История и тенденция развития прокурорского надзора по делам об административных правонарушениях

ИСТОРИЯ И ТЕНДЕНЦИЯ РАЗВИТИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

С. С. КОЗЛОВ, О. В. ЕФИМОВА

Козлов С. С., профессор кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел Дальневосточного юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

Ефимова О. В., помощник военного прокурора Хабаровского гарнизона.

Прокуратура относится к одному из традиционных и эффективных органов государственной власти. Принимая законы, государство прямо заинтересовано в их строгом и точном исполнении всеми субъектами права. В реальности реализации нормативно-правовых актов проявляется реальность существования самой власти. В связи с этим государство непременно вынуждено выполнять надзорную функцию. В России с давних времен одним из основных субъектов обеспечения законности остается прокуратура. Прокуратура, созданная Петром I почти три века назад как "око государево", как орган государственной власти, существующий для осуществления функции надзора за исполнением законов центральными и местными учреждениями, сохранила до настоящего времени свои сущностные черты, которые предполагают обязательную правовую регламентацию прокурорско-надзорных полномочий. Дела по протестам коллежского прокурора представлялись генерал-прокурору, который мог их передать на рассмотрение Сената <*>. -------------------------------- <*> Казанцев С. М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 37.

Прокуратура с момента ее возникновения не являлась исключительно центральным органом. На местах за правильным разрешением дел надзирали подчиненные генерал-прокурору прокуроры надворных судов. В круг поднадзорных сфер еще тогда входила законность применения надворными судами мер юридической ответственности. В начале 30-х гг. XVIII в. назначались уже не прокуроры надворных судов, а прокуроры "в губерниях". Именно территориальная (губернская) структура органов прокуратуры на местах нашла юридическое закрепление в документе "Должности губернского прокурора", утвержденном 3 сентября 1733 г. Позже были учреждены должности провинциальных прокуроров. В данный период своего становления прокуратура существовала отдельно от судебной системы, была независимым звеном государственного механизма обеспечения законности, она стала органом надзора не только за администрацией, но и за судами. Губернской реформой 1775 г. провинциальная прокуратура была упразднена, и ей на смену пришли губернские и уездные помощники прокурора - "стряпчие сословных судов". В основе деятельности губернского прокурора и губернских стряпчих был надзор за порядком делопроизводства в губернских учреждениях, принятие всех необходимых мер защиты "интересов императорского величества", а также прав его подданных. 8 сентября 1802 г. Александром I был подписан Манифест об учреждении министерств, в соответствии с которым должность генерал-прокурора была соединена с должностью министра юстиции. Министр юстиции, стоявший во главе прокуратуры, являлся членом правительства, и в связи с этим надзор за деятельностью правительства практически не осуществлялся. Министр запретил прокурорам опротестовывать решения местных государственных учреждений, вытекающие из предписаний министерств. Вот здесь и возник первый, не потерявший актуальности и сегодня, вопрос о значении прокурорского надзора как действенного средства обеспечения законности деятельности органов исполнительной власти, его предмете и пределах. Прокурорский надзор по Своду законов 1832 г. имел три направления: охранение общего благоустройства в губернии; казенные дела; суд и расправа. Прокуроры имели право лично присутствовать, давать заключения во всех губернских уездных судебных и административных органах, знакомиться с любым делом и требовать от чиновников любые сведения. По фактам нарушения законов они вносили протесты и представления, информировали вышестоящих прокуроров об обнаруженных нарушениях законности и правонарушениях. До 1862 г. прокуратура осуществляла в основном общенадзорную деятельность, в том понимании, что ее целью было обеспечение законности в самых различных сферах государственной жизни. В соответствии с Основными положениями реформирования судебной власти в России, утвержденными 29 сентября 1862 г. Александром II, полномочия прокуроров были следующие: наблюдение за единообразным и точным соблюдением законов; обнаружение и преследование всякого рода нарушений законности и требование о ее восстановлении; предложение суду предварительных заключений в случаях, предусмотренных положениями гражданского и уголовно-процессуального законодательства. Однако нормами данного правового акта прокуратура была отстранена от надзора за исполнением законов административными органами, что через несколько лет было признано ошибочным <*>, и общенадзорная деятельность была восстановлена. -------------------------------- <*> В 1896 г. А. Ф. Кони на этот счет отметил: "Упразднение обязанностей по надзору за ходом несудебных дел следует признать ошибкою составителей судебных уставов".

Согласно положениям Закона от 7 марта 1866 г. в обязанности прокурора входило не только наблюдение за тюрьмами, но и участие в управлении ими. Со временем прокуроры вошли в состав большинства губернских присутствий, которые представляли собой административные коллегиальные учреждения и состояли из губернских начальников различных ведомств. В конце XIX - начале XX вв. до Октябрьской революции роль прокуратуры сводилась в основном к функции поддержания государственного обвинения в суде. Надзору за законностью решений, принимаемых органами государственного управления по делам о правонарушениях, внимание практически не уделялось. В 1917 г. СНК принял Декрет "О суде" N 1, которым органы прокуратуры были упразднены. Контроль за соблюдением законов тогда возлагался на Рабоче-крестьянскую инспекцию, а также ряд других органов. После окончания Гражданской войны назрела необходимость создания специального органа, который бы, действуя от имени центральной власти, организовал борьбу с преступностью на всей территории страны и содействовал установлению единой законности. В мае 1922 г. III сессия ВЦИК приняла "Положение о прокурорском надзоре", согласно которому учреждалась государственная прокуратура в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью. Положение о прокурорском надзоре предоставило прокурору республики право опротестовывать незаконные распоряжения и постановления всех народных комиссариатов в СНК и Президиум ВЦИК. Прокуроры на местах также имели право опротестовывать незаконные или необоснованные распоряжения и постановления исполнительных комитетов. Положение о Верховном Суде СССР и прокуратуре Верховного Суда СССР, утвержденное 24 июля 1924 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР, более четко определило предмет и пределы общенадзорной деятельности прокуратуры. Прокурорам было предоставлено право запроса от народных комиссариатов и иных центральных ведомств по поводу незаконных решений и действий и опротестовывать их в Президиуме ЦИК и СНК СССР <*>. 20 июня 1933 г. было принято Постановление ЦИК и СНК СССР "Об учреждении Прокуратуры Союза ССР", а 17 декабря 1933 г. было принято Положение о Прокуратуре Союза ССР. Прокуратура становилась самостоятельным органом государственной власти. -------------------------------- <*> Басков В. И. Прокурорский надзор. М., 1995. С. 24.

Положениями Конституции СССР 1936 г. было впервые раскрыто понятие "высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами" <*>. Статьей 113 этот вид деятельности возлагался на Генерального прокурора СССР. В соответствии со ст. 117 Конституции СССР органы прокуратуры должны были осуществлять свои функции независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР. -------------------------------- <*> В Конституции РФ 1993 г. понятие надзорной деятельности не дается, и о ней даже не упоминается.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1956 г. было утверждено "Положение о прокурорском надзоре в СССР". В ст. 3 Положения указывалось, что Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляют возложенные на них задачи через: - надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и ведомствами, подчиненными им учреждениями и предприятиями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов депутатов трудящихся, кооперативными и иными общественными организациями; - надзор за точным соблюдением законов должностными лицами и гражданами; - надзор за законностью и обоснованностью приговоров, определений и постановлений судебных органов. Приказ Генерального прокурора СССР от 4 июня 1964 г. N 55 "О мерах по улучшению работы органов прокуратуры по общему надзору" <*> обязал всех прокуроров своевременно выявлять и опротестовывать каждое незаконное решение, постановление, распоряжение, приказ, инструкцию органов управления, добиваться устранения нарушений закона, от кого бы они ни исходили, ставить вопрос об ответственности виновных. -------------------------------- <*> Сборник приказов и инструкций Генерального прокурора СССР: Часть 1. М.: Юрид. лит., 1976. С. 214 - 219.

Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 г., в ст. 168 которой указывалось, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР. Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г. был принят Закон СССР "О прокуратуре СССР" <*>. Здесь необходимо согласиться с точкой зрения В. И. Баскова <**>, что в Законе получили дальнейшее развитие традиционно сложившиеся отрасли прокурорского надзора с изложением задач и полномочий прокуроров в каждой из них, были определены средства прокурорского реагирования на установленные нарушения законности. -------------------------------- <*> Титов Ю. Л. Хрестоматия по истории государства и права России. М.: Проспект, 1997. <**> Басков В. И. Прокурорский надзор в Российской Федерации. М., 1998. С. 19.

15 ноября 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Постановление "Об образовании единой системы органов прокуратуры", которым была наконец-то образована единая система органов прокуратуры, подчиненная Генеральному прокурору РСФСР. В связи с распадом СССР Прокуратура СССР прекратила свое существование. Верховный Совет РФ 17 января 1992 г. принял Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" <*>. Закон не только сохранил, но и усилил позиции прокуратуры в осуществлении надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 8. Ст. 366.

Началом следующего этапа развития прокурорского надзора в рассматриваемой сфере было принятие Конституции России, во исполнение которой существенно изменялось и изменяется по сей день законодательство об административной ответственности и других смежных вопросах. Косвенно прокуратура Советского государства была орудием произвола властей, органом авторитарного управления, поскольку осуществляла надзор за исполнением и соблюдением законов, созданных в условиях и во имя административно-командной системы <*>, ее главной задачей являлась защита интересов государства, а не прав и свобод человека и гражданина. Нынешняя прокуратура, оставаясь органом высшего государственного надзора, имеет во многом другие приоритеты, основанные на принципах правовой государственности, среди которых важное место занимает защита прав и свобод человека и гражданина. Тот факт, что ломка тоталитарной системы советского государства осуществлялась через реформирование всей общественной жизни, в том числе и властных структур, привел к нестабильности законодательства, его противоречивости и "пробельности", слабости механизма контроля и надзора за состоянием законности, сочетающейся с проявлениями правового нигилизма как в обществе, так и среди представителей государства. Если согласиться с мнениями Ю. И. Скуратова и А. А. Чурилова <**>, можно сделать вывод о том, что в таких условиях нужна прокуратура с разветвленными функциями, сильными надзорными полномочиями, позволяющими ей играть роль "компенсатора" в системе государственной власти. -------------------------------- <*> Макаренко М. А. Указ. соч. С. 143 - 144. <**> Скуратов Ю. И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. N 3; Чурилов А. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод граждан // Законность. 1997. N 8.

Правовое положение прокуратуры дает ей возможность эффективно воздействовать на каждую из ветвей государственной власти, обеспечивать их взаимодействие и поддерживать систему "сдержек и противовесов", основанную на принципе разделения властей. Прокурорский надзор способен реально поддерживать необходимый с точки зрения закона баланс между полномочиями государственных органов и должностных лиц и объемом прав и свобод граждан, не допуская злоупотребления правом и иного рода произвола, а также способствуя эффективности функционирования государственного управления в рамках законодательных установлений. Являясь наиболее доступным органом, прокуратура становится все более привлекательной для обращений граждан, считающих, что нарушены их права и свободы. Показателем этому служит то обстоятельство, что в Российской Федерации имеет место постоянный рост числа жалоб, поступающих в прокуратуру <*>. К тому же правозащитная роль прокуратуры прогрессивно возрастает, в том числе и в следовании требованиям международно-правовых стандартов в области обеспечения прав и свобод граждан. -------------------------------- <*> Макаров Н. Правозащитная роль прокуратуры // Законность. 1997. N 9.

Правозащитная роль прокуратуры присуща практически всем направлениям ее деятельности. Прокурор, работая по любому предмету надзора, так или иначе выясняет, что нарушены права или законные интересы одного, нескольких граждан или неопределенного круга лиц. При осуществлении надзора непосредственно за соблюдением прав и свобод граждан прокуроры обязаны выявлять сферы правоприменения, где наиболее часто допускаются нарушения.

Название документа