И снова к вопросу об участии прокурора в арбитражном процессе

И СНОВА К ВОПРОСУ ОБ УЧАСТИИ ПРОКУРОРА В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ

А. КОВАЛЕВ

Ковалев А., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры правоохранительных органов и прокурорского надзора УрГЮА.

За последнее время вышло достаточно много публикаций, тем или иным образом затрагивающих тему участия прокурора в арбитражном судопроизводстве <1>. И судя по публикациям и выступлениям ученых и политиков в СМИ, уже не столь остро стоит вопрос о том, быть или не быть прокурору в арбитражном процессе <2>. На сегодняшний день научная дискуссия сводится в основном к вопросу об основаниях и пределах участия прокурора в арбитражном процессе. И в последнее время в научных и политических кругах в основном высказываются мнения о необходимости расширения перечня оснований для участия прокурора в арбитражном процессе <3>. Сегодня даже бывшие противники участия прокурора в арбитражном процессе изменили свою точку зрения и указывают на необоснованное сужение оснований участия прокурора в арбитражном судопроизводстве <4>. -------------------------------- <1> См.: Отческая Т. И., Савченко С. А. Защита интересов государства в гражданском и арбитражном суде // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 8. С. 21 - 23; Байчорова Ф. Б. Полномочия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 9. С. 23 - 26; Мананников О. В. Участие прокурора в гражданском и арбитражном процессе в современных условиях // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 11. С. 26 - 30; Приходько И. А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПб., 2005. С. 352 - 355; Егорова Л. Процессуальные противоречия судебной защиты публичных интересов // Законность. 2006. N 1, 2; Шобухин В. О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 6. С. 8 - 11; Нестерова Р. В. К вопросу о роли и пределах участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 12. С. 20 - 22. <2> Арбитражный процессуальный кодекс РФ 2002 г. однозначно ответил на этот вопрос, указав прокурора в качестве лица, участвующего в деле, обладающего процессуальными правами и несущего процессуальные обязанности истца. <3> См: Отческая Т. И., Савченко С. А. Защита интересов государства в гражданском и арбитражном суде // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 8. С. 21 - 23; Мананников О. В. Участие прокурора в гражданском и арбитражном процессе в современных условиях // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 11. С. 26 - 30; Егорова Л. Процессуальные противоречия судебной защиты публичных интересов // Законность. 2006. N 1, 2; Шобухин В. О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 6. С. 8 - 11; Нестерова Р. В. К вопросу о роли и пределах участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 12. С. 20 - 22. <4> См.: Интернет-интервью с В. Ф. Яковлевым, Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ: "Работа арбитражных судов в 2002 году" // http://soft. teleserv. ru/base/news/news_firm_pr/2003/consultant/int_yakovlev. html; Шерстюк В. М. Новые положения третьего Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. М., 2003. С. 66 - 68; Яковлев В. Ф. Экономика. Право. Суд. М., 2003. С. 517.

Поводом для написания данной статьи послужило не только широкое обсуждение вышеуказанной проблемы в научных кругах, но и планируемые изменения в действующем законодательстве. Так, на сегодняшний день в Правительстве РФ разрабатывается проект нового закона "О прокуратуре РФ", а в Государственную Думу РФ был внесен законопроект о внесении изменений и дополнений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в котором, в частности, предлагалось расширить основания участия прокурора в арбитражном судопроизводстве путем предоставления последнему права обращаться в арбитражный суд "в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательства и экономической деятельности, а также иных публичных интересов, в том числе в защиту интересов неопределенного круга лиц в указанной сфере" <5>. -------------------------------- <5> Проект федерального закона N 152447-4 "О внесении изменений и дополнений в статьи 52, 292, 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (по вопросам полномочий прокурора и совершенствования надзорного производства в арбитражном процессе) (внесен депутатом ГД Г. И. Райковым) // СПС.

На данный законопроект был получен отрицательный отзыв Правительства РФ. Основной причиной отказа поддержать принятие данного законопроекта были названы "внутренние противоречия предлагаемых в ст. 52 АПК РФ изменений, а также необоснованное дублирование положения ст. 41 АПК РФ, определяющие права и обязанности лиц, участвующих в судопроизводстве". Одной из причин отрицательного отзыва явилось также то обстоятельство, что "по существу данное предложение направлено на восстановление ранее действовавшего института участия прокурора в арбитражном процессе" <6>. -------------------------------- <6> Письмо Правительства РФ от 18 августа 2005 г. N 2689п-П4 "Официальный отзыв на проект федерального закона N 152447-4 "О внесении изменений и дополнений в статьи 52, 292, 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", внесенный депутатом Государственной Думы Г. И. Райковым" // СПС.

В отрицательном заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ также указывается на то, что "в законопроекте при изложении в новой редакции частей 1 и 5 статьи 52 АПК РФ их содержание не корреспондирует..." <7>. -------------------------------- <7> Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 14 мая 2005 г. N вн 2.2-1/1533 по проекту федерального закона N 152447-4 "О внесении изменений и дополнений в статьи 52, 292, 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", внесенному депутатом Государственной Думы Г. И. Райковым (первое чтение) // СПС.

Отрицательное заключение Комитета Государственной Думы ФС РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству содержит указание на то, что "Комитет не поддерживает предложения о расширении полномочий прокурора путем включения в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации общего указания о защите публичных интересов и неопределенного круга лиц, поскольку это повлечет нарушение принципа состязательности в арбитражном процессе" <8>. -------------------------------- <8> Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству от 16 июня 2005 г. на проект федерального закона N 152447-4 "О внесении изменений и дополнений в статьи 52, 292, 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (по вопросам полномочий прокурора и совершенствования надзорного производства в арбитражном процессе) // СПС.

Из представленных выше формулировок видно, что данный законопроект не получил положительных отзывов в основном по причине неточности формулировок и нежелания автора законопроекта учитывать недостатки ст. 41 АПК РФ 1995 г., предусматривавшей право подачи прокурором без каких-либо ограничений иска в защиту публичных и общественных интересов, выявленные правоприменительной практикой в период действия указанного Кодекса <9>. -------------------------------- <9> В литературе в основном указывали на недостаток конструкции статьи 41 АПК РФ 1995 г., заключающийся в возможности необоснованного вмешательства прокурора в частноправовые отношения сторон, не связанного с защитой публичных интересов. См.: Приходько И. А., Пацация М. Ш. Арбитражный процесс в современной России: Актуальные проблемы. М., 2002. С. 169 - 171.

Тем не менее на сегодняшний день назрела острая необходимость в расширении оснований участия прокурора в арбитражном процессе, поскольку действующая редакция ст. 52 АПК РФ не дает возможности в полной мере защищать публичные интересы. Необходимо так сформулировать основания участия прокурора в арбитражном процессе, чтобы предоставить прокуратуре право в случае нарушения публичных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности защищать данные интересы в арбитражном суде во всех случаях, когда иные компетентные органы государственной власти не могут или не хотят в силу определенных объективных и субъективных причин обращаться в арбитражный суд в защиту публичных интересов <10>, но вместе с тем исключить возможность вмешательства прокуратуры в частноправовые интересы сторон. -------------------------------- <10> В литературе в качестве объективных и субъективных причин невозможности обращения государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов за защитой публичных интересов в арбитражный суд указываются: 1) отсутствие компетентного органа, уполномоченного на защиту публичных интересов, в данной сфере; 2) отсутствие у компетентного органа соответствующих полномочий на обращение с иском в арбитражный суд; 3) оспаривание акта того органа, который в данном случае уполномочен защищать публичные интересы в арбитражном суде; 4) бездействие компетентного органа. См. Нестерова Р. В. К вопросу о роли и пределах участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 12. С. 22.

Следует отметить, что даже те основания для обращения прокурора в арбитражный суд, которые закреплены в ст. 52 АПК РФ, нуждаются в доработке: - требует дополнений ч. 1 ст. 52 АПК РФ с учетом положений ст. 198 АПК РФ, которая предусматривает право прокурора на обращение в суд с заявлением не только об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, но и решений и действий (бездействия) этих органов и должностных лиц, поскольку неуказание данных оснований в ч. 1 ст. 52 АПК РФ ведет к тому, что прокурор не вправе вступить в дело, инициированное другими лицами, в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ при обжаловании данными лицами решений и действий (бездействия) органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц; - редакция абз. 2 ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 192, ч. 2 ст. 198 АПК РФ изложена так, что прокуроры не уполномочены отстаивать интересы государства и общества в арбитражном процессе при оспаривании нормативных, ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц. Решение данной проблемы возможно путем внесения изменений в АПК РФ, с тем чтобы прокурор мог обжаловать правовой акт и в случае, когда он затрагивает права и интересы государства (публичные интересы); - Арбитражным процессуальным кодексом РФ не предусмотрена возможность при оспаривании прокурором нормативных и ненормативных правовых актов, действий и бездействии органов власти и должностных лиц ставить вопрос о возмещении убытков на основании ст. 16 Гражданского кодекса РФ. В связи с чем в ряде случаев отмена судом незаконного правового акта по заявлению прокурора является формальной, поскольку последствия издания такого правового акта не устраняются; - предоставленное прокурору ст. 52 АПК РФ право по оспариванию сделок ограничено кругом участников сделки, и в случае заключения предприятиями частной собственности сделки, противоречащей закону или иным правовым актам, прокурор не может ее оспорить путем предъявления иска. Решение указанной проблемы возможно путем внесения изменений в Арбитражный процессуальный кодекс РФ, связанных с предоставлением прокурору права подавать иск о признании оспоримой сделки недействительной, о применении последствий недействительности ничтожной сделки, противоречащей закону или иным правовым актам, совершенной с целью, противной основам правопорядка и нравственности, мнимых и притворных сделок. В отдельных случаях возможность возбуждения дела прокурором прямо оговаривается в федеральных законах, например п. 2 ст. 51 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" <11> прокурору предоставлено право обращения в арбитражный суд с требованием о ликвидации юридического лица. В соответствии с п. 5 ст. 51 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" <12> по иску прокурора может быть признан недействительным выпуск ценных бумаг и др. -------------------------------- <11> Российская газета. 1998. 15 января. <12> Российская газета. 1996. 25 апреля.

В подобных случаях, как справедливо отмечает В. В. Ярков <13>, если данный Федеральный закон не входит в систему арбитражного процессуального законодательства (ст. 3 АПК), то при решении вопроса о праве прокурора на обращение в арбитражный суд следует руководствоваться только правилами ст. 52 АПК, т. е. отказывать в принятии подобных исков. По аналогичному пути идет и правоприменительная практика. Суды отказывают в принятии подобных исков, ссылаясь на то, что ст. 52 АПК РФ расширительному толкованию не подлежит. -------------------------------- <13> Арбитражный процесс: Учебник / Отв. ред. проф. В. В. Ярков. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2003. С. 127.

В связи с вышеизложенным необходимо дополнить ст. 52 АПК РФ нормой, согласно которой прокуроры вправе направлять в арбитражный суд, кроме перечисленных в части первой статьи, иски и заявления в случаях, когда это прямо предусмотрено федеральными законами. Кроме того, учитывая неопределенность категорий дел, где возможны нарушения публичных интересов, перечень дел, по которым прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, должен оставаться открытым, то есть необходимо предоставить прокурору право обращаться с иском или заявлением в целях защиты публичных интересов и неопределенного круга лиц. При этом в целях предотвращения злоупотребления прокурорами своими полномочиями необходимо: 1) предусмотреть норму, согласно которой прокурор при подаче иска (заявления) в защиту публичного интереса, не входящего в перечень дел, указанных в ч. 1 статьи 52 АПК РФ, должен указать, в чем заключается нарушение публичных интересов, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд; 2) предоставить суду право возвращать прокурору поданное им исковое заявление (заявление) по делам, не входящим в перечень дел, указанных в ч. 1 статьи 52 АПК РФ, если суд сочтет, что обращение произведено не в целях защиты публичных интересов. Что касается самого перечня оснований для участия прокурора в арбитражном процессе, перечисленных в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, то в него необходимо дополнительно включить такие важные вопросы, затрагивающие публичные интересы, как: - взыскание ущерба, причиненного государству. На сегодняшний день фактически сложилась ситуация, когда прокуратура, выявляя по результатам "общенадзорных" проверок серьезные нарушения в деятельности государственных органов власти и органов муниципальных образований в сфере бюджетного, природоохранного, налогового законодательства, не может принять действенных мер по возмещению ущерба, причиненного государству, путем обращения с иском в арбитражный суд; - вопросы экологии, в частности нарушения в области природоохранного законодательства, связанные с причинением вреда окружающей природной среде и здоровью человека, предъявление требований о сносе, приостановлении и запрещении экологически вредной деятельности объектов, в то время как органы экологического контроля не имеют достаточного опыта и юридически подготовленных кадров для решения таких задач, что подтверждается прокурорскими проверками; - несоответствие учредительных документов юридических лиц требованиям закона, занятие ими запрещенными видами деятельности или занятие коммерческой деятельностью, на осуществление которой необходимо специальное разрешение (лицензия), которое отсутствует или просрочено, ликвидация незаконно созданного предприятия и т. д. В прокуратуры продолжают поступать жалобы и заявления о незаконном введении процедуры банкротства предприятий с просьбой о вступлении прокурора в такой процесс.

Название документа Интервью: Прокуратура: разделяй и властвуй?! ("ЭЖ-Юрист", 2007, N 11) Текст документа

ПРОКУРАТУРА: РАЗДЕЛЯЙ И ВЛАСТВУЙ?!

А. Н. ВОЛКОВ

Готовится к рассмотрению в Государственной Думе РФ законопроект, вносящий коррективы в Закон "О прокуратуре РФ" и УПК РФ. Специально для наших читателей о законопроекте рассказывает один из основных его инициаторов и разработчиков депутат фракции "Единая Россия", член Комитета ГД по безопасности и Комиссии ГД по противодействию коррупции Алексей Николаевич Волков.

Уважаемый Алексей Николаевич, в чем суть данного проекта?

- Отметим, что проект создавался с целью не столько изменить полномочия прокуратуры - увеличить или уменьшить ее функции, сколько для соблюдения законности в России при расследовании дел и при исполнении функций надзора прокурорами в целом. Несколько лет на разных уровнях власти активно рассматривался вопрос о создании следственного комитета или разграничении следствия и надзора, но сейчас в Государственной Думе пришли к пониманию, что нужно делать для того, чтобы законность в государстве была одинаковой для всех. Мы предлагаем создать самостоятельную вертикаль из Следственного комитета Генеральной прокуратуры, его управлений на региональном уровне и специализированных прокуратур. В Законе о прокуратуре и в УПК РФ прокурор наделяется множеством функций по участию в расследовании уголовных дел, надзоре и т. д. И почему-то стали считать, что прокурор - это самый цивилизованный и честный юрист, всегда соблюдающий закон. Жизнь внесла свои коррективы в этот образ, показав немало примеров обратного поведения.

Следствие предлагается вывести из подчинения Генпрокуратуры?

- Сегодня в прокуратуре в одних руках сосредоточены и надзор, и следствие, что и привело к нарушениям законности в правоохранительных органах, в том числе и непосредственно в прокуратуре. Назначение следователей органов прокуратуры, продвижение их по службе, поощрение и, кроме этого, надзор - все собрано в одном ведомстве. Ни в одной развитой стране мира нет такой системы. Да и в России, кроме прокуратуры, нет другого такого ведомства, которое было бы безнадзорным. Ввиду вышеизложенного основной идеей нашего законопроекта является следующее: оставить надзор как основную функцию этого ведомства, а функцию следствия перевести в выделенный Следственный комитет. Законопроектом предлагается выведение следствия из прямого подчинения прокуроров всех уровней. Для этого планируется введение должности первого заместителя Генерального прокурора, который станет и начальником Следственного комитета. Его кандидатура будет представляться Президентом РФ и утверждаться Советом Федерации. Своих заместителей начальник Следственного комитета будет представлять Президенту РФ, и они будут утверждаться указами Президента РФ. Таким образом, Генеральный прокурор не будет участвовать в кадровой политике Следственного комитета. Это один из краеугольных камней концепции законопроекта.

Какие изменения предлагаются в УПК РФ?

- Некоторые функции прокуратуры явно избыточны, из-за чего злоупотребление должностными полномочиями в данном ведомстве приняло особенно "уродливую" форму в отдельных регионах страны. Поэтому было решено внести в Уголовно-процессуальный кодекс РФ изменения, касающиеся полномочий прокурора: прокуроры лишаются права возбуждать и прекращать уголовные дела, участвовать в предварительном расследовании, давать руководящие указания следствию. Им остаются только надзорные функции (наблюдение за тем, как следствие соблюдает закон при расследовании) и поддержание обвинения в суде. Изменения коснутся 83 статей УПК РФ. Но напомню, что ограничение функций не самоцель, а мера, которая реально способна снизить уровень коррупции и повысить планку соблюдения законности в стране.

Корреспонденты нашей газеты обращались в Генпрокуратуру с просьбой прокомментировать изменения, связанные с проектом, но получили отказ. Как Вы думаете, будет ли оказано сопротивление в процессе рассмотрения законопроекта?

- Со стороны прокуроров возражения против изменений понятны и естественны. Однако люди, для которых государственные интересы важнее частных и корпоративных, понимают, что это делается в интересах законности, укрепления государственности, в интересах каждого гражданина нашей страны. Тем более что, как мы уже отметили, функций у прокуратуры остается достаточно. Почти в каждую из статей УПК РФ включены функции прокуратуры. У прокурора останется достаточно надзорных функций для того, чтобы по-настоящему осуществлять прокурорский надзор за следствием в органах прокуратуры, ФСБ, МВД, Госнаркоконтроля.

Кстати, а какова практика за рубежом?

- В развитых странах Запада такого порядка, который действует у нас сейчас, давно не существует. Прокурор не истина в конечной инстанции. Удивительно, что у нас до сих пор прокуратура сама возбуждает уголовные дела, сама их расследует, сама за законностью своих действий надзирает, поддерживает государственное обвинение в суде и т. д.

Когда проект будет вынесен на пленарное заседание ГД?

- В соответствии с действующим регламентом работы Государственной Думы вскоре проект рассмотрят в Комитете по безопасности и в профильном комитете ГД. Затем он будет рассмотрен на Совете ГД, который и решит, когда его вынести на пленарное заседание. Надеемся, что это произойдет в ближайшее время.

Интервью провел Андрей Золотов, заместитель главного редактора "ЭЖ-Юрист"

Название документа