Заключение на авторский проект Федерального закона РФ "Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА АВТОРСКИЙ ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА РФ "ОБ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЧАСТНЫХ СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ-ИСПОЛНИТЕЛЕЙ"

С. Ф. АФАНАСЬЕВ, М. З. ШВАРЦ, В. А. МАШАНКИН

Афанасьев С. Ф., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процесса Саратовской государственной академии права, старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права РАН.

Шварц М. З., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процесса юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета.

Машанкин В. А., адвокат Краснодарской краевой коллегии адвокатов.

Афанасьев С. Ф.

Предложенный законопроект "Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей" представляет собой одну из первых попыток в сфере диверсификации функционирования, связанного с принудительным претворением в жизнь исполнительных документов с целью наиболее полной защиты гражданских прав и нарушенных интересов лиц, участвующих в различных цивилистических правоотношениях. Ценность указанного законопроекта заключается также и в том, что Российская Федерация в условиях глобальных интеграционных правовых процессов не может не учитывать различные юридические модели (публично-правовую, частноправовую и смешанную) организации принудительного исполнения, выработанные в разных странах, впрочем, как и собственный, например дореволюционный, опыт. Кроме того, введение института частных судебных приставов-исполнителей в некоторой степени позволит решить еще одну насущную проблему, а именно повысить подлинное исполнение судебных правоприменительных актов, действительная реализация которых оставляет желать лучшего. Об этом свидетельствует не только внутренняя национальная статистика, но и достаточно большое количество обращений российских граждан в Европейский суд по правам человека. Вспомним в этой связи слова, произнесенные председателем Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькиным, который, характеризуя ситуацию, сложившуюся в правовой сфере в 2005 г., сказал следующее: "В Страсбург в 2005 г. поступило 4,5 тыс. дел, а у нас в судах общей юрисдикции рассматривается 3,5 млн. дел. И если взять количество исков на душу населения, то россияне обращаются в Страсбург не чаще жителей других стран. Большинство же жалоб возникает по двум причинам. Первая - неисполнение решений судов. Вторая - затяжка сроков рассмотрения дел. Стоит обеспечить дисциплину в службе исполнения судебных решений, покончить с волокитой - и поток обращений в Страсбург уменьшится" <1>. Полностью согласимся с мнением уважаемого судьи и в то же время добавим, что проблема неисполнения судебных решений отрицательно сказывается не только на службе судебных приставов, но и на авторитете всей судебной системы РФ, она затрагивает как суды общей, так и арбитражной юрисдикции. -------------------------------- <1> См.: Зорькин В. Д. Заграница нас засудит? // Аргументы и факты. 2006. Октябрь. N 43 (1356). С. 2.

Прежде всего следует отметить: что авторский законопроект отвечает реалиям нынешнего дня, когда стало предельно ясно, что обеспечить принудительную материализацию всех без исключения исполнительных документов с помощью сугубо государственных средств нельзя и часть публично-правовых функций вполне можно передать в частные руки. Это, как правильно отмечает автор проекта федерального закона Г. Д. Улетова, позволит избежать ненужного увеличения бюджетных расходов и сохранить для граждан, а равно организаций доступность механизма внедобровольного исполнения. Безусловно, интересными представляются положения законопроекта о закреплении статуса частного судебного пристава-исполнителя как независимого профессионального специалиста по вопросам исполнительного производства; о фиксации гарантий деятельности лиц, приобретающих соответствующий статус; об установлении двусторонних отношений между сообществом частных судебных приставов-исполнителей и государством; а также об определении организационных основ рассматриваемого элемента гражданского общества. К особо значимым можно отнести правила о страховании риска собственной профессиональной имущественной ответственности частного судебного пристава-исполнителя, возникающей вследствие нарушения условий заключенного с взыскателем договора об оказании юридической помощи при исполнении требований, содержащихся в исполнительном документе. Надлежащая норма об имущественной ответственности, как показывает практика, существенным образом повышает заинтересованность в качестве производимой работы и оказании услуг в рамках взаимных обязательств. Вместе с тем отдельные аспекты законопроекта не лишены недостатков. Во-первых, несмотря на всю привлекательность частноправовой модели принудительного исполнения, в России сиюминутно нельзя ликвидировать либо перепрофилировать государственную службу судебных приставов, трансформировав ее в прямо противоположном направлении. Тут нужно иметь в виду как юридические, так и ментальные составляющие. Правовая либерализация, как правило, проходит без особых затруднений в странах территориально небольших, где "священная частная собственность и частные начала" не подвергались со стороны государства сомнению, а на носителей определенных юридических ценностей не распространялись репрессивные гонения. В России, входящей в романо-германскую правовую семью на правах евразийской разновидности, предпочтение всегда отдавалось общности в ущерб личным правопритязаниям индивида. Потому логичнее сохранить государственную службу (приходится констатировать, что граждане по-прежнему доверяют государственным учреждениям больше, нежели частным), но параллельно образовать институт частных судебных приставов-исполнителей и прописать в законе порядок из взаимодействия (для чего разумно сформулировать отдельную главу). В этом контексте целесообразно вспомнить, что до революции судебные приставы каждого округа создавали совет, разбиравший внутренние споры, жалобы негосударственных служащих и прочих лиц. Через эти же советы приставы выходили с ходатайствами о разрешении создания товариществ с круговой порукой, что позволяло быстро покрывать убытки, имевшие место по причине неправильных действий пристава. Иными словами, посредством особых внутриорганизационных конструкций, базирующихся на частной инициативе и корпоративной этике, достигались многие цели и задачи, которые ставились государством перед службой. Во-вторых, в этой связи было бы рационально перераспределить совокупный объем исполнительных документов между государственными и частными судебными приставами-исполнителями. К примеру, компетенцией последних можно охватить исполнительные документы по решениям, исходящим от негосударственных органов и организаций, к числу которых относятся третейские суды, учреждения нотариата, комиссии по трудовым спорам и пр. В данном ракурсе следует подумать и над наименованием, ибо название действующего Федерального акта (Закон "О судебных приставах") не согласуется с действительностью, так как судебные приставы-исполнители занимаются осуществлением не только исполнительных листов, выдаваемых судами. В-третьих, в тщательном анализе и разработке нуждаются основополагающие принципы деятельности частных судебных приставов-исполнителей. Все они (независимость, самоуправление, равноправие и т. д.), впрочем, как и другие термины, подлежат краткому раскрытию в вводной части закона - "Основные понятия", с тем чтобы при воплощении закона в жизнь не возникало так называемого "спора о терминах". Кстати, такой прием широко используют в странах континентальной Европы, к нему же неоднократно прибегал и отечественный законодатель. В-четвертых, следует отдельно изложить главу, посвященную видам и мерам правовой ответственности частных судебных приставов-исполнителей, так как только страхованием риска ответственности либо дисциплинарными мероприятиями в данном случае обойтись нельзя. В этом смысле целесообразно описать три вида ответственности - уголовную (внести в законопроект отсылочную статью), дисциплинарную и гражданско-правовую. Вполне понятно, что здесь вероятны злоупотребления правом как со стороны частного судебного пристава-исполнителя, так и со стороны взыскателя и должника. Поэтому предложенные виды ответственности должны уберечь от неправомерных шагов. Что же касается взыскателя и должника, то для предотвращения неосновательных исков о возмещении ущерба или упущенной выгоды допустимо было бы использовать инструмент предварительного разрешения органов судебной власти, т. е. предоставить суду право давать санкцию на подачу соответствующего искового заявления заинтересованным лицом. В целом законопроект федерального закона РФ "Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей", несмотря на необходимость его доработки, оставляет самое положительное впечатление и может быть предложен законодателю для изучения и рассмотрения как некая альтернатива существующему системному нормативному правовому ряду, регулирующему вопросы принудительного исполнения.

Шварц М. З.

Представленный авторский проект федерального закона "Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей" является интересным и содержательным документом. Независимо от отношения читателя к самой идее перехода к частноправовой организации принудительного исполнения судебных и иных актов, законопроект оставляет благоприятное впечатление своей концептуальной проработанностью, широким охватом круга отношений, которые составляют предмет регулирования данного законопроекта, демонстрируемым стремлением предложить новые способы решения проблем, которые сегодня не позволяют обеспечить реальное исполнение исполнительных документов, и, следовательно, не позволяют предоставить полноценную защиту правам и интересам взыскателей. Ценно уже то, что законопроект придает новое дыхание дискуссиям о путях развития службы принудительного исполнения, заставляет искать альтернативные варианты решений "старых" проблем и помогает находить их как на основе поддержки идеи "приватизации" исполнительного производства, так и "от противного", в ходе полемики с этой идеей, высвечивания слабых сторон законопроекта и их обсуждения. Сколько бы времени ни прошло с того дня, когда пишутся эти строки, до того времени, когда законодатель сочтет приемлемым реализовать идеи, воплощенные в проекте, это время не будет потрачено напрасно: дискуссия вокруг законопроекта сама по себе окажет благотворное влияние на развитие наших общих представлений об исполнительном производстве. Поэтому польза от разработки обсуждаемого документа очевидна, а смелость и новаторство автора заслуживают высокой оценки и благодарности. В пояснительной записке к проекту Галина Дмитриевна Улетова весьма подробно излагает предпосылки появления концепции либеральной организации профессии судебного пристава-исполнителя, ее сильные и слабые стороны, тем самым предупреждая и законодателя, и любого заинтересованного исследователя от прямолинейности в оценке законопроекта. Одновременно это избавляет от необходимости оценивать законопроект с концептуальной точки зрения: несогласные с самой постановкой вопроса о "приватизации" исполнительного производства, могут не утруждать себя чтением проекта, те же, кто нашел рациональное зерно в таком направлении развития системы принудительного исполнения в России, с несомненным интересом и пользой ознакомятся с ним. Поэтому позволю себе, не останавливаясь на обсуждении концепции либеральной организации профессии судебного пристава-исполнителя и ее своевременности для России в настоящий момент <1>, перейти к критическому анализу ряда отдельных положений проекта, которые, как представляется, имеют наиболее большое значение. -------------------------------- <1> Автору этих строк представляется, что на данном этапе развития государства такой переход является несвоевременным, хотя он и отдает себе отчет в том, что данное мнение не является результатом специального и целенаправленного изучения вопросов реформирования правоохранительной системы вообще и службы судебных приставов в частности.

1. Представляется некорректным определение исполнительной деятельности как квалифицированной юридической помощи (ст. 1 проекта). Остается неясным, почему автор полагает возможным противопоставить "исполнительную деятельность" и "исполнительное производство". Во всяком случае, возникает вопрос о том, каким видится автору соотношение этих понятий. На наш взгляд, никакой необходимости в закреплении понятия "исполнительная деятельность" нет, пристав-исполнитель (частный или государственный) занимается не чем, иным как исполнительным производством. Да и в самом проекте единственное "дополнительное" к исполнительному производству полномочие, которым автор наделяет частного пристава-исполнителя, является консультирование (пп. 2 п. 2 ст. 2 проекта), но такое "расширение" полномочий частного пристава-исполнителя едва ли оправдывает выделение наряду с исполнительным производством нового вида деятельности - исполнительной. Деятельность по исполнению исполнительных документов (а именно так называется ст. 1 проекта) является исполнительным производством. 2. Законопроект нигде прямо не устанавливает, что частный судебный пристав-исполнитель осуществляет свою деятельность от имени Российской Федерации, т. е. его акты (решения, действия) имеют публично-правовую природу. Возможно, это связано с тем, что законопроект исходит из разделения исполнительного производства и исполнительной деятельности. Учитывая высказанное выше соображение о некорректности такого противопоставления, полагаем, что в законопроекте необходимо прямо указать на публично-правовой характер деятельности частного пристава-исполнителя. 3. Не вполне понятным является и предложенное решение вопроса о принципах деятельности частного судебного пристава-исполнителя (ст. 3 проекта). На наш взгляд, в законодательстве должны быть закреплены принципы исполнительного производства, а их формулирование и нормативное закрепление составляет предмет Закона об исполнительном производстве (точнее, исполнительного кодекса). Отдельных самостоятельных принципов деятельности частного судебного пристава-исполнителя, как представляется, не существует, да и перечень принципов, содержащийся в п. 2 ст. 3 проекта, дает основания для вывода о том, что все эти принципы (за исключением независимости, самоуправления и корпоративности) являются принципами именно исполнительного производства. Что же касается принципов независимости, самоуправления и корпоративности, то эти принципы являются не принципами деятельности (!) пристава-исполнителя, а принципами организации и функционирования профессионального сообщества частных приставов-исполнителей, и в качестве таковых (и именно таковых), несомненно, могут и должны быть закреплены в проекте закона. 4. Представляется некорректным провозглашение профессионального сообщества частных приставов-исполнителей в качестве института гражданского общества (хотя это и стало тенденцией законодательства последнего времени). Последнее, как известно, возникает и формируется "снизу", "из общества", ни само гражданское общество, ни его отдельные институты не могут быть введены "сверху", "от государства", законом. Если в России гражданского общества (в его современном западном понимании) <2> нет, то "ввести" его законом невозможно. -------------------------------- <2> А само отсутствие устоявшегося значения этого выражения в России свидетельствует против того, чтобы использовать его в законах.

5. Пункт 3 ст. 6 проекта определяет права частного пристава-исполнителя, которые по существу являются полномочиями, предоставляемыми органам принудительного исполнения законом об исполнительном производстве. На наш взгляд, не имеет смысла дублировать в данном законе те положения, которые должны быть сосредоточены в законе об исполнительном производстве (исполнительном кодексе), тем более что такое дублирование в любом случае будет частичным, чему свидетельством является и предлагаемая редакция пункта 3 ст. 6. Данный Закон должен определять организационные основы функционирования частного судебного пристава-исполнителя; нормы о самой исполнительной деятельности (в данном случае мы используем терминологию ст. 1 проекта) должны находится в законе об исполнительном производстве (исполнительном кодексе), к которому данный закон должен содержать общую отсылку. В связи с этим предлагается изменить и название закона - "О частном судебном приставе-исполнителе". 6. Не вполне понятным является статус бюро частных судебных приставов-исполнителей. С одной стороны, оно является юридическим лицом (п. 8 ст. 21 проекта) и оно же заключает договор с взыскателем об оказании юридической помощи по исполнению исполнительного документа (п. 2 ст. 6 проекта). При этом п. 5 ст. 22 проекта предусматривает, что соглашение с взыскателем заключается от имени всех партнеров-членов бюро, которые, видимо, несут солидарную ответственность по соответствующим обязательствам, что наводит на мысль о том, что персона конкретного пристава-исполнителя в отдельно взятом исполнительном производстве значения иметь не будет (приставы могут заменять друг друга, несколько приставов-исполнителей могут одновременно или последовательно совершать исполнительные действия в отдельном исполнительном производстве и т. д.), что не вполне вписывается в существующую регламентацию исполнительного производства. С другой стороны, имущественную ответственность за вред, причиненный приставом-исполнителем, несет именно пристав-исполнитель, а не бюро (п. 10 ст. 22 проекта) и не солидарно группа приставов-исполнителей. Избранная в проекте концепция статуса бюро и его членов нуждается в доработке, как и содержание, порядок заключения и расторжения, а равно последствия расторжения соглашения об оказании юридической помощи по исполнению исполнительных документов. Высказанные замечания не снижают положительного впечатления от законопроекта, а только подтверждают высказанную выше мысль о том, что его появление уже потому является положительным явлением, что стимулирует научную мысль к разработке новых путей развития системы принудительного исполнения, глубокому анализу природы отношений между взыскателем и органом (субъектом) принудительного исполнения, направлений развития и структуры законодательства об исполнительном производстве. Дальнейшая работа над проектом, его обсуждение являются делом, несомненно, актуальным и плодотворным.

Машанкин В. А.

Проект федерального закона "Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей" разработан на основе современных достижений науки исполнительного права и обобщения предложений судебных приставов-исполнителей Краснодарского края, поступивших в ходе анкетирования судебных приставов-исполнителей в период с 2002 - 2006 гг. Из пояснительной записки к проекту закона усматривается, что автором изучался опыт правового регулирования отношений в сфере исполнительного производства зарубежных стран, в том числе тех, которые недавно восприняли частноправовую модель исполнения юрисдикционных актов (Литва, Латвия, Эстония), что позволило выявить риски при переходе на альтернативную модель исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов и предложить пути их минимизации. Характеристику проекта федерального закона "Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей" можно дать, обратившись к его концептуальным основам, к числу которых автор проекта относит: - вариативность организационных моделей исполнительного производства; - конкурирующая компетенция различных органов исполнения; - приоритетность критерия профессиональной подготовки и опыта правоприменительной практики в решении кадровых вопросов; - нецелесообразность наличия норм регионального и муниципального уровня в механизме правового регулирования исполнительного производства. На наш взгляд, внимания законодателя заслуживают следующие положения предлагаемого проекта закона: - понятие исполнительной деятельности как квалифицированной юридической помощи по исполнению исполнительных документов, оказываемой по договору на профессиональной основе лицами, получившими статус частного судебного пристава-исполнителя (далее - ЧСПИ), в целях защиты прав взыскателей путем реального, полного и своевременного исполнения требований исполнительного документа; - закрепление в законе порядка приобретения статуса ЧСПИ и требований к лицу, претендующему на занятие этой должности: достижение двадцатитрехлетнего возраста, наличие высшего юридического образования, безупречность работы в органах принудительного исполнения не менее года, наличие специализации по программе подготовки частных судебных приставов-исполнителей и др.; - установление статуса ЧСПИ как независимого специалиста по вопросам исполнительного производства и определение его обязанностей: добросовестно и в полном объеме исполнять требования исполнительного документа; постоянно совершенствовать свои знания в области исполнительного производства и повышать квалификацию; соблюдать кодекс профессиональной этики ЧСПИ и др.; - наличие четких правил допуска к квалификационному экзамену и порядка присвоения статуса ЧСПИ; - правовое регулирование основ взаимоотношения государства и профессионального сообщества ЧСПИ как института гражданского общества; - закрепление основополагающих принципов деятельности ЧСПИ: законность, независимость, самоуправление, корпоративность, равноправие, платность оказываемых услуг, обеспечение минимальных гарантий правовой защиты участников исполнительного производства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, иными федеральными законами; - установление перечня законодательства об исполнительной деятельности ЧСПИ, исходя из того, что законодательство об исполнительном производстве - предмет исключительного ведения Российской Федерации; - закрепление в законе организационно-правовых форм деятельности ЧСПИ (кабинет, бюро) и права самостоятельного выбора организационно-правовой формы и запрещение преобразования их в коммерческую организацию. Изложенное свидетельствует о серьезной разработке авторского проекта федерального закона "Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей", который представляет собой добротную основу такого закона. Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на отдельные положения, в том числе и концептуального характера, являющиеся весьма спорными и требующими доработки предложенного проекта закона. 1. В проекте авторского закона "Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей" закреплены основополагающие принципы деятельности частных судебных приставов-исполнителей: законность, независимость, самоуправление, корпоративность, равноправие, платность оказываемых услуг, обеспечение гарантий правовой защиты участников исполнительного производства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, иными федеральными законами. Значимость и важность предложенных принципов несомненна, поскольку именно принципы, как нормы наиболее фундаментального содержания предопределяют содержание и сущность деятельности частного судебного пристава-исполнителя в процессе исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов. В связи с этим, на наш взгляд, целесообразно каждый принцип изложить в отдельной статье, раскрыв содержание каждого из них. 2. В ст. 2 авторского проекта закона закреплена обязанность частного судебного пристава-исполнителя принимать меры для примирения сторон исполнительного производства с целью заключения между ними мирового соглашения. Полагаю, что примирительным процедурам следует уделить больше внимания, а может быть, и посвятить самостоятельную главу. 3. Для надлежащего исполнения требований исполнительных документов частному судебному приставу-исполнителю необходимо предоставить дополнительные права, возможно, такие же, какими наделены в настоящее время государственные приставы-исполнители, и включить их в п. 3 ст. 6 проекта закона. 4. С нашей точки зрения, исходя из положительного опыта разработчиков УПК РФ, проект целесообразно дополнить еще одной частью "Бланки процессуальных исполнительных документов", что позволит формализовать деятельность частных судебных приставов и обеспечит единообразие выносимых ими актов, освободит от излишней ненужной работы по их составлению. 5. Из предложенного проекта закона неясно, будет ли у взыскателя право выбора: обратиться за исполнением исполнительного документа к частному судебному приставу-исполнителю или к судебному приставу-исполнителю, являющемуся государственным служащим. В целом авторский проект федерального закона РФ "Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей", несмотря на изложенные замечания, оставляет весьма положительное впечатление и заслуживает внимания научной общественности и законодателя, а также ФССП России как альтернатива существующему государственному институту принудительного исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов.

Название документа