Система показателей в управлении эффективностью в территориальном органе ФССП России

СИСТЕМА ПОКАЗАТЕЛЕЙ В УПРАВЛЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТЬЮ В ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ ОРГАНЕ ФССП РОССИИ

Л. А. КАЛГАНОВА

Калганова Л. А., советник отдела организации работы по исполнительным производствам, взятым на федеральный контроль, и взаимодействия с Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека центрального аппарата ФССП России, кандидат технических наук.

В современных условиях эффективность государственного управления - проблема, актуальность которой вышла за рамки функционирования органов исполнительной власти. По свидетельству международных экспертов <1>, согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. Согласно российским оценкам <2> сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности. В проводимой административной реформе повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти ставится как одна из основных целей. Особенное внимание уделяется работе органов исполнительной власти на уровне субъектов Федерации как менее разработанному направлению. -------------------------------- <1> См.: www. worldbank. org/governance/wpgovernance. <2> См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации, распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р.

В условиях столь пристального внимания к этим проблемам следует иметь в виду, что эффективность является параметром, управляемым руководством органа исполнительной власти, ею можно и должно управлять. Управление эффективностью - многогранная проблема, допускающая использование различных подходов и концепций. Задача руководителя органа исполнительной власти, который хочет повысить эффективность деятельности, состоит в том, чтобы выбрать подход, в наибольшей степени соответствующий условиям его организации, и органично вписать его в общую систему управления. Наиболее совершенный подход - это управление результатами на основе критериев и показателей эффективности. Совокупность фактов и информации, генерируемая подобной системой, делает процесс управления предметным и объективным, значительно повышая тем самым его качество. По нашему мнению, систему управления эффективностью руководства территориальным органом ФССП России можно представить в виде трех взаимоувязанных элементов: - система показателей, отражающая результаты деятельности территориального органа в соответствии с избранной концепцией эффективности; - система механизмов внутреннего контроля - систематические процессы, процедуры и организационные мероприятия, которые используются для оценки результатов деятельности структурных подразделений и судебных приставов и обратного воздействия с целью их улучшения; - система оценки эффективности работы руководителей территориальных органов и структурных подразделений - показатели и стимулы, используемые для достижения максимального уровня отдачи от руководящего состава. Каждый из этих трех элементов включает в себя целый ряд направлений, которые должны быть тесно увязаны между собой. Основные элементы управления эффективностью ФССП России показаны в табл. 1. Рассмотрим основные направления построения и совершенствования системы показателей деятельности территориального органа. Таблица 1

Элементы управления эффективностью деятельности территориального органа ФССП России

Элементы Основные направления Детализация

Система - Плановая - Утвержденная номенклатура показателей номенклатура показателей показателей - Показатели, отражающие - Отражение составляющих структуру эффективности эффективности деятельности ФССП России деятельности ФССП России - Удельные показатели - Постановка - Стратегические ориентиры стратегических задач - Особенности субъекта Федерации - Имеющиеся ресурсы

Система - Постановка - Разработка стандартов механизмов тактических задач (норм) внутреннего контроля внутреннего - Измерение и - Внутренний контроль как среда контроля оценка результатов - Планирование не от - Процесс управления достигнутого, а от возможного - Сравнительный анализ - Подробные планы работ - Показатели эффективности и факторы, их определяющие - Регулярная стандартизированная и прозрачная отчетность - Анализ результатов - Исследование причин отклонений - Корректировка и своевременное принятие мер

Система - Параметры и - Разработка критериев и оценки критерии оценки показателей оценки деятельности эффективности - Структура руководителей разных уровней работы ответственности управления Федеральной службы руководителей - Процесс оценки судебных приставов территориальных руководящего персонала - Четкое и логичное определение органов - Последствия ответственности при ФССП России максимальной прозрачности (структурных системы отчетности подразделений) - Наделение достаточными полномочиями для решения поставленных задач - Планы действий в сложных ситуациях - Методические пособия и рекомендации - Периодическая оценка - Непрерывное обучение - Поддержка и развитие навыков - Компенсация и материальные стимулы - Развитие карьеры - Присвоение классных чинов

Отметим, что ранее в 2005 г. нами были сформулированы рекомендации по совершенствованию существующей системы показателей эффективности деятельности территориальных органов ФССП России <3>: -------------------------------- <3> См.: Головин В. В., Калганова Л. А. Повышение эффективности государственного управления. На примере Федеральной службы судебных приставов России / Под ред. Н. А. Винниченко. М.: Юридическая литература, 2005.

- необходимость оценки деятельности территориального органа не в "валовых", а в относительных показателях. Например, не фактически взысканная сумма в тыс. руб., а процент фактически взысканной суммы от общей суммы, подлежащей взысканию, и т. п.; - учитывать в показателях эффективности производительность судебных приставов-исполнителей и судебных приставов по ОУПДС; - отражать, как используются в работе территориальных органов и структурных подразделений ресурсы: материальные и денежные средства, количество внештатных сотрудников, количество имеющихся компьютеров и число пользователей локальных вычислительных сетей и Интернета, количество автомобилей и т. д., сопоставлять получаемые результаты с уровнем затрат на их получение, что стимулировало бы управляющий персонал ФССП на работу по снижению затрат; - отражать работу территориальных органов по снижению затрат на реализацию арестованного имущества, а не учитывать их по факту; - учитывать при оценке работы территориальных органов особенности субъектов Федерации, которые существенно различаются (по некоторым показателям в десятки раз даже в пределах одного федерального округа <4>) и вносят множество отличий в формирование условий деятельности судебных приставов. Предлагалось рассмотреть возможность введения корректировочных коэффициентов, которые бы позволяли сравнивать результаты работы территориальных органов ФССП в разных субъектах Федерации на адекватно сопоставимом уровне; -------------------------------- <4> Там же.

- предлагалось структурировать отчетность для удобства анализа и восприятия. В 2005 г. почти одновременно в Концепции административной реформы в Российской Федерации <5> были представлены задачи проводимой реформы, в том числе "внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам", которое включает в себя в числе других следующие направления: -------------------------------- <5> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р.

- "разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства; - разработку и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач; - разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также производить оценку эффективности бюджетных расходов". Приказом Минюста России от 13 июня 2006 г. N 69 "О совершенствовании системы оценки эффективности деятельности территориальных органов Федеральной службы судебных приставов" введена новая система показателей, жестко ориентированная на результат. Новым в действующей системе явилось введение уровня достижения каждым территориальным органом прогнозируемых значений показателей, утвержденных Приказом Минюста России от 19 апреля 2006 г. N 118. В основу системы оценки эффективности положен расчет баллов при достижении территориальным органом определенного уровня значения показателя: допустимого порога, среднероссийского, прогнозируемого. Сумма всех набранных баллов за выполнение основных показателей определяет место территориального органа ФССП России в рейтинге по рассматриваемому направлению деятельности. Сумма баллов по всем направлениям деятельности определяет место территориального органа в общем (итоговом) рейтинге ФССП России. Такая система оценки эффективности деятельности территориального органа является крупным продвижением в реализации принципов и методов управления по результатам. Однако, по нашему мнению, существует ряд положений, внедрение которых сделало бы систему оценки более чувствительной и добавило бы ряд дополнительных инструментов измерения эффективности. Основным показателем, на базе которого осуществляется оценка эффективности по определенному показателю, является достигнутый результат или процент выполнения планового значения показателя. В настоящее время только три плановых показателях деятельности территориального органа утверждаются сверху центральным аппаратом ФССП России: сумма налоговых платежей, сумма штрафов по представлению уполномоченных органов, сумма взыскиваемого исполнительского сбора. Остальные показатели деятельности планируются территориальным органом самостоятельно. При этом значение планового показателя может быть существенно ниже среднероссийского значения. Достигнутый результат (процент выполнения планового значения показателя) рассчитывается по плановому значению. Таким образом, территориальный орган, имеющий заниженное плановое значение показателя, обеспечивает его перевыполнение и получает высокую оценку своей деятельности, а территориальный орган, установивший напряженное значение показателя и получивший более скромный результат, может получить самую низкую оценку. Устранением отмеченного недостатка может быть, по нашему мнению, введение коэффициента напряженности планирования, который вычисляется как:

Планируемое значение показателя коэффициент в территориальном органе напряженности = планирования Фактическое значение показателя по России

Затем конечное значение балла, полученное при оценке эффективности деятельности территориального органа по данному показателю, корректируется с учетом коэффициента напряженности: Конечное значение балла = Полученный балл Х Коэффициент напряженности планирования. Пример расчета <6>. Территориальный орган первого субъекта Федерации получил низкий балл по показателю - 2, коэффициент напряженности планирования = 5,5% / 4,8% = 1,145, т. е. превысил среднероссийское значение. Затем вычисляется конечное значение балла для территориального органа первого субъекта Федерации: 2 Х 1,145 = 2,291. Очевидно, что территориальный орган первого субъекта Федерации получает более высокое конечное значение балла за счет принятия более напряженного плана. -------------------------------- <6> Расчет основан на реальных данных.

Территориальный орган второго субъекта Федерации получил высокий балл по показателю - 4, коэффициент напряженности планирования = 0,8% / 4,8% = 0,166, т. е. значительно ниже среднероссийского значения. Затем вычисляется конечное значение балла для территориального органа второго субъекта Федерации: 4 Х 0,166 = 0,66. В этом случае территориальный орган второго субъекта Федерации получает более низкий конечный балл за счет принятия заниженного планового задания. Предлагаемый подход к расчету баллов по основным показателям деятельности территориальных органов ФССП России делает систему оценки более чувствительной и стимулирует главных судебных приставов к установлению более напряженных плановых заданий, что, несомненно, повысит эффективность работы службы в целом. В методике расчетов в системе эффективности деятельности территориальных органов ФССП России по направлению организации исполнительного производства осуществляется расчет дополнительного балла по соотношению служебной нагрузки на одного судебного пристава-исполнителя по территориальному органу и в целом по Российской Федерации. Но служебная нагрузка судебного пристава-исполнителя не является параметром, контролируемым руководством территориального органа, то есть руководство не может каким-либо образом влиять на этот показатель: штатная численность ФССП России фиксирована Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1316 "Вопросы Федеральной службы судебных приставов", объем нагрузки не контролируется Службой. По мнению автора, необходимо заменить этот показатель на другие, которые подконтрольны руководителю территориального органа: соотношение производительности судебного пристава-исполнителя по территориальному органу и в Российской Федерации:

Производительность судебного пристава-исполнителя по территориальному органу Балл = Производительность судебного пристава-исполнителя по Российской Федерации

Такой показатель отражает реально существующую ситуацию по работе в субъекте Федерации и по управлению, и на него может воздействовать руководитель - это реальный итог его деятельности. Производительность судебного пристава-исполнителя по территориальному органу рассчитывается как отношение фактически взысканной суммы к штатной численности судебных приставов-исполнителей. Аналогично рассчитывается производительность судебного пристава-исполнителя в целом по ФССП России. Следует отметить, что в рассмотренных нами ранее существующих определениях эффективности государственного управления <7> основным и существенным является достижение запланированных (желательных) результатов и сравнение их с уровнем произведенных затрат. Например, эффективность государственного управления определяется в широком смысле "как максимизация достижения целей путем использования ограниченных нейтральных средств" <8>. В узком смысле дается определение эффективности управленческого решения: "Эффективность решения можно определить как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при заданных вмененных издержках или если заданный результат получен при самых низких издержках выбора" <9>. Таким образом, в научных определениях и Концепции административной реформы является необходимым включение в понятие эффективности государственного управления работы по снижению затрат на осуществление деятельности органа исполнительной власти. -------------------------------- <7> См.: Головин В. В., Калганова Л. А. Повышение эффективности государственного управления. На примере Федеральной службы судебных приставов России / Под ред. Н. А. Винниченко. М.: Юридическая литература, 2005. <8> См.: Саймон Г. А., Дональд У. С., Томпсон В. А. Менеджмент в организациях. М.: РАГС Экономика, 1995. С. 271. <9> См.: Саймон Г. А., Дональд У. С., Томпсон В. А. Менеджмент в организациях. М.: РАГС Экономика, 1995. С. 253.

Нужно ввести балльную оценку следующих показателей, отражающих основные направления проведения административной реформы в 2006 - 2008 гг. согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р. Производить оценку эффективности бюджетных расходов <10> по показателю бюджетных расходов (руб.) на рубль фактически взысканных средств (стоимость произведенной государственной услуги): -------------------------------- <10> См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации, распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р.

Бюджетные расходы на рубль фактически взысканных средств по территориальному органу Балл = Бюджетные расходы на рубль фактически взысканных средств по Российской Федерации

Эффективность произведенных ФССП России государственных услуг может быть произведена по показателю отдачи на рубль бюджетного финансирования:

Фактически взыскано средств на рубль бюджетного финансирования по территориальному органу Балл = Фактически взыскано средств на рубль бюджетного финансирования по Российской Федерации

Такой показатель устанавливает обратную связь с пользователями государственных услуг (налогоплательщиков), какая отдача получена от выделенных на службу средств. Важной задачей проводимой административной реформы является "повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти" <11>. От того, как люди воспримут заложенные в основу реформы идеи и в какой мере их поддержит население, во многом зависит конечный результат осуществляемых преобразований <12>. Эти обстоятельства определяют необходимость введения в систему оценки показателей деятельности территориального органа по защите прав отдельных малоимущих слоев населения: семей, получающих детские пособия, учителей, сотрудников предприятий, не получающих вовремя заработную плату, и увязки их по возможности с экономическими показателями субъекта Федерации. Например, показатель взыскания задолженностей по заработной плате по территориальному органу увязать в динамике с показателем объема задолженностей по заработной плате по субъекту Федерации. Наглядное сравнение этих показателей может увязать рост объема взысканий по заработной плате со снижением объема суммарной задолженности по заработной плате в субъекте Федерации. Такой показатель понятен всем гражданам, а особенно тем, кому не выплачивали заработную плату в течение многих месяцев. Кроме того, снижение общего количества поступивших исполнительных документов свидетельствует, что работодатели начинают работать в соответствии с действующим законодательством, поскольку исполнение судебных решений в этой социальной сфере показывает им невыгодность нарушений законных прав работников, а динамика приведенных социальных направлений взыскания отражает рост юридической активности указанных групп населения. -------------------------------- <11> См.: Там же. <12> См.: Лебедев В. Судебная власть и средства массовой информации: теория вопроса и практика взаимоотношений // Российская юстиция. 1999. N 12. С. 2.

Рекомендуемая система показателей позволяет сделать важные выводы по анализируемым данным. Так, можно сравнивать производительность судебных приставов-исполнителей в разных субъектах Федерации, а также результаты и затраты в расчете на одно исполнительное производство. Представляют интерес данные по бюджетной эффективности. Фактически взысканная сумма на рубль бюджетного финансирования службы показывает объем услуг, произведенных на рубль финансирования. Сумма, перечисленная в бюджеты, на рубль бюджетного финансирования службы, показывает удельную отдачу ФССП на объемы бюджетного финансирования. Такие данные репрезентативны для административных структур на уровне субъектов Федерации, федерального округа и могут быть весомым аргументом при решении вопросов финансирования ФССП России на различных уровнях исполнительной власти.

Название документа