Защита прокуратурой национальных государственных интересов и национальной безопасности (Ашурбеков Т. А. Деятельность прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов России)

ЗАЩИТА ПРОКУРАТУРОЙ НАЦИОНАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ И НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ <*>

В. П. КАШЕПОВ

Кашепов В. П., заведующий отделом уголовного и уголовно-процессуального законодательства, судоустройства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

Обеспечение защиты национальных государственных интересов и национальной безопасности как высших социальных ценностей представляет фундаментальную функцию Российского государства, непременное условие и гарантию совершенствования общественных отношений, успешной жизнедеятельности государства, незыблемости конституционных прав и свобод его граждан. В сложноорганизованной и многообразной конструкции обеспечения государственных интересов и национальной безопасности, интересов личности и общества правовой составляющей принадлежит приоритетная роль. Защита национальных государственных интересов и национальной безопасности, предотвращение преступных посягательств на эти ценности требует согласованных усилий всех государственных органов независимо от их ведомственной принадлежности и функционального предназначения. Социально-политическая действительность, криминогенная ситуация начала XXI столетия вызвали необходимость активного поиска адекватных угрозам посягательств на национальную безопасность и интересы личности, общества и государства правового режима, интеграции правозащитных средств и ресурсов, интенсификации деятельности правоохранительных органов в этом направлении. В связи с этим привлекает внимание своей актуальностью исследование Т. А. Ашурбекова, который в рецензируемой книге стремится раскрыть особенности и возможности правозащитного потенциала органов прокуратуры, выступающих в качестве неотъемлемого звена общегосударственного механизма противодействия посягательствам на интересы национальной безопасности. Благодаря своей многофункциональной природе прокуратура способна обеспечивать активную защиту национальных интересов Российской Федерации путем непосредственного осуществления целенаправленных правовых действий по выявлению и нейтрализации средствами прокурорского надзора угроз национальной безопасности страны посредством координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, участвуя в правотворческой деятельности, решая неотложные задачи борьбы с посягательствами на интересы личности, общества и государства. В силу своего положения в механизме государственной власти, используя широкие и уникальные полномочия, прокуратура принимает также активное опосредованное участие в обеспечении национальных интересов и национальной безопасности России ввиду общей целевой направленности ее деятельности на укрепление основ конституционного строя, утверждение авторитета права, ограждение общества не только от противоправных, но и от иных негативных явлений и процессов, способных причинить ущерб национальной безопасности. Как убедительно показывает автор, прокуратура располагает в целом достаточным потенциалом прогнозирования, что позволяет ей работать на упреждение, включая в поле своего зрения не только проявившиеся, но и зарождающиеся угрозы безопасности в различных областях жизни общества и государства, сосредоточивая свое внимание прежде всего на тех направлениях, которые тесно связаны с дестабилизационными проявлениями в обществе. В образовавшейся в России на рубеже столетий сложной обстановке обострения межнациональных отношений, возникновения неконституционных органов, создания незаконных вооруженных формирований прокуратура принимала деятельное участие в выработке и исполнении решений по обеспечению гражданского мира в обществе. Как справедливо отмечает Т. А. Ашурбеков, правозащитный потенциал органов прокуратуры заложен в конституционных принципах ее организации и деятельности, позволяющих вырабатывать долгосрочную стратегию и сосредоточивать силы прокурорской надзорно-контрольной системы на наиболее общественно опасных направлениях. В деятельности органов прокуратуры одной из приоритетных задач всегда являлось противодействие терроризму и коррупции. Коррупция разъедает систему государственного управления, подрывая возможности обеспечения национальной безопасности во всех сферах государственной и общественной жизни. Как небезосновательно считает автор монографии, приметами современной эпохи довольно отчетливо становятся такие негативные явления, как неадекватное законодательство, весьма распространенный правовой нигилизм, отсутствие правовых знаний у многих работников государственного аппарата и руководителей коммерческих структур, беспомощность и низкий уровень профессионализма правоохранительных органов, ведущих к фактическому устранению правовых средств в деятельности по обеспечению национальных интересов. В условиях сложившейся в стране общесоциальной ситуации, сопровождаемой высоким уровнем преступности, возрастанием удельного веса тяжких и особо тяжких преступлений, существенного влияния криминалитета на состояние управления, с одной стороны, и устранения из системы социальных ценностей нормативных требований этического, нравственного характера, неопределенности идеологического сознания - с другой, востребованность правозащитного потенциала прокуратуры объективно возрастает. Она настоятельно диктуется потребностью интеграции всех интеллектуальных сил, консолидации управленческих, организационных ресурсов для разработки современной концепции национальной безопасности и адекватной системы ее обеспечения. Обосновывая значение формирования стратегии развития системы обеспечения национальных интересов и национальной безопасности на длительную перспективу с прогнозируемым результатом, автор монографии отдает себе отчет в трудоемкости этой задачи. Сложность познания и предвидения процессов и явлений, касающихся национальной безопасности, вызывается, по мнению Т. А. Ашурбекова, во-первых, высоким уровнем непредсказуемости этих явлений; во-вторых, множественностью факторов, на них влияющих; в-третьих, динамизмом исторического развития и проводимыми в России реформами; в-четвертых, их зависимостью от изменений, испытываемых системой международных отношений в условиях глобализации и мировых интеграционных процессов. В исследовании многомерной проблемы обеспечения национальной безопасности автор значительное место отводит выяснению сущности таких понятий, как: национальные интересы, национальная безопасность России, угрозы национальной безопасности, классификация их видов. На принципиально новых началах решает автор вопрос о понятии совокупного предмета деятельности прокуратуры по защите национальной безопасности России. Автор монографии считает неправильным отождествление понятий "национальные интересы" и "государственные интересы". Исходя из этой позиции, он формулирует определение, интегрирующее эти признаки и обозначаемое как "национальные государственные интересы". Включение национального признака в обозначение названного понятия подтверждает обязательность рассмотрения интересов национальной безопасности как совокупных интересов всех народов, населяющих Российскую Федерацию. Анализ полученных автором в ходе исследований материалов позволил выделить в качестве основных признаков национальных государственных интересов их публичный характер, обеспеченность системой государственных органов, защищенность законодательством, непосредственную связь с главными направлениями жизнеобеспечения Российского государства и его граждан. В монографии раскрывается система факторов, влияющих на содержание и организацию деятельности органов прокуратуры по защите национальных государственных интересов России. В качестве компонентов этой системы автор выделяет и подробно рассматривает факторы политического, социального, экономического, правового, административно-управленческого, идеологического характера. В монографии обстоятельно рассматриваются факторы, влияющие на содержание и организацию деятельности органов прокуратуры по защите национальных государственных интересов России. Автор отмечает, что факторы, влияющие прямо или косвенно на содержание и организацию деятельности органов прокуратуры по защите национальных государственных интересов, представляют собой не случайный набор обстоятельств субъективного и объективного порядка, а устойчивую в условиях конкретной исторической ситуации систему, упорядоченную совокупность явлений и фактов. Решающее влияние на состояние общей ситуации в стране оказывают факторы экономического характера. Соответственно национальные интересы в сфере экономики признаются ключевыми для реализации всей системы национальных интересов России и обеспечения ее безопасности. В настоящее время реально обозначились контуры единого экономического пространства, складываются благоприятные условия для эффективной экономической деятельности. Тем не менее последствия негативных явлений в экономике, вызванных просчетами и упущениями, допущенными в ходе экономических реформ в 90-е годы прошлого столетия, привели к нараставшему валу нарушений законности и преступлений экономического характера. Порожденные ими негативные последствия создавали реальную угрозу национальной безопасности страны. К числу этих угроз автор относит незаконную массовую миграцию населения из стран ближнего зарубежья, спад (стагнацию) производства, структурную деформированность промышленности, низкий технологический уровень производства, слабую конкурентоспособность отечественной продукции и т. п. Беспрецедентность реформ, их масштабность, социально-политическая обусловленность придали особое значение административно-управленческим факторам. Автор считает, что в настоящее время в России имеет место глубокий и масштабный управленческий кризис. Он приобрел всеобщий характер, затронув самые основы управленческой вертикали, горизонтальных связей и информационных потоков. Поэтому в ряду первоочередных, требующих государственного решения, стоят проблемы нестабильности и кризисов, слабой управляемости, снижения эффективности социального управления. Государственное управление на основе законодательно выверенной системы и управленческих технологий - протяженная по времени задача. Плохо продуманные реформирование, переход на новые организационные формы управленческой деятельности способны привести к отрицательным последствиям во всех сферах жизни общества, негативно отразиться на обеспечении национальных государственных интересов страны и, соответственно, на состоянии ее национальной безопасности. Серьезной угрозой национальной безопасности России по-прежнему остается коррупция. По мнению социологов и криминологов, современная коррупция представляет масштабное явление, причиняющее значительный материальный ущерб государству, связанное с большим кругом тяжких и особо тяжких преступлений. Коррупция сопровождает экономические преступления, незаконный оборот наркотиков, незаконную торговлю оружием и др. Она является причиной не только нарушения национальных интересов, но и их следствием. Коррупция порождает условия для возникновения угроз национальным государственным интересам и их реализации, выступает как одно из проявлений обособления аппарата от общества, позволяющее использовать государственный механизм в качестве инструмента реализации частных и групповых интересов должностных лиц, осуществления "теневого" управления социальными, экономическими и иными процессами в стране. Политические факторы наиболее существенно влияют на содержание и организацию деятельности органов прокуратуры, составляют динамичное звено их системы. Проводимый государством курс, основные направления политической деятельности имеют основополагающее значение для формирования национальных интересов и, следовательно, для утверждения оптимального режима их защиты. В силу своего всеобъемлющего характера политические факторы имеют прямую либо опосредованную связь с обеспечением всех видов национальных государственных интересов России. Поэтому их учет в деятельности прокуратуры не противоречит положениям Закона, согласно которым сотрудники прокуратуры не вправе заниматься политической деятельностью, состоять в общественных организациях, преследующих политические цели. Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуратура обязана подчинять свою деятельность решению общегосударственных задач. Прокуратура должна противостоять дестабилизационным процессам. На старте экономических и социальных реформ была отмечена определенная деградация государственных и общественных институтов, что могло отрицательно сказаться на состоянии защищенности национальных интересов России, ее национальной безопасности. Поэтому, как справедливо считает автор рецензируемой монографии, основными задачами прокуратуры являются активное участие в последовательном вытеснении остаточных негативных явлений, содействие оздоровлению работы государственного аппарата и, в первую очередь, тех его звеньев, на которых лежит основной груз обязанностей по обеспечению национальных государственных интересов. Отмечая значение факторов правового характера для восполнения пробелов в правовой регламентации и охране многих существенных для общества отношений, автор констатирует важность интенсивной работы по совершенствованию законодательства, проведенной в последние годы. И тем не менее следует согласиться с Т. А. Ашурбековым в том, что сохраняются серьезные недостатки в правовом обеспечении национальных государственных интересов России и ее национальной безопасности. Разделяя позицию Председателя Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькина, он также считает, что правовой барьер правовой реформы еще не взят. Одной из причин выявившихся трудностей в развитии законодательства автор, как и ряд иных известных правоведов, считает недостаточное использование законодательными органами научного потенциала, основ правотворчества и практики правоприменения. Известное отчуждение юридической науки от законотворчества, игнорирование ее мнения органами законодательной власти приводит к тому, что законодательные программы не всегда удачно проработаны, не имеют стратегической направленности, их связь с программами социально-экономического развития и выводами криминологии остается весьма слабой. Отсюда низкий уровень подготовки законопроектов, перманентное внесение многочисленных изменений и поправок в поспешно принятые законы, что явно подрывает их стабильность, не способствует воспитанию уважения к закону у работников правоохранительных органов. Поэтому следует поддержать предложение автора о необходимости принять фундаментальный Федеральный конституционный закон "О системе национальной безопасности Российской Федерации", в котором были бы четко обозначены роль, задачи и методы деятельности каждого ее звена, включая и органы прокуратуры. Этой же цели должен служить не разработанный до сих пор предусмотренный Конституцией РФ Федеральный закон о Совете Безопасности (п. "ж" ст. 83 Конституции РФ). К сожалению, уважительное отношение к закону со стороны основной массы правоприменителей не стало для них нормой в обстановке нестабильности законодательства, частых его изменений, далеко не всегда ведущих к его совершенствованию. Фактически прекратилась практика целенаправленной борьбы с преступлениями и иными правонарушениями на основе федеральных программ, первый опыт которых в 90-х годах прошлого столетия из-за несовершенного концептуального и организационного, правового обеспечения не увенчался успехом. Автор монографии предлагает вернуться к этой практике и организовать борьбу с правонарушениями на новой концептуальной и программной основах как на региональном, так и на федеральном уровнях. Отмечая тот факт, что негативные явления, возникшие в новых условиях жизни общества и государства, породили и обострили обширный комплекс проблем, в основном внутригосударственного характера, что произошло смещение баланса соотношения внешних и внутренних угроз национальным интересам в сторону возрастания роли и масштабов внутренних проблем, автор указывает на необходимость переориентации деятельности российской прокуратуры на признание приоритетного значения защиты правовыми средствами прокуратуры тех интересов личности и государства, которые могут пострадать от внутренних угроз национальной безопасности. Анализируя место прокуратуры в государственном механизме обеспечения национальных государственных интересов России, отмечая широкий диапазон ее функций, универсальность характера ее деятельности, Т. А. Ашурбеков указывает на высокую степень востребованности правовых средств прокуратуры для решения задач защиты национальных государственных интересов России. Практика деятельности прокуратуры предполагает включение в ее сферу помимо функции надзора за исполнением законодательства всех других функций прокуратуры. При этом наиболее интенсивная нагрузка приходится на реализацию функций: уголовного преследования, координации, международного сотрудничества, участия в правотворческой деятельности. Осуществление функции уголовного преследования как важной составной части деятельности прокуратуры в сфере защиты национальных государственных интересов подчинено задаче создания обстановки неотвратимости уголовной ответственности за совершение преступлений с учетом особенностей объекта преступных деяний, причиняющих вред национальным государственным интересам, содействия профессиональному применению дознавателем, следователем, судом уголовно-правовых и уголовно-процессуальных норм, назначения соразмерного тяжести посягательств на интересы национальной безопасности наказания. Заслуживает поддержки позиция автора в вопросах применения прокуратурой гражданско-правовых средств в целях защиты национальных государственных интересов на основе обращений с исковыми заявлениями в суды общей юрисдикции и арбитражные суды. До вступления в силу новых редакций АПК РФ и ГПК РФ прокуроры не испытывали особых проблем при подготовке заявлений и исков в суды. Новое процессуальное законодательство ограничило полномочия прокурора перечнем нескольких категорий дел, по которым он вправе обращаться в суд (лишь в защиту интересов общества и государства). Основную долю направляемых прокурорами исков составляли иски в интересах слабозащищенной категории граждан. Практика применения новых редакций АПК РФ и ГПК РФ показала, что это законодательство не способствует эффективному участию прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве, защите интересов общества и государства. Прежние возможности органов прокуратуры в реализации задач по обеспечению законности, и в том числе по вопросам защиты интересов государства и личности, утрачены. Очевидна необходимость включения в сферу полномочий прокуратуры функции координации деятельности правоохранительных органов по противодействию посягательствам на национальные государственные интересы. Консолидация их усилий по борьбе с наиболее опасными формами этих преступлений имеет свои особенности, что должно учитываться при решении задач ограждения национальных интересов от преступных посягательств. Координационное сотрудничество в данной сфере организации предупреждения преступлений может идти по линии расширения рамок ее задач путем включения в их число прогнозирования тенденций изменения состояния преступности, унификации ведомственных нормативных актов, посвященных организации борьбы с преступностью, принципов приоритетного обеспечения координации деятельности и укрепления связей с правоохранительными органами стран СНГ. Участие в правотворческой деятельности также представляет самостоятельное направление противостояния органов прокуратуры посягательствам на национальные интересы России. Близость этой функции к деятельности такого правоохранительного органа, как прокуратура, объясняется тем, что именно прокуратура в наибольшей степени связана с законодательной базой страны, с ее изучением, применением норм законов, надзором за их исполнением, выявлением пробелов и противоречивости в законодательных актах. Это позволяет органам прокуратуры накапливать наиболее полную информацию о состоянии правового инструментария, имеет серьезное значение для повышения качества законов. В связи со сказанным вряд ли можно согласиться с лишением Генеральной прокуратуры РФ права законодательной инициативы. Примечательно, что законодательство многих субъектов РФ, устраняя этот недостаток, предоставляет прокурору субъекта РФ право вносить проекты нормативных актов, законов субъекта РФ непосредственно в законодательные органы субъектов Федерации. Специализированная целевая направленность каждой из характеризуемых автором монографии функций выражает качество одной из главных составляющих, формирующих содержание предмета деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов России. Учитывая особый правовой статус прокуратуры, специфику выполняемых ею функций, можно согласиться с выводом автора о том, что главной целью деятельности прокуратуры по обеспечению национальных интересов является максимально полное использование потенциальных возможностей органов прокуратуры, способствующих реализации прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, осуществлению единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности, созданию предпосылок для эффективного функционирования механизма государственной власти на основе укрепления средствами органов прокуратуры режима законности во всех сферах жизни общества и деятельности государства. По нашему мнению, следует поддержать позицию автора монографии, считающего, что правообеспечение деятельности прокуратуры далеко не исчерпано. Усложнение реализации многофункциональной деятельности органов прокуратуры в современных условиях вызывает необходимость достаточно детализированного отражения в законодательстве процессуальных мер и методов осуществления прокуратурой возложенных на нее функций. Отдельных норм в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" и УПК РФ, касающихся процедуры прокурорского реагирования на выявленные в ходе надзора правонарушения, явно недостаточно. Известно, что некоторые контрольные полномочия указаны в различных федеральных законах. Порядок производства прокуратурой действий по обеспечению национальных государственных интересов, выявлению и пресечению различных отступлений от точного исполнения законов в целом является общим для всей деятельности прокуратуры. Вместе с тем осуществление прокурорского надзора в сфере противодействия посягательствам на национальную безопасность, в частности террористическим актам и крайним проявлениям экстремизма, нуждается в особой процедуре, регулирующей производство надзорных действий и использование средств прокурорского реагирования. Отсутствие процессуальных норм в этой сфере является, по мнению А. Т. Ашурбекова, "ощутимым тормозом в использовании возможностей прокуратуры при решении задач обеспечения национальных государственных интересов". Завершая это краткое рассмотрение некоторых проблем развития законодательства о функционировании механизма обеспечения национальной безопасности, интересов личности, общества и государства, осуществляемого органами прокуратуры РФ, поднятых и освещенных в монографии Т. А. Ашурбекова "Деятельность прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов России", вновь подчеркиваем значение данного исследования для развития и совершенствования законодательства о деятельности правоохранительных органов и, прежде всего, прокуратуры РФ в сфере противостояния угрозам национальной безопасности, безусловную научную ценность осуществленного автором анализа состояния и результатов современного законотворчества и правоприменения.

Название документа