Прокурорская практика по обеспечению законности и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере муниципального жилищного контроля через призму муниципального нормотворчества

ПРОКУРОРСКАЯ ПРАКТИКА ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАКОННОСТИ И ЗАЩИТЫ ПРАВ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ В СФЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЖИЛИЩНОГО КОНТРОЛЯ ЧЕРЕЗ ПРИЗМУ МУНИЦИПАЛЬНОГО НОРМОТВОРЧЕСТВА <*>

Л. В. АЛЕШИНА

Алешина Любовь Викторовна, Владимирский прокурор по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах.

В статье рассматриваются спорные вопросы и пути их решения при осуществлении муниципального нормотворчества в сфере муниципального жилищного контроля на соответствующей территории. Отмечается работа в этом направлении органов местного самоуправления и надзорная деятельность прокуратуры с опорой на нормы Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Ключевые слова: нормативный (муниципальный) правовой акт, органы местного самоуправления, муниципальный жилищный контроль, муниципальное нормотворчество, акты прокурорского реагирования.

The article concerns controversial issues and ways of solution thereof in effectuation of municipal norm-making in the sphere of municipal housing control on the relevant territory; notes the work of the agencies of local self-government and supervision activity of the procurator's office within the framework of the norms of Federal Law "On protection of rights of juridical persons and individual entrepreneurs in effectuation of state control (supervision) and municipal control.

Key words: normative (municipal) legal act, agencies of local self-government, municipal housing control, municipal normmaking, acts of procurator's response.

Часть контрольных (надзорных) полномочий при осуществлении жилищного контроля реализуется на муниципальном уровне исходя из принятых органами местного самоуправления нормативных правовых актов. При этом, как показывает практика прокурорского надзора, правовое регулирование характеризуется проблемами и неточностями муниципального нормотворчества, что, в свою очередь, может оказывать негативное влияние на предпринимательский климат. В практике прокурорского надзора приходилось сталкиваться с ситуациями, когда орган, принявший решение, рассчитанное на неопределенный круг лиц, по надуманным основаниям не считал его муниципальным нормативным правовым актом, требующим официального опубликования. В свою очередь, такой подход ограничивает возможности надзорных органов в плане оперативного реагирования и приведения нормативной базы муниципалитета в соответствие действующему законодательству и требует последовательных действий по внесению актов прокурорского реагирования вплоть до обращения в суд по возникающим спорным ситуациям в сфере муниципального жилищного контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении жилищного муниципального контроля. Актуальность публикации обусловлена недостаточной эффективностью существующей практики принятия органами местного самоуправления нормативно-правовых актов в анализируемой сфере, а также необходимостью распространения опыта работы прокуратуры по проблемным вопросам нормативно-правового регулирования конца 2012 - начала 2013 г.

Муниципальный жилищный контроль - новелла в области жилищных правоотношений

Не так давно полномочиями в сфере жилищного контроля обладали органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 25.06.2012 N 93-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" [1] внес изменения в Федеральный закон N 131-ФЗ [2] и Жилищный кодекс Российской Федерации [3]. В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления" (в ред. Федерального закона N 93-ФЗ от 25.06.2012) к вопросам местного значения городского округа отнесено осуществление муниципального жилищного контроля. Согласно п. 1.1 и п. 2.1 Жилищного кодекса Российской Федерации, под муниципальным жилищным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений, а также муниципальными правовыми актами. Муниципальный жилищный контроль осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами. Аналогичная норма закреплена в ст. 1 Закона Владимирской области N 12-ОЗ от 05.10.2012 "О муниципальном жилищном контроле на территории Владимирской области" [4]. Несмотря на то что на федеральном и региональном уровне соответственно в июне и октябре 2012 г. произошло правовое регулирование в сфере муниципального жилищного контроля, в городском округе ЗАТО г. Радужный Владимирской области органами местного самоуправления муниципальные правовые акты, регулирующие осуществление муниципального жилищного контроля, разработаны не были. Прокуратура начала свою работу с внесения предложения главе администрации ЗАТО о необходимости принятия действенных и неотложных мер по разработке муниципального правового акта, определяющего орган муниципального контроля и порядок его деятельности, т. е. административный регламент. В информации была отмечена с отрицательной точки зрения попытка возложения функции по осуществлению муниципального жилищного контроля не на органы местного самоуправления, а на муниципальное казенное учреждение (Постановление главы администрации ЗАТО г. Радужный N 1532 от 01.11.2012) [5]. Кроме этого, Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" [6] регулируются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Отсутствие нормативного правового акта, определяющего в данном случае орган муниципального жилищного контроля и порядок его деятельности, порождало бесконтрольность органов местного самоуправления в сфере жилищного законодательства, диктовало свободу действий на неограниченное усмотрение должностных лиц. В данной ситуации прокуратурой был сделан вывод, что непринятие нормативного правового акта (бездействие) граничит с проявлением коррупциогенности, поскольку муниципальный нормативный правовой акт, рассчитанный на неопределенный круг лиц и защищающий права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не принимается органами местного самоуправления намеренно. Одновременно было опротестовано вышеназванное Постановление главы администрации N 1532 "О внесении изменений в Устав муниципального казенного учреждения "Городской комитет муниципального хозяйства ЗАТО г. Радужный", которым соответствующий пункт раздела "Задачи муниципального казенного учреждения" был необоснованно дополнен абзацем следующего содержания: "осуществление муниципального жилищного контроля", тем самым он стал противоречить действующему законодательству и Уставу ЗАТО г. Радужный, т. к., согласно ст. 21 Устава муниципального образования ЗАТО г. Радужный (в редакции от 26.11.2012), муниципальное казенное учреждение "ГКМХ ЗАТО г. Радужный" не является органом местного самоуправления и не входит в структуру администрации ЗАТО г. Радужный, а значит, не имеет права осуществлять муниципальный жилищный контроль [7]. Протест прокурора был отклонен, что послужило основанием для обращения в Собинский городской суд Владимирской области с заявлением о понуждении администрации ЗАТО г. Радужный официально опубликовать данное Постановление для дальнейшего его обжалования в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. В связи с тем что требования прокурора администрацией ЗАТО г. Радужный были добровольно исполнены 25.02.2013, производство по делу было прекращено. По вступлении определения суда в законную силу 04.04.2013 прокурором в тот же суд направлено заявление о признании указанного Постановления недействующим с момента опубликования. Хронология внесенных актов прокурорского реагирования - предложения в порядке ст. 9 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" [8], протеста в порядке ст. 23 названного Федерального закона и заявлений в суд - является яркой иллюстрацией к исследуемой теме "Муниципальный жилищный контроль, проблемы нормативно-правового регулирования".

Анализ допущенных органами местного самоуправления ошибок при разработке муниципальных правовых актов о муниципальном жилищном контроле

На стадии муниципального нормотворчества подобных ошибок можно было избежать, правильно трактуя понятие муниципального правового акта. Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в п. 9 Постановления от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" [9] определены существенные признаки нормативного правового акта: 1) издание акта в установленном порядке; 2) издание его управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 3) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц; 4) закрепленные в нем правила поведения рассчитаны на неоднократное применение; 5) эти правила направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Частью 1 ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальный правовой акт - решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. По смыслу Закона все решения местной администрации по вопросам местного значения либо переданным государственным полномочиям должны оформляться в виде постановлений местной администрации. Здесь вид акта - постановление - является формой закрепления правовых норм не по юридической силе (или общеобязательности для исполнения), а в зависимости от регулируемых им вопросов. К вопросам местного значения городского округа отнесено осуществление муниципального жилищного контроля. В соответствии с п. 5 ст. 46 Устава муниципального образования ЗАТО г. Радужный, постановления администрации города, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию и вступают в силу со дня их опубликования в средствах массовой информации. Таким образом, оспоренное в судебном порядке Постановление администрации ЗАТО г. Радужный от 01.11.2012 N 1532 является нормативным правовым актом, подлежащим официальному опубликованию, поскольку оно принято по вопросам местного значения, документально оформлено, обязательно для исполнения на территории муниципального образования, постановлением установлены общеобязательные правила поведения (осуществление муниципального жилищного контроля), рассчитанные на их неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц (граждан, юридических и индивидуальных предпринимателей). В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации [10] любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для общего сведения. В заключение необходимо отметить, что имеющиеся результаты прокурорской практики способствовали развитию нормативно-правовой базы в сфере муниципального жилищного контроля на территории закрытого административного образования. В настоящее время разработаны, приняты и действуют: 1) Административный регламент исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального жилищного контроля на территории муниципального образования ЗАТО г. Радужный Владимирской области по Постановлению администрации ЗАТО г. Радужный от 19.06.2013 N 809 [11]; 2) Положение о муниципальном жилищном контроле на территории муниципального образования ЗАТО г. Радужный Владимирской области, утвержденное Постановлением главы администрации ЗАТО г. Радужный от 26.04.2013 N 544 [12]. Замечания, вносимые прокуратурой на проекты нормативных правовых актов, учитываются на стадии их разработки, что, безусловно, влияет на эффективность их принятия и дальнейшего практического применения в пределах муниципального образования. В ходе изучения проекта указанного Положения прокуратурой было установлено, что требования Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" к порядку организации и проведения плановых проверок не соблюдены. Нормативный правовой акт принят в соответствии с замечаниями прокурора. Подводя итог, можно сделать вывод, что только системность прокурорского надзора не позволяет органам местного самоуправления игнорировать принятие законных и обоснованных решений в сфере муниципального жилищного контроля и основательно защищает права граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц в указанной сфере правоотношений.

Литература

1. Российская газета. 2012. 27 июня. N 144. 2. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822. 3. Российская газета. 2005. 12 января. N 1. 4. Закон Владимирской области от 05.10.2012 N 12-ОЗ "О муниципальном жилищном контроле на территории Владимирской области". 5. Постановление главы администрации ЗАТО г. Радужный от 01.11.2012 N 1532. 6. Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249. 7. Устав муниципального образования ЗАТО г. Радужный. 8. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". 9. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части". 10. Конституция Российской Федерации. 11. Административный регламент исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального жилищного контроля на территории муниципального образования ЗАТО г. Радужный Владимирской области по Постановлению администрации ЗАТО г. Радужный от 19.06.2013 N 809. 12. Положение о муниципальном жилищном контроле на территории муниципального образования ЗАТО г. Радужный Владимирской области, утвержденное Постановлением главы администрации ЗАТО г. Радужный от 26.04.2013 N 544.

Название документа