Эволюция подследственности налоговых преступлений, предусмотренных ст. 198 - 199.2 уголовного кодекса россии <*>

И.Ф. ХАРИСОВ

<*> Kharisov I.F. Evolution of the investigative jurisdiction of tax crimes under 198 - 199.2 article of the Penal Code.

Харисов И.Ф., старший государственный налоговый инспектор отдела камеральных проверок N 1 Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 19 по Республике Татарстан.

Ключевые слова: налоговые преступления, Следственный комитет, налоговые органы, налоги.

The article analyzes the changes in the competence and structure of executive authorities in the fight against tax crimes in the period from 1992 to 2011 in Russia. From the author's opinion it's necessary to carry out operative and search procedures, field and cameral check ups due to a high latency of domestic tax crime. The conclusions made in the article may be used in law-application practice and scientific work.

Key words: tax crimes, Investigative committee, tax organs, taxes.

В статье анализируется изменение компетенции и состава органов исполнительной власти в сфере борьбы с налоговыми преступлениями с 1992 по 2011 г. в России. По мнению автора, необходимость проведения оперативно-розыскных мероприятий, также выездных и камеральных проверок обусловливается высокой латентностью отечественной налоговой преступности. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в правоприменительной практике и научной деятельности.

Подследственность представляет собой совокупность признаков уголовного дела, в зависимости от которой закон относит его к компетенции того или иного органа предварительного следствия или дознания. Значение правил подследственности состоит в обеспечении такого распределения уголовных дел между органами расследования, чтобы каждое уголовное дело было максимально качественно и быстро подготовлено к судебному разбирательству.

В России вопрос подследственности нарушений законодательства о налогах и сборах на различных исторических отрезках времени решался неоднозначно. С 1921 до 1992 г. расследование налоговых преступлений производили органы милиции. В 1922 г. по РСФСР из общего числа 101 704 осужденных за преступления против порядка управления 20 572 человека были осуждены за уклонение от государственных повинностей, т.е. за неуплату налогов <1>.

<1> Из истории развития службы налоговой полиции Российской Федерации. URL: http:// www.uvdkaluga.ru/ departments/ criminal/ Upravlenie_po_nalogovym_prestupleniyam/ (12.11.2011).

21 ноября 1991 г. Указом Президента РФ от 21.11.1991 N 229 <2> была образована Государственная налоговая служба, представляющая собой единую систему контроля за соблюдением налогового законодательства. В 1992 г. при Государственной налоговой службе РФ было учреждено Главное управление налоговых расследований (ГУНР), которое было включено в число органов дознания и наделено полномочиями субъекта оперативно-розыскной деятельности.

<2> Указ Президента РСФСР от 21.11.1991 N 229 "О Государственной налоговой службе РСФСР" // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. N 47. Ст. 1641.

В 1993 г. был принят Закон "О федеральных органах налоговой полиции" <3>, в соответствии с которым органы налоговых расследований при Государственной налоговой службе были реорганизованы в Департамент налоговой полиции, впоследствии переименованный в Федеральную службу налоговой полиции (ФСНП).

<3> Закон РФ от 24.06.1993 N 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 29. Ст. 1114.

В декабре 1998 г. ФСНП была переведена в непосредственное ведение Президента Российской Федерации. С 1 января 1999 г. с вступлением в силу Налогового кодекса Российской Федерации ФСНП утратила право самостоятельно проводить налоговые проверки. В конце 1999 г. налоговая полиция снова получила право проводить проверки, а также прослушивать телефонные переговоры и принимать решения о возбуждении уголовного дела. В 2000 г. ФСНП получила право проводить предварительное следствие не только по уголовным делам, связанным с нарушением законодательства о налогах и сборах, но и еще по 25 статьям Уголовного кодекса России.

В 2003 г. Указом Президента РФ от 11.03.2003 N 306 <4> была проведена реорганизация ФСНП в Федеральную службу по экономическим и налоговым преступлениям в составе Министерства внутренних дел Российской Федерации (ФСЭНП МВД России). В состав ФСЭНП МВД России вошли два основных подразделения - Главное управление по борьбе с экономическими преступлениями и Главное управление по налоговым преступлениям. Руководитель Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД России С. Веревкин-Рахальский по этому поводу отметил: "Реорганизация Федеральной службы налоговой полиции и передача ее функций Министерству внутренних дел - процесс закономерный. Преступления экономические почти всегда связаны с преступлениями налоговыми. И сложение сил по их выявлению, расследованию и пресечению направлено на то, чтобы не оставить шанса у тех, кто путает государственную казну с собственным карманом" <5>.

<4> Указ Президента РФ от 11.03.2003 N 306 "Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 12. Ст. 1099.

<5> Козлова Н., Мироненко Т. Ни одно уголовное дело не сдано в архив. Спецслужба по налогам и коррупции начала работу // Российская газета. 2003. N 3269.

С 1 июля 2003 г. на основании Федерального закона от 30.06.2003 N 86-ФЗ <6> сотрудники ФСЭНП МВД России утратили право самостоятельно проводить налоговые проверки и приостанавливать операции по банковским счетам налогоплательщика.

<6> Федеральный закон от 30.06.2003 N 86-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ, признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2700.

Следует отметить тот факт, что реорганизация ФСНП отразилась на статистике налоговой преступности. В 1993 г. - 1242, в 1994 г. - 3126, в 1995 г. - 5670, в 1996 г. - 5540, в 1997 г. - 4185, в 1998 г. - 4085, в 1999 г. - 11 498, в 2000 г. - 20 622, в 2001 г. - более 32 тыс. <7>. Таким образом, с 1998 по 2001 г. число налоговых преступлений неуклонно росло. Однако в 2002 г., как отмечает Р.А. Лежнин, наблюдается сокращение числа зарегистрированных до 12 838 деяний, что почти в два раза меньше по сравнению с 2001 г. В 2003 г. было зарегистрировано всего 3506 налоговых преступлений. То есть фактически по количеству зарегистрированных преступлений в 2003 г. Россия приблизилась к показателям 1998 г. <8>. В.В. Карякин и В.Н. Маков также подчеркивают, что с июля по декабрь 2003 г. органами внутренних дел было выявлено только около 1,5 тыс. налоговых преступлений. Этот низкий показатель количества возбужденных уголовных дел по фактам нарушения законодательства о налогах и сборах объясняется учеными процессом реорганизации ФСНП и передачи полномочий ФСЭНП МВД <9>.

<7> Александров И.В. Налоговые преступления: Криминалистические проблемы расследования. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 122.

<8> Лежнин Р.А. Уголовно-правовая криминологическая характеристика налоговых преступлений: Автореф. дис. ...к. ю. н. М., 2009. С. 26.

<9> Карякин В.В., Маков В.Н. Возбуждение уголовных дел о налоговых преступлениях. М.: Юрлитинформ, 2005. С. 5.

В 2005 г. после ликвидации ФСЭНП МВД России был создан Департамент экономической безопасности МВД России (ДЭБ МВД России), который является самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата МВД России, обеспечивающим и осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в области экономической безопасности государства. В состав ДЭБ МВД России вошли: Управление по борьбе с экономическими преступлениями (УБЭП) и Управление по налоговым преступлениям (УНП), структурно входящие в региональные органы внутренних дел.

С 1 марта 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" <10>. Согласно п. 34 ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О полиции" полиция обязана направлять материалы в налоговый орган для принятия по ним решения при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым кодексом Российской Федерации к полномочиям налоговых органов, в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств. Указом Президента РФ от 01.03.2011 N 248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" <11> в структуре центрального аппарата МВД России организовано Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции (ГУЭБиПК МВД России). В Главном управлении экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России создано семь специализированных управлений: по борьбе с коррупцией ("К"), с экономическими преступлениями в сферах машиностроения и металлургии ("М"), с оргпреступностью экономической направленности ("О"), с экономическими преступлениями в бюджетной сфере ("Б"), с экономической преступностью в сферах финансовой деятельности и банкротства ("Ф"), с экономической преступностью в сфере топливно-энергетического комплекса и химии ("Е"), с экономической преступностью в сферах сельского хозяйства, водных биоресурсов, торговли, пищевой, лесной, легкой промышленности, строительстве и ЖКХ ("П").

<10> Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" (в ред. Федерального закона от 01.07.2011 N 169-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 900; 2011. N 27. Ст. 3880.

<11> Указ Президента РФ от 01.03.2011 N 248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" (в ред. Указа Президента РФ от 19.09.2011 N 1204) // Собрание законодательства РФ. 2011. N 10. Ст. 1334; 2011. N 39. Ст. 5453.

До 1 января 2011 г. предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. ст. 198 - 199.2 УК РФ, производилось следователями органов внутренних дел РФ. На основании Федерального закона от 29.12.2009 N 383-ФЗ <12> предварительное следствие по указанным уголовным делам было передано следователям Следственного комитета Российской Федерации (далее - СКП). В связи с этим в отношении уголовных дел, возбужденных после 1 января 2011 г. в соответствии со ст. 151 УПК РФ, предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. ст. 198 - 199.2 УК РФ, производится следователями Следственного комитета Российской Федерации.

<12> Федеральный закон от 29.12.2009 N 383-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 1. Ст. 4.

Резюмируя вышесказанное, следует отметить, что с 1992 по 2011 г. подследственность налоговых преступлений изменялась следующим образом:

1) 1992 г. - создание Главного управления налоговых расследований при Государственной налоговой службе;

2) 1993 г. - создание Федеральной службы налоговой полиции;

3) 2003 г. - создание Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям при Министерстве внутренних дел;

4) 2005 г. - создание Департамента экономической безопасности Министерства внутренних дел;

5) 2011 г. - создание Следственного комитета РФ.

В мировой практике выделяется четыре основных варианта организации системы налоговых расследований. Первый вариант предполагает наделение отдельных подразделений налоговых органов правом расследования дел об уклонении от уплаты налогов (Болгария, Израиль, Швейцария, Южная Корея, Япония). Второй - создание специальных правоохранительных органов - налоговой полиции или милиции (Германия, США, Таджикистан, Украина). Третий вариант заключается в наделении полномочиями по расследованию налоговых преступлений органов финансовых расследований - финансовой гвардии, полиции или милиции (Беларусь, Грузия, Италия, Казахстан, Киргизия, Латвия, Румыния, Хорватия). Четвертый вариант - иных правоохранительных органов, например экономической или криминальной полиции (Греция, Молдова, Франция, Финляндия, Швеция) <13>.

<13> Кучеров И.И. Налоговое право зарубежных стран: Курс лекций. М.: Центр ЮрИнфоР, 2003. С. 267.

В России были апробированы все четыре вышеперечисленных варианта. Сначала при Государственной налоговой службе РФ было учреждено Главное управление налоговых расследований, которое было включено в число органов дознания и наделено полномочиями субъекта оперативно-розыскной деятельности. Затем произошла реорганизация Главного управления налоговых расследований при Государственной налоговой службе, был создан специальный правоохранительный орган - Федеральная служба налоговой полиции. После реорганизации налоговой полиции полномочиями по расследованию налоговых преступлений были наделены органы милиции. В настоящее время создан Следственный комитет РФ, который наделен полномочиями предварительного следствия уголовных дел, предусмотренных ст. ст. 198 - 199.2 УК РФ.

В соответствии с п. 2 ст. 36 НК РФ при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных НК РФ к полномочиям налоговых органов, органы внутренних дел, следственные органы обязаны в течение 10 дней со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения. В свою очередь, согласно п. 3 ст. 32 НК РФ, если в течение двух месяцев со дня истечения срока исполнения требования об уплате налога (сбора), направленного налогоплательщику (плательщику сбора, налоговому агенту) на основании решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, налогоплательщик (плательщик сбора, налоговый агент) не уплатил (не перечислил) в полном объеме указанные в данном требовании суммы недоимки, размер которой позволяет предполагать факт совершения нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, соответствующих пеней и штрафов, налоговые органы обязаны в течение 10 дней со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в следственные органы, уполномоченные производить предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. ст. 198 - 199.2 УК РФ, для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Характерной чертой налоговой преступности в России является ее высокая латентность. Учитывая этот признак, невозможно выявление налоговой преступности без проведения оперативно-розыскных мероприятий и проведения выездных и камеральных налоговых проверок. Поэтому несвоевременное начало уголовного преследования вследствие недостаточно активного и быстрого реагирования на заявления и сообщения о налоговых преступлениях либо необоснованно длительной их проверки может привести к серьезным отрицательным последствиям.

Представляется необходимым принятие нормативного акта о взаимодействии правоохранительных и контролирующих органов по обмену информацией, оперативного сопровождения, документирования противоправной деятельности и легализации полученных материалов. В настоящее время отношения Министерства внутренних дел и Федеральной налоговой службы урегулированы Приказом МВД России N 495, ФНС России N ММ-7-2-347 от 30.06.2009 "Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений" <14>. Согласно которому органы внутренних дел и налоговые органы информируют друг друга: об имеющихся у них материалах о нарушении законодательства о налогах и сборах, а также о принятых мерах по их пресечению и о проводимых ими налоговых проверках.

<14> Приказ МВД России N 495, ФНС России N ММ-7-2-347 от 30.06.2009 "Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений" // Российская газета. 2009. N 173.

В связи с принятием Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" и Федерального закона от 28.12.2010 N 403-ФЗ "О Следственном комитете" целесообразно, чтобы Следственный комитет, Министерство внутренних дел и Федеральная налоговая служба определили порядок их взаимодействия и утвердили совместный Приказ по вопросам предупреждения, выявления и пресечения нарушений законодательства о налогах и сборах (в том числе налоговых правонарушений, административных правонарушений в области налогов и сборов и налоговых преступлений), что будет способствовать успешному раскрытию налоговых преступлений, их пресечению и предупреждению средствами и методами уголовного и налогового процесса, укреплению законности и налоговой дисциплины.

Список литературы

1. Александров И.В. Налоговые преступления: Криминалистические проблемы расследования. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 122.

2. Из истории развития службы налоговой полиции Российской Федерации. URL: http://b www.uvdkaluga.ru/ departments/ criminal/ Upravlenie_po_nalogovym_prestupleniyam/ (12.11.2011).

3. Карякин В.В., Маков В.Н. Возбуждение уголовных дел о налоговых преступлениях. М.: Юрлитинформ, 2005. С. 5.

4. Козлова Н., Мироненко Т. Ни одно уголовное дело не сдано в архив. Спецслужба по налогам и коррупции начала работу // Российская газета. 2003. N 3269.

5. Кучеров И.И. Налоговое право зарубежных стран: Курс лекций. М.: Центр ЮрИнфоР, 2003. С. 267.

6. Лежнин Р.А. Уголовно-правовая криминологическая характеристика налоговых преступлений: Автореф. дис. ...к. ю. н. М., 2009. С. 26.