2 - 4 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ, закрытым. То есть согласно данному судебному решению в муниципальной собственности может находиться любое имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, независимо от его упоминания в ч. 2, 3, 4 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ. Однако по этому Закону (ч. 5 ст. 50) не предусмотренное ст. 50 имущество подлежит отчуждению либо перепрофилированию в срок до 1 января 2009 г. Эта коллизия между Законом и судебным толкованием его норм не только усложняет работу муниципалитетов, но и, скорее всего, станет причиной того, что указанный срок будет нарушен. Соответственно возникает объективная необходимость как в увеличении срока, так и в приведении положений Закона N 131-ФЗ в соответствие с конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ.

Кроме того, согласно ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ относящееся к федеральной собственности имущество, которое может находиться в ведении субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, подлежит безвозмездной передаче в их собственность в случае, если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

При этом согласно конституционно-правовому смыслу указанных положений Закона, выявленному Конституционным Судом РФ в Определении от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П, при безвозмездной передаче в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления необходимо учитывать волеизъявление органа местного самоуправления на такую передачу. И передача имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, с игнорированием волеизъявления органов местного самоуправления и объективной необходимости такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий, недопустима.

В свою очередь, согласно Определению Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. N 542-О передача имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта РФ или в собственность Российской Федерации не может производиться в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу.

Аналогичный конституционно-правовой смысл выявлен Конституционным Судом РФ в Постановлении от 30 июня 2006 г. N 8-П и по положениям законодательства, регулирующим порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. В этом случае также необходимо волеизъявление субъекта Российской Федерации на такую передачу.

Хотя, как известно, решения Конституционного Суда РФ общеобязательны, необходимо включить в соответствующие положения ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, регулирующие порядок передачи имущества от одного уровня публичной власти другому, требование об обязательности учета волеизъявления органа местного самоуправления или субъекта Российской Федерации соответственно и одновременно установить срок рассмотрения соответствующих предложений о разграничении имущества.

Еще одна проблема имущественных правоотношений в сфере местного самоуправления, аналогичная обозначенной выше, обусловлена отдельными нормами Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Согласно ст. 132 Закона социально значимые объекты (дошкольные образовательные учреждения, общеобразовательные учреждения, лечебные учреждения, спортивные сооружения, объекты коммунальной инфраструктуры, относящиеся к системам жизнеобеспечения) не включаются в конкурсную массу, а продаются путем проведения торгов в форме конкурса. При этом непроданные перечисленные выше социально значимые объекты, а также жилищный фонд социального использования подлежат передаче в собственность соответствующего муниципального образования в лице органов местного самоуправления, о чем конкурсный управляющий уведомляет указанные органы.

Получается, что и тут ни о каком учете мнения органов местного самоуправления по поводу принятия такого имущества речь не идет - достаточно простого уведомления. Более того, подчеркивается, что передача жилищного фонда социального использования и указанных социально значимых объектов в собственность муниципального образования осуществляется без каких-либо дополнительных условий.

Данные положения Закона нарушают правила, вытекающие из актов, к которым присоединилась Российская Федерация. Так, согласно ч. 6 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления при принятии любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо своевременно и надлежащим образом консультироваться с органами местного самоуправления. Однако названный Федеральный закон никаких консультаций в указанном случае не допускает.

Прежняя редакция Федерального закона N 127-ФЗ предусматривала порядок разрешения разногласий при передаче социально значимых объектов в муниципальную собственность, но Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ п. 8 - 11 ст. 132 Закона 2002 г. "О несостоятельности (банкротстве)" были признаны утратившими силу, а п. 6 той же статьи был изложен в более жесткой редакции, полностью исключающей любые возражения муниципалитетов на передачу имущества, которое они, возможно, не смогут содержать.

Ситуация усугубляется еще и тем, что согласно п. 7 ст. 132 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ должностные лица органов местного самоуправления, не исполняющие требования о принятии социально значимого имущества в муниципальную собственность, несут ответственность, предусмотренную федеральным законом.

Перечисленные положения Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ противоречат нормам Европейской хартии местного самоуправления, которая ратифицирована Российской Федерацией и, следовательно, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ имеет большую юридическую силу, чем нормы Федерального закона.

Представляется абсолютно необходимым возвращение прежней редакции положений Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ, предусматривающих учет мнения органа местного самоуправления при передаче социально значимого имущества в муниципальную собственность.

Серьезную проблему представляет собой и то, что в имущественных правоотношениях органы местного самоуправления выступают как юридические лица в форме учреждений в отличие от государственных органов, которые хотя и обладают правами юридического лица, но сохраняют статус органа власти - публично-правового образования, созданного для осуществления государственных функций. Согласно ст. 41 Федерального закона N 131-ФЗ деятельность органов местного самоуправления как юридических лиц в организационно-правовой форме учреждений регулируется Федеральным законом "О некоммерческих организациях".

Статус органов местного самоуправления как учреждений создает существенные препятствия для организации предоставления муниципальных услуг, так как не учитывает целей деятельности органов местного самоуправления и гражданской правоспособности последних, не позволяет эффективно осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения, в том числе и в части предоставления муниципальных услуг.

Федеральный закон N 131-ФЗ не определяет муниципальное образование как субъект правоотношений, от имени которого действовали бы органы местного самоуправления, как это заложено в Гражданском кодексе РФ. В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ муниципальное образование представляет собой всего лишь территориальную единицу, а не общественно-политическую структуру, созданную по территориальному принципу. В свою очередь, органы местного самоуправления не наделены по Федеральному закону N 131-ФЗ представительскими функциями. В результате в Федеральном законе N 131-ФЗ происходит смешение понятий "муниципальное образование" и "органы местного самоуправления", подмена субъекта прав местного самоуправления. В данном случае органы местного самоуправления обозначены как хозяйствующие субъекты, а не как органы одного из уровней публичной власти.

Имея статус юридических лиц в форме учреждений, органы местного самоуправления не отвечают по обязательствам муниципального образования, а муниципальные образования не отвечают по обязательствам органов местного самоуправления, за исключением субсидиарной ответственности средствами местного бюджета. В результате получается, что единая цель создания того или иного муниципального образования отсутствует, что каждый орган местного самоуправления действует в соответствии с какими-то своими целями, отличными от целей муниципального образования и целей других органов местного самоуправления. Такая ситуация как минимум не способствует повышению качества предоставления муниципальных услуг населению.

Органы местного самоуправления должны действовать исключительно от имени муниципального образования, а муниципальное имущество должно приобретаться, использоваться и отчуждаться для обеспечения местного самоуправления, а не его органов. Органы местного самоуправления должны нести ответственность перед муниципальным образованием, в свою очередь, муниципальное образование должно отвечать за деятельность своих органов перед населением.

Соответственно необходимо внести изменения в Федеральный закон N 131-ФЗ и определить статус органов местного самоуправления не как юридических лиц в форме учреждений, а как органов публичной власти, представляющих интересы муниципального образования и обладающих правами юридического лица, аналогично статусу государственных органов, а муниципальное образование - как общественно-политическое объединение проживающих на определенной территории граждан для решения непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

К сожалению, перечисленные проблемы далеко не единственные, когда законодательство содержит те или иные правовые дефекты применительно к местному самоуправлению: пробелы и коллизии, нарушения юридической техники построения правовых норм весьма затрудняют реализацию прав и выполнения обязанностей субъектами муниципальных отношений. Возникает множество внеправовых возможностей манипулирования применением дефектных норм, когда публичные интересы отходят на второй план, а на первый выступают те или иные частные интересы. При этом именно в имущественных правоотношениях наличие правовых пробелов и коллизий проявляется особенно остро, так как предмет имущественных правоотношений весьма специфичен, ведь имущество может быть источником получения тех или иных благ, а может стать непосильным бременем для его владельца.

------------------------------------------------------------------

Название документа