Смысл реформ - повышение эффективности надзора

СМЫСЛ РЕФОРМ - ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАДЗОРА

А. МЫЦЫКОВ

А. Мыцыков, советник Генерального прокурора РФ.

Реформировать прокуратуру предлагают многие. И у каждого свои резоны. Одни полагают, что раз все органы государства в той или иной мере трансформируются, то почему прокуратура должна оставаться неизменной? Другие предлагают российской прокуратуре западные лекала. Третьи о реформировании говорят, что называется, по инерции. Но и те, и другие, и третьи, думается, не очень представляют, почему и что в действительности надо реформировать, а главное - чем их предложения могут обернуться для граждан, общества и государства. В этом отношении, например, позиция заместителя прокурора г. Лобня Московской области А. Терещенко в его статье "Реформа прокуратуры: новые приоритеты" выгодно отличается от "новаторских" идей <1>. Уже одно положение о том, что реформу органов прокуратуры необходимо осуществлять взвешенно, не допустив ослабления правозащитной функции или ущемления интересов государства, делают каждого, кто хоть сколь-нибудь разбирается в теме, сторонником автора и большинства его суждений. Следует, правда, заметить, что он тоже не избежал соблазна упрекнуть прокуратуру, пусть из благих целей, в закостенелости. Весьма типичное, кстати, заблуждение. -------------------------------- <1> Законность. 2006. N 8. С. 4 - 6.

Если кто всерьез задумывался над истоками исторического долголетия прокуратуры (как-никак, ей 285 лет), то не мог не прийти к выводу о том, что источник этот заключен как раз в консерватизме прокуратуры. Казалось бы, парадокс? Но дело обстоит именно так. Прокуратура в России возникла не на пустом месте. До нее на поприще государственного контроля, наблюдения за исполнением царской воли и выражающих ее законов пробовались разные структуры. Был, например, Тайный приказ царя Алексея Михайловича, фискалы, генерал-ревизор, обер-секретарь Сената и даже прикомандированные к Сенату гвардейские офицеры. Но никто из них не смог ужиться в российских условиях и выполнять возложенные задачи. Органически встроенной в отечественную действительность, как при Петре I, так и после него, оказалось "око государево" - прокуратура, единая общегосударственная строго централизованная и, в значительной мере, уникальная система надзора за исполнением законов с ее неизменной во все времена технологией. Россия третьего тысячелетия, естественно, отличается от петровских времен. И не только наличием у граждан мобильных телефонов и других аксессуаров цивилизации. Но в цепи надзорных действий прокуроров всегда были, есть и, уверен, будут три обязательных элемента. Первый - нормативный правовой акт того или иного органа, а также действие (бездействие) соответствующего должностного лица. Второй - действующий закон, на соответствие которому прокурору их надо проверить (оценить), и третий - правовое решение по результатам проверки (оценки), акт прокурорского реагирования. Эта прокурорская технология деидеологизирована, осуществляется независимо от каких-либо влияний. В периоды, когда по каким-то причинам она не выдерживалась (когда в обществе наблюдалась подчиненная роль права), прокуратура хирела, ее роль умалялась и даже сводилась на нет. И наоборот, когда прокурорский надзор ее строго выдерживал, роль прокуратуры в жизни общества резко возрастала. С точки зрения приведенной технологии реформирование прокуратуры не только не требуется, но даже чревато негативными последствиями. Речь должна идти о нишах, которые сегодня следует занять прокурорскому надзору, и средствах, которые повысят его результативность. В надзоре за исполнением законов нельзя объять необъятное. Стремление к широкому охвату надзорных действий не раз подводило прокуратуру, делая малозаметным коэффициент ее полезного действия. Но и превращать их в достаточно узкий по охвату надзор за соблюдением законов государственными органами и органами местного самоуправления тоже не следует. Надзор за исполнением законов - правовое средство сопровождения социально-экономических преобразований. Несмотря на многочисленные предложения от него отказаться, законодатель, другие институты общества и государства, смогли осознать его необходимость как проверенного и надежного инструмента обеспечения законности, защиты прав и свобод человека и гражданина <2>. -------------------------------- <2> Отказ от надзора за исполнением законов, вероятно, возможен. Но только при наличии двух обязательных условий. Первое - достижение государством такого уровня социально-экономического развития, при котором не нужно постоянно надзирать за законностью. Второе - освобождение прокуратуры от надзора и передача его другому органу. Но совершенно очевидно, даже ярым противникам прокуратуры, что сегодня нет первого условия. Наоборот, есть серьезные проблемы с обеспечением правопорядка. До "диктатуры закона" еще чрезвычайно далеко. Относительно второго условия можно не менее однозначно утверждать, что ни органы юстиции, ни Уполномоченный по правам человека, ни даже суд пока не представляют собой системы действенных гарантий обеспечения законности. Системы, способной безболезненно, а главное - эффективно заменить надзор прокуратуры.

Вместе с тем пределы прокурорского вмешательства действительно стоит законодательно определить. Указания на то, что оно как минимум должно быть правомерным или, как установлено в ст. 21 Закона о прокуратуре, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, сегодня недостаточно. Нельзя не видеть, что, занимаясь, к примеру, "отопительным сезоном" или проблемами жилищно-коммунального сектора, прокурорский надзор так или иначе "втягивается" в решение задач исполнительной власти. На наш взгляд, в новом Законе о прокуратуре, наряду с нормой, определяющей предмет надзора, обязательно должна быть норма о его основаниях и пределах. В этой норме необходимо указать, что проверки исполнения закона проводятся на основании информации о нарушениях закона, полученной из сообщений физических или юридических лиц, из публикаций средств массовой информации и других источников, а также в случае непосредственного обнаружения прокурором или следователем фактов нарушения законов либо непринятия мер по их устранению уполномоченными органами контроля (надзора). В хозяйствующих организациях проверке подлежит исполнение установленных федеральными законами обязательных требований государства к субъектам предпринимательства. Вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность коммерческих и некоммерческих организаций не допускается. Такой императив позволяет и сузить надзор, освободив его для защиты предпринимательства, и сделать надзор по-настоящему избирательным и эффективным. Ведь прокурорской защиты требует не одно предпринимательство, а вся экономика и другие сферы социальной жизни. Вклад российского малого и среднего бизнеса в экономику составляет от 10 до 15% валового внутреннего продукта. Эта доля, безусловно, могла быть больше, если бы не многочисленные препоны и нарушения законности. Не меньше нарушений есть в исполнении законодательства о государственной и муниципальной собственности. Здесь и незаконное распоряжение имуществом, и завладение принадлежащими государству пакетами акций, и необоснованное освобождение организаций-пользователей от положенных платежей, и многое другое. А если к ним добавить нарушения, связанные с использованием недр, лесных, водных, земельных и иных ресурсов, то вряд ли можно согласиться с высказываемыми мнениями, что перенос надзора на деятельность контролирующих и надзирающих органов способен решить задачу предупреждения и пресечения этих нарушений. Надзор за законностью деятельности контрольно-надзорных органов, за тем, как они выполняют возложенные законом обязанности, надо усиливать. Более того, в структуре надзорных действий, учитывая количество контролирующих органов и объем их полномочий, он должен преобладать. Контролирующие органы по ряду параметров, если брать специализацию, методику проверочных механизмов и т. п., превосходят надзор прокуратуры. Следовательно, проблема здесь в характере отношений. Прерогатива прокуратуры должна оставаться исключительно в надзоре за законностью деятельности органов контроля, прокурор вправе требовать от них проведения проверок в подконтрольных (поднадзорных) структурах, а также выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Но становиться координатором контрольно-надзорных органов прокуратуре не стоит ни в коем случае. Исполнение и соблюдение законов - это не только предмет прокурорского надзора, но и обязанность органов власти, в том числе - органов контроля (надзора). И если прокуратура станет координировать выполнение этой обязанности, то вновь, как уже отмечалось, втянется в решение задач исполнительной власти. Думается, дело должно быть организовано несколько иначе. Рассмотрев информацию о нарушении закона, к примеру, в сфере экономики, прокурор вправе выбрать: поручить проведение проверки или ревизии соответствующему органу государственного контроля с последующим представлением в прокуратуру проверочных материалов или провести надзорную проверку собственными силами, в том числе с привлечением в необходимых случаях специалистов. Причем и в первом и во втором случае результатам проверки дается правовая оценка и принимается процессуальное решение: отказ в возбуждении уголовного дела, возбуждение уголовного дела или производства по делу об административном правонарушении. Процессуальное решение, разумеется, не исключает и тем более не заменяет традиционные (представление, протест) средства прокурорского реагирования. Однако, отталкиваясь от процессуального решения или основываясь на нем, представление приобретает весомость, обоснованность, а его требование об устранении выявленных нарушений - недостающую порой конкретность. Предлагаемая модель дает возможность, во-первых, исключить (что пока часто случается) подмену органов контроля, во-вторых, повысить результативность прокурорского вмешательства, а в-третьих, создать прокурорам условия для выполнения конституционной обязанности по надзору за исполнением законов на действительно приоритетных направлениях. Какие для прокуратуры должны быть надзорные приоритеты? Первый из них - надзор за законностью правовых актов, причем в основном актов субъектов Федерации. Все остальные акты, в том числе акты "индивидуального применения права", должны постепенно отходить к предмету деятельности других структур: Конституционного Суда России, системы общих судов, Уполномоченного по правам человека, органов государственного контроля и т. п. Прокуратуре их просто не охватить. За ней остается право и обязанность реагировать на акты коммерческих и некоммерческих организаций в тех случаях, когда они нарушают права и свободы граждан. Думается, что после завершения формирования системы органов самоуправления от прокуратуры "уйдет" и надзор за соблюдением уставов этих органов. Второй участок - правозащитная деятельность. Сейчас она реализуется в процессе деятельности прокуратуры по всем направлениям. Это естественно. Ибо соблюдение прав граждан отражает практику и уровень исполнения закона. Поэтому их защита - одна из основных целей прокурорской деятельности, неотъемлемая часть предмета надзора. Очевидный приоритет - соблюдение законов, связанных с реализацией национальных проектов. Он тесно связан с правозащитой, поскольку национальные проекты - это не только дополнительные финансовые вливания в образование, здравоохранение, жилищное строительство и сельское хозяйство. Это дополнительные вложения в качество развития каждого человека. Следующий приоритет - законность в сфере налоговых и бюджетных правоотношений. От ее состояния зависит преодоление многих негативных явлений. Далее, как представляется, должны быть правонарушения, которые затрагивают базисные сектора социально-экономической жизни. Это коррупция, посягательство на государственную и муниципальную собственность, природные ресурсы. Названные приоритеты не есть нечто застывшее и навсегда данное. Они, конечно, подвижны, могут заменяться на другие в зависимости от социально-экономических и правовых условий, а также по мере укрепления законности. И здесь главное - своевременно отслеживать происходящие процессы. От того, как поставлена информационно-аналитическая работа, во многом зависит результативность прокурорского надзора. Эта работа должна пронизывать всю систему органов прокуратуры, подчиняться единым правилам, соответствовать требованиям. Но, к сожалению, не всегда это происходит. Даже на федеральном уровне анализ проводится не по всем направлениям, хотя кроме ресурсов собственно подразделений Генеральной прокуратуры есть НИИ проблем укрепления законности и правопорядка. В прокуратурах субъектов Федерации анализ подчас ведется только в связи с обобщением практики прокурорского надзора на том или ином участке. В городском и районном звеньях небрежность в аналитической работе стала хронической. В результате не удается получить целостную картину, не решается задача обеспечения взаимодействия структур, составляющих систему органов прокуратуры. Делу до некоторой степени мешает излишняя централизация управления. Речь не о той централизации, которая является принципом деятельности прокурорской системы, когда нижестоящий прокурор подчиняется вышестоящему или когда вышестоящий прокурор своими полномочиями, если потребуется, "закрывает" нижестоящего прокурора. Речь о том, что порой для определения надзорных приоритетов прокурорам субъектов Федерации (не говоря уже о городском и районном звене) совсем не требуется анализировать состояние законности, намечать стратегию действий, взвешивать штатные и иные возможности. За них это расписано в руководящих документах центрального аппарата. Причем, как нередко бывает, безотносительно к особенностям регионов, их экономическому и социальному состоянию, наличию объектов надзора. Приказы и указания - далеко не единственные документы из группы актов управления. К ним следует добавить постановления Координационного совещания, решения коллегии и информационные письма, в обязательном порядке предписывающие, как правило, всем прокурорам регулярно (раз в квартал, полугодие, ежегодно) что-либо анализировать, обсуждать, представлять в центральный аппарат отчет или докладную записку. Их насчитывается десятки. В этом не было бы ничего предосудительного, если бы прокуроры субъектов Федерации не вели себя точно так же в отношении городских и районных прокуратур. Самостоятельность прокуроров сковывает, ограничивая возможность для избирательности надзора, и практика направления заданий и поручений. Случается, что надзорные мероприятия, представляющиеся центру (регионам) первостепенными, отнюдь не являются таковыми для прокуратур на местах и поручаются им без учета проблем, действительно острых и волнующих районных прокуроров в конкретный момент. Ясно, что при такой ситуации прокурорам надо или добросовестно выполнять все, что предписано сверху, или, допуская формализм и делая отписки, выкраивать время и силы для фактически не менее важных "своих" мероприятий. Положение надо менять. Хотя сделать это сегодня архисложно. Но как первый шаг следует в организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры и прокуратур субъектов Федерации ввести и неуклонно ему следовать правило, по которому указания, информационные письма, не говоря уже о заданиях, должны быть предельно адресными, касаться только тех регионов и прокуроров, где на самом деле есть проблемы с исполнением законов или осуществлением прокурорского надзора. Это, безусловно, осложнит работу аппаратов. Посылать указания всем или большой группе прокуроров проще, риск "промахнуться" меньше. Однако, если все оставить неизменным, прокурорский надзор не получит возможности быть по-настоящему избирательным, а следовательно, эффективным. Оставим для дискуссий зависимость следователя прокуратуры и надзирающего за следствием прокурора. Она не столь очевидна, если брать в расчет не только процессуальную самостоятельность следователя, но и существующее, применительно к надзору за следствием, в прокуратуре разделение труда. Возьмем другое. Помимо всего прочего, следствие в прокуратуре подчас выступает как продолжение надзора, как реализация надзорных полномочий прокурора принять к своему производству любое уголовное дело и обеспечить достижение целей правосудия. Так разве можно лишаться такого инструментария? <3> -------------------------------- <3> Потом, приняв дело к своему производству, прокурор все равно вынужден надзирать за его расследованием.

Другое дело, какие дела должны быть в следственном портфеле. На наш взгляд, следователям прокуратуры давно пора "освободиться" от общеуголовной тематики и сосредоточиться на расследовании преступлений, совершенных должностными лицами, особенно коррупционной направленности, и так называемыми лицами с особым правовым статусом (либо в отношении их). А полученный резерв использовать для усиления надзора за соблюдением процессуального порядка расследования, соблюдения законов, направленных на предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений.

Название документа